最高行政法院101年度判字第327號判決

裁判字號：最高行政法院101年判字第327號判決

裁判日期：民國101年04月12日

裁判案由：公路法

最高行政法院判決
101年度判字第327號上訴人桃園縣政府代表人 吳志揚 訴訟代理人 鄭華合 律師被上訴人交通部代表人 毛治國 訴訟代理人 謝心味 律師上列當事人間公路法事件，上訴人對於中華民國100年10月25日臺北高等行政法院100年度訴字第955號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人以上訴人於民國98年3月5日、98年10月29日、98年11月4日、98年11月25日、98年11月6日、98年10月29日、98年3月6日及98年10月30日，分別於省道臺3線39k+350～40k+520段、臺4線23k+500處左側、臺4線21k+650處左側、臺4線1k+500處左側、臺4線21k+100處右側、臺4線19k+860處右側、臺4線26k+500處左側及臺3線36k+500~39k+350段（下稱系爭省道）辦理寬頻管道建置工程，未經申請許可擅自挖掘道路，乃依公路法第72條第1項規定，分別以98年11月30日交授公字第0980053782號函處上訴人罰鍰新臺幣(下同)3萬元；及同年12月14日交授公字第0980054968號函、同年月22日交授公字第0980057192號函、同日交授公字第0980057193號函、同日交授公字第0980057198號函、同日交授公字第0980057879號函、99年1月11日交授公字第0990000259號函各處上訴人罰鍰15萬元（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：其辦理寬頻管道建置工程於省道路段，因申請挖路許可時遭主管機關核准許可之困難，經內政部營建署(下稱營建署)於96年4月9日召開跨部會會議，已達成被上訴人以移交路權之方式辦理寬頻管道工程結論，被上訴人所屬公路總局並以96年4月27日路養管字第0960019173號函(下稱96年4月27日函)規制下級機關相關作業處理方式，由各縣市○○○○○○路權移交作業，被上訴人及其下級機關自應受拘束。詎上訴人辦理寬頻管道建置工程尚未完成中途，公路總局第一區養護工程處(下稱第一區養工處)竟於96年12月5日召開協調會，片面決定97、98年度預定施工路段不將省道部分移縣府養護(移交路權方式)，改以「辦理申挖及繳交修復費」方式辦理，甚至拒不限期審核申挖申請，致上訴人相關發包工程被迫一面施工，一面催促被上訴人依法移交路權或依法核准申挖，被上訴人進而連續裁罰上訴人，顯違反平等原則、行政自我拘束原則、誠實信用原則、信賴保護原則云云，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：營建署於96年4月9日邀集公路總局、各區養工處及相關縣政府代表召開之協調會議紀錄結論，並非強制被上訴人須將路權移交予直轄市○○市○路主管機關，其法律性質係有關行政協助事項之處理方式，公路總局亦依該會議結論以上開96年4月27日函知各區養工處。第一區養工處乃依上開函釋之行政協助原則，於96年12月5日與上訴人簽訂路權移交契約，將台1線35K+100至39k+570段移由上訴人養護。嗣實行後，因上訴人辦理路面修復情況不佳及為求執行標準一致，故第一區養工處不同意上訴人後續所為省道部分移由其養護之請求，核有正當理由，已將相關會議紀錄函知上訴人，與行政程序法第19條規定並無牴觸，亦無違誠實信用原則、信賴保護原則及平等原則。上訴人以一己之見認公路總局96年4月27日函已具體同意省道路段配合各縣市○路權移交方式辦理寬頻管道工程，顯係對函文之誤解。又上訴人對寬頻管道建置計畫工程案位於省道部分之挖掘工程，已知悉需提出申請，並檢附挖掘公路用申請書提出申請，○○○區0000000段、復興工務段依「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」規定審核結果，因其申請書、施工計畫書等資料不完整，故將原件退還，請上訴人補正後再送件，上訴人空言指摘不依規定時限內為審核，顯無所據等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)公路總局96年4月27日函係檢送營建署96年4月9日會議紀錄，其說明欄既載明有共識者仍可自行依共識辦理，無共識者「可參照下列原則辦理：……簽訂路權移轉契約」，表示該函僅為行政協助之輔助參考，並無強制作用，非為行政規則，各區養工處可本於權責依職權為合目的、合義務之裁量，難謂被上訴人或其下級機關因此有訂立路權移交契約之義務。而第一區養工處雖本於上開函將上訴人所施作中壢市○○○道建置工程第七、八標即台1線35K+100至39k+570段路權，於96年11月6日與上訴人簽訂路權移交契約書。