裁判字號：最高行政法院103年裁字第1321號裁定
裁判日期：民國103年09月11日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院裁定
103年度裁字第1321號抗告人 洪耀堂
林洪淑玉 上列抗告人因與相對人新北市政府間都市計畫法事件，對於中華民國103年4月30日臺北高等行政法院103年度訴字第265號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定略以：改制前臺北縣政府（改制後為新北市政府，下稱相對人）因「現行計畫海水浴場一處即○○海水浴場，近年海岸浸蝕，沙灘流失，且防波堤形成暗流，已失海水浴場之良好條件，且因台北港興建，業已廢棄停止營業，故本次檢討變更海水浴場為農業區」，而依62年9月6日修正之（下同）都市計畫法第26條規定，先行擬定變更○○都市計畫（第二次通盤檢討）書、圖，自86年6月24日起公開展覽30天（刊登於青年日報），復於86年7月8日在○○鄉公所舉行公開說明會，併將公民團體意見，送交改制前臺北縣都市計畫委員會87年4月18日第257次會議及88年9月16日第277次會議審議通過後，連同審議結果及該通盤檢討計畫一併報請內政部都市計畫委員會90年2月13日第503次會議審議通過，而由內政部以90年10月30日台90內中營字第77B-0000000號函核定，再由相對人依都市計畫法第21條規定，以90年11月13日90北府城規字第403538號公告（下稱系爭公告）「變更○○都市計畫（第二次通盤檢討）案」，自90年11月16日起發布實施。依行政訴訟法第4條第1項規定、司法院釋字第156號解釋及其理由書、本院93年度裁字第302號及96年度裁字第743號裁定意旨，相對人以系爭公告「變更○○都市計畫（第二次通盤檢討）案」既為都市計畫法第26條所規範之定期通盤檢討，並非關於具體事件之處理，亦未因此直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，非屬行政處分，而屬法規性質，自不得循行政爭訟程序尋求救濟。故訴願決定就抗告人不服系爭公告提起訴願，從程序上予以不受理，並無不合，抗告人復對之提起本件撤銷訴訟，即屬不備起訴要件，應以裁定駁回之。縱認系爭公告屬行政處分，致抗告人之權益遭受不當或違法之損害，然相對人係於90年11月13日公告系爭公告，而抗告人遲至102年9月23日始向相對人提出訴願書，是抗告人提起訴願，顯逾訴願法第14條規定之不變期間，則抗告人復對之提起行政訴訟，仍屬不備起訴要件，應予裁定駁回。
三、抗告意旨略以：系爭公告「變更○○都市計畫（第二次通盤檢討）案」一旦實施，抗告人所有坐落新北市○○區○○里○○段○○○○小段4-3地號等土地（下稱系爭土地）之使用分區由「海水浴場」變更為「農業區」，即不得作興建農舍、農業產銷必要設施以外之使用，且若有違法使用之情形，將遭主管機關強制拆除，此將影響他人購買意願，進而造成系爭土地價值大幅下跌，致使「相鄰土地因使用分區不同，造成兩者之土地公告現值有幾十倍以上差異」。系爭公告雖非針對特定人，惟由一般性特徵仍可得確定其範圍，且已造成人民財產利益增加負擔而直接發生法律效果，自屬行政程序法第92條規定之一般處分，而得為行政訴訟之標的，抗告人提起撤銷訴訟，自屬有據，原裁定認定系爭公告之性質為法規命令，不得作為行政訴訟之標的，實有違誤。又相對人僅於90年11月13日將系爭公告張貼於相對人及○○鄉公所都市計畫公告欄，惟市政府及鄉公所公告欄之傳播影響力薄弱，且公開展覽期間僅短短30天，抗告人既未受通知，自無可能知悉有此公開展覽情事，要無可能至現場觀看或閱覽，實難認已生任何公告周知效果，更無可能參加說明會並到場陳述及辯論，核與司法院釋字第709號解釋所揭示之「正當法律程序」有違。是以，抗告人直至知悉後始提起訴願，並未逾越法定不變期間。另原審法院從未開庭審理調查證據，亦未實體審究是否有「系爭公告之性質為行政處分」、「相對人未通知抗告人及給與其陳述意見之機會，違反正當法律程序」等事實，竟以裁定駁回，與行政訴訟法第188條第2項言詞審理之規定相悖等語，為其論據。
四、本院查：
(一)按都市計畫法第26條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計劃之機關每5年至少應通盤檢討1次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」次按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」及第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項、第2項前段規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；其決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。再按司法院釋字第156號解釋謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟……。」其理由書謂：「……此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。……」準此，主管機關依都市計畫法第24條或第27條規定所作都市計畫之個別變更，如直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟。至都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，即具有法規之性質，並非行政處分，不在司法院釋字第156號解釋文所稱「自應許其提起訴願或行政訴訟」之列（參照內政部69年12月8日(69)台訴字第14143號函釋意旨）；蓋因都市計畫法所稱之都市計畫，係指依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形，對於在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言（參照都市計畫法第3條、第5條），故依都市計畫法第26條規定5年定期通盤檢討所作必要之變更，並非就個別具體事件所為之處理，而係對於在一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體合理之規劃，故其並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，依司法院釋字第156號解釋及其理由書意旨，即具有法規之性質，並非行政處分，雖該都市計畫之必要變更之對象為特定人或可得確定之多數人，但不能據此認定其係就個別具體事件所為之處理，而許人民就該具有法規之性質之都市計畫之必要變更提起行政爭訟。
(二)原裁定對於系爭公告「變更○○都市計畫（第二次通盤檢討）案」乃都市計畫法第26條所規範之定期通盤檢討，並非就個別具體事件所為之處理，亦未因此直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，即具有法規之性質，並非行政處分，依法不得循行政爭訟程序尋求救濟等情，業已論述綦詳，經核原裁定於法並無不合。抗告論旨仍執前詞主張系爭公告「變更八里都市計畫（第二次通盤檢討）案」為行政處分，其得循行政爭訟程序尋求救濟，且抗告人知悉系爭公告「變更○○都市計畫（第二次通盤檢討）案」後，旋提起訴願，並未逾越法定不變期間，詎原審未開庭審理調查證據，亦未實體審究「系爭公告『變更○○都市計畫（第二次通盤檢討）案』之性質為行政處分」、「相對人未通知抗告人及給與其陳述意見之機會，違反正當法律程序」，竟以裁定駁回，與行政訴訟法第188條第2項言詞審理之規定相悖云云，尚不足採，是其抗告難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國103年9月11日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官闕銘富法官蕭忠仁法官劉穎怡法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國103年9月12日
書記官彭秀玲