但上開函非行政規則，已如前述，並無拘束各區養工處之效力，故第一區養工處因上訴人辦理路面修復情況不佳，且各地方政府養護省道執行修復之標準難達一致，未來易因路面修復不平有發生國家賠償之虞，乃依96年12月5日協調會結論，比照新竹縣政府辦理申挖及繳交修復費方式，不同意上訴人「將其他寬頻施工之省道移由上訴人養護(即與上訴人簽訂路權移交契約)」之後續請求，並要求上訴人以申挖、繳交修復費方式辦理，非無正當理由，難謂違反誠實信用原則、行政自我拘束之效力。(二)又縣道之主管機關，依公路法第6條第2項本為該縣市政府，僅於必要時，得將縣道委託中央公路主管機關，第一區養工處既係在上訴人之委託下始負有代為養護之權限，上訴人自得將該路權管理之法定權限予以收回。是上訴人於97年10月31日至97年11月1日施工期間，請第一區養工處將代為養護之縣112線環南路施工部分路權交還管理，為上訴人法定權限之行使，尚難作為被上訴人於97年起開始刻意違反公路總局96年4月27日函之證明。再系爭省道既由第一區養工處管理，縱認該處有簽訂路權移交契約之義務，但於未簽訂前，上訴人若欲開挖，仍應依法申請，不得擅自挖掘道路；縱受理申挖單位真有「刻意推拖、不同意申挖」其事，上訴人就受理申挖單位之「不作為」或「否准處分」，亦應依行政訴訟法提起行政訴訟，而非未經許可擅自挖掘道路。至上訴人若認第一區養工處96年12月5協調會結論窒礙難行，亦應向共同上級機關行政院或第一區養工處之上級機關公路總局協商解決，不得逕認定自己有權挖掘道路；另第一區養工處99年2月4日一工挖字第0991000828號函係通知上訴人繳納挖掘路面之修復費用，亦不影響上訴人未經申請許可即擅自挖掘道路違規事實之認定等詞，為其論據，而判決駁回上訴人於原審之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，茲再論斷如下：
(一)按「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「(第1項)國道、省道由中央公路主管機關管理，中央公路主管機關得委託所在地直轄市○○○市○○路主管機關管理。(第2項)縣道○鄉道由縣(市○○路主管機關管理。但為整體運輸系統需要，必要時，縣(市○○路主管機關得將縣道委託中央公路主管機關管理。……」「(第1項)公路用地，非經許可，不得使用。
擅自使用、破壞公路用地，或損壞公路設施時，應由公路主管機關取締之。(第2項)使用公路用地設置管線或其他公共設施時，使用人應填具申請書，並檢附工程計畫書，向公路主管機關申請許可後，始得設置。公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。……」「管線機構或其他工程主辦機關(構)為埋設管線或其他工程，必須挖掘公路時，應依前條第二項規定申請公路主管機關許可，並繳交許可費，始得施工。……」及「擅自使用、破壞公路用地或損壞公路設施者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰；公路主管機關並應責令其回復原狀、償還修復費用或賠償。」公路法第3條、第6條、第30條、第30條之1第3項前段及第72條第1項分別定有明文。由以上規定可知，公路用地非經許可，不得使用；使用公路用地設置管線，應申請經主管機關許可後，始得設置，故若申請而未經許可前，即擅自使用(挖掘)公路用地設置管線，依上述公路法第72條第1項規定即應予以處罰。經查，上訴人在系爭省道辦理寬頻管道建置工程，惟未經申請被上訴人所屬公路總局第一區養工處之許可，而擅自在系爭省道挖掘道路施工等情，業據原審依調查證據之辯論結果，認定甚明，核與卷內證據並無不符。則原判決認上訴人未經許可，擅自在系爭省道挖掘道路施工，被上訴人依上述公路法第72條第1項規定處以罰鍰，核屬有據，而駁回上訴人在原審之訴，即無違誤。又原判決已論明：系爭省道既由被上訴人所屬公路總局第一區養工處執行管理、養護，縱依上訴人主張第一區養工處有與上訴人簽訂系爭省道之路權移轉契約義務，但於未完成路權移轉契約前，上訴人若欲挖掘系爭省道設置管線，仍應依法申請經許可後，始得設置；若受理申請單位果有「刻意推拖、不同意申挖」，而怠為准否之情事，上訴人亦應提起行政爭訟請求救濟，不得於未經許可前擅自挖掘道路，進而主張免於裁罰，核無不合。上訴意旨就原判決已詳為論述之事項，復執陳詞為爭議，據以指摘原判決有判決理由不備之違法云云，並無可採。
(二)次按，「(第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。(第2項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」行政程序法第159條、第161條固分別定有明文。
惟查，營建署因寬頻管道設置計畫為國家推動之重要公共建設計畫，於96年4月9日邀集被上訴人所屬公路總局、該局各區養護工程處及相關縣政府代表，就各縣市0000000道設置計畫工程位於省道遭遇問題召開協調會議。嗣被上訴人所屬公路總局以上開96年4月27日函檢送該次會議紀錄轉知各區養工處，依該函說明欄所載：「……二、有關本次會議結論，原則上各縣市政府如與本局各區養護工程處溝通協調後，已有共識者，仍可依協調共識辦理。三、各縣市政府如與本局各區養護工程處溝通協調後，若無共識者，可參照下列原則辦理：(一)寬頻管道建置計畫工程位於省道處，各縣市○○○○路補費事宜乙案：1.……同意依照公路法第6條第1項規定，可將轄管省道先行委託寬頻管工程所在直轄市或縣市政府主管機關辦理，並簽訂路權移交契約。……」等語，無非說明依該次會議結論，該局同意各區養工處「可」依照公路法第6條第1項規定，將轄管省道先行委託寬頻管工程所在直轄市或縣市政府主管機關辦理，並非指示對於寬頻管道建置計畫工程位於轄管省道處，各區養工處「應」將該省道路權移交寬頻管工程所在直轄市或縣市政府管理，核與上述行政程序法第159條第2項第1款所稱關於機關內部業務處理方式之一般性規定；或第2款所定行政機關為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準，尚屬有間，自非屬行政規則，並不生拘束所屬各區養工處之效力，各區養工處仍可本於職權為合目的、合義務之裁量，難謂各區養工處因此已有與上訴人訂立路權移交契約之義務。而被上訴人所屬公路總局第一區養工處雖就上訴人所施作中壢市○○○道建置工程，將所轄養護省道台1線35K+100至39k+570段路權，於96年11月6日與上訴人簽訂路權移交契約書，惟因上訴人辦理之路面修復情況不佳，第一區養工處考量後續該處養護恐發生困難，且新竹縣政府辦理寬頻管道建置工程係以繳交修復費方式，由該處辦理路面修復，為避免該處執行標準不一致，乃請上訴人比照新竹縣政府以申挖、繳交修復費方式辦理後續其他省道之寬頻管道建置工程，不再採用路權移交方式，業經該處於96年12月5日與上訴人召開之「桃園縣政府辦理中壢市○○○道建置工程(第七、八標)，挖掘台1線35K+100至39k+570段路面相關事宜會議」作成結論，並於會議結論3載明：「管線挖掘程序未完成部分如已施工，請(上訴人)速補辦手續以符行政程序（未核准部分含橋樑附掛一律以申挖方式辦理）。」（見原審卷第52-54頁），非無正當理由，亦屬合目的、合義務之裁量，並無違反誠實信用原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則之違法情形，已經原判決論述甚詳，核無不合。上訴意旨主張被上訴人所屬公路總局所為上開96年4月27日函，已具體○○○區○○○○○道路段配合各縣市○○路權移交」方式辦理寬頻管道工程，應屬行政規則，被上訴人所屬下級機關因此已有訂立路權移交契約之義務云云，其據以指摘原判決有消極不適用行政規則及違反平等原則、行政自我拘束原則、誠實信用原則、信賴保護原則云云，亦無足取。
(三)又按，縣道為該縣市○○○路主管機關管理，但於必要時，得將縣道委託中央公路主管機關，為公路法第6條第2項所明定。原判決以被上訴人所屬公路總局第一區養工處既係基於上訴人委託而代為養護其管理之縣道，則上訴人本於管理桃園縣道之主管機關權限，自得將該縣道管理之法定權限予以收回，而認上訴人於97年10月31日至97年11月1日施工期間，請被上訴人所屬公路總局第一區養工處將代為養護之縣112線環南路施工部分路權移交上訴人管理，並經該處同意將該施工部分之路權移交上訴人管理，性質上應認為係上訴人行使法定權限，而收回對於上開縣道於施工期間之路權，並無違誤。而被上訴人所屬公路總局上開96年4月27日函非為行政規則，本不生拘束各區養工處之效力，被上訴人所屬公路總○○○區00000000道管理、養護之權限，基於行政裁量結果，而否准上訴人依公路法第6條第1項規定，請求將系爭省道之路權委託上訴人管理，並無違反行政自我拘束原則，業經論述如前。上訴意旨主張縣道依據公路委託管理辦法委託被上訴人管理期間，其相關施工管理實與省道無異，被上訴人就同一寬頻建置工程，同意縣道部分以路權移交方式處理，並未解除或終止委託管理，卷內亦無任何證據證明上訴人有解除或終止委託管理之收回動作，原審逕為推論上開縣道之路權移交方式為上訴人法定權限之行使，而非依據上開96年4月27日函之行政規則處理，顯有判決不依證據之違法云云，亦無可採。
(四)綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及原審敘明與判決結果不生影響部分，指摘其為不當，均無可採。是以，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年4月12日
最高行政法院第六庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國101年4月13日
書記官伍榮陞