高雄高等行政法院95年度訴字第1054號判決

裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第1054號判決

裁判日期：民國96年05月23日

裁判案由：收回被徵收土地

高雄高等行政法院判決
95年度訴字第01054號原告甲○○○訴訟代理人丙○○被告行政院代表人 蘇貞昌 院長訴訟代理人乙○○
丁○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國95年9月21日院臺訴字第0950088607號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣訴外人高雄市政府為興辦高雄市鼓山區鼓山國民小學（下稱鼓山國小）工程，申請徵收高雄市○○區○○段2小段520地號等15筆土地（含原告所有坐落高雄市○○區○○段2小段520、521及526地號土地，下稱系爭土地），報經行政院以民國（下同）78年4月17日台（78）內地字第689027號函核准徵收，經高雄市政府地政處以78年4月24日78高市地政4字第7751號公告。嗣原告以94年10月14日申請書向高雄市政府地政處主張前開徵收處分無效，高雄市政府報經被告以95年5月15日院授內地字第0950081648號函復略以：本件尚無行政訴訟法第111條規定之行政處分無效之情形，至主張需用土地人未依徵收計畫使用土地一節，係屬另一法律關係等語，高雄市政府乃以95年5月23日高府地3字第0950025514號函知原告。原告不服，提起訴願，亦遭訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
甲、原告聲明求為判決：
一、確認行政院78年4月17日台內地字第689027號核准徵收之行政處分無效。
二、被告應返還原告所有坐落高雄市○○區○○段2小段520、5
21、526地號土地。
三、訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由略以：
一、高雄市政府於78年間徵收原告所有之系爭土地，僅以78年2月18日函文告知徵收之意，函中並無任何協商意旨，相關資料如說明事項及徵收計畫使用起迄日期等亦未於78年4月徵收公告期間予以公告。原告雖多次向高雄市政府異議陳情撤銷徵收，然均未獲正面回應，原告乃拒領該土地徵收補償費，迨88年7月間，因該提存之土地徵收補償費屆滿10年而遭歸入國庫。
二、本件土地徵收之相關資料「徵收土地計畫書圖」於徵收公告時未予公告，亦未送達原告，內載報經內政部核准之計畫使用期限至85年6月止之訊息，原告毫無所悉。高雄市政府遲至91年始徵收原告之建築改良物，此時原告方從基層經辦人員處獲得「徵收土地計畫書圖」之資料，詢問高雄市政府，僅以非必要要件，故不予公告回覆。原告所有之土地財產受憲法之保障，高雄市政府徵收人民之私有財產，對於有關當事人權利義務之相關之資訊竟不予公開，致原告喪失於法定時效內收回土地之權利，則高雄市政府應負原告所有財產損失之責任。
三、又高雄市政府徵收原告所有之系爭土地遲至91年仍未使用，其報經內政部核准之85年6月止之計畫使用期限，無重新申請展延，於使用期限終止時，亦未通知原告，高雄市政府以逾期之計畫，無期限徵收原告之土地，被告卻縱容高雄市政府之不法情事，則實無理由不受理原告所提歸還土地之請求。本件未經協商即強制徵收、隱匿資訊、逾期且違規使用，皆屬行政程序法第111條第4款及第7款之情形，該徵收即屬無效，被告無法律上之原因受有利益，自應將系爭土地返還原告。
乙、被告答辯之理由略以：
一、程序部分：按訴願法第77條第8款規定，對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，應為不受理之決定。次按行政訴訟法第6條第2項規定，確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被准許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。原告請求確認行政處分無效未被允許，應向高等行政法院提起確認行政處分無效之訴訟。原告對之提起訴願，被告以95年9月21日院台訴字第0950088607號決定訴願不受理，於法並無不合。
二、實體部分：
（一）按本工程用地於報請被告核准徵收前，高雄市政府地政處即依據被告77年6月14日台77內15658號函意旨，以78年2月18日高市地政4字第3189號函先行通知原告，說明本件係依土地法第208條第7款及都市計畫法第48條第1款規定辦理徵收，並於該函說明7定相當期間，提供申請人按當期公告土地現值選擇以買賣方式出售土地之機會。原告於接獲上開通知函後曾於78年2月28日向高雄市政府陳情要求撤銷徵收，高雄市政府地政處即以78年3月7日高市地政4字第4238號函移請該府工務局處理，高雄市政府工務局遂將其陳情變更學校用地之建議，納入高雄市第1期公共設施保留地通盤檢討案，惟經各級都市計畫委員會審議結果，本案仍屬學校用地，不啻已履行協商說明之程序，亦已盡告知之義務，原告指稱未經協商及說明程序即強行徵收，顯非事實。次按土地法施行法第55條規定，依土地法第227條所為公告，應載明需用土地人名稱、興辦事業種類、徵收土地詳明區域及被徵收土地應補償費額等事項。
至徵收土地計畫書尚非上開公告應載明事項，矧原告當時並未申請調閱相關資料，指稱隱匿資訊乙節，於法亦有未洽。
（二）又依被告核准之本件徵收土地計畫書13.興辦事業計畫概略（3）計畫進度所載，本件依據都市計畫法第83條列入中、長程計畫；其使用期限自78年7月起至85年6月止，本件工程為高雄市第1期公共設施保留地，當時因徵收補償經費龐大，土地改良物未一併徵收，復因協議價購不成，高雄市政府乃於93年報准徵收其土地改良物。原告等於92年以迄未依徵收計畫開始使用，亦未依核准徵收原定興辦事業使用為由聲請收回本件土地，前經被告92年3月20日院授內地字第0920060614號函核定不予發還，原告不服提起訴願及行政訴訟，亦分經被告92年10月30日院台訴字第0920089155號駁回原告之訴願、鈞院93年7月30日92年度訴字第1323號判決駁回原告之訴，及最高行政法院95年1月25日95年度判字第00109號判決駁回原告之訴確定在案，併予敘明。
（三）綜上，高雄市政府為興辦鼓山國小工程，依據行為時土地法第208條第7款及都市計畫法第48條第1款規定徵收原告所有系爭土地，報經被告78年4月17日台78內地字第689027號函核准徵收，於法並無不合；嗣高雄市政府地政處於78年4月24日至5月24日期間辦理徵收公告，並於同年5月18日通知申請人領取土地徵收補償費，因其拒領乃於同年7月12日提存法院，衡諸該府辦理徵收之程序尚無行政程序法第111條規定行政處分無效之情形，自難謂違反正義、隱匿資料或強行徵收，本件原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴。
理由
一、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰．．．4、所要求或許可之行為構成犯罪者。．．．7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條第4款及第7款定有明文。次按，所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。至於行政處分無效之原因，我國行政程序法仿德國立法例，採取所謂「明顯重大理論」，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵時，即構成無效。是對於行政處分無效之原因，前揭行政程序法第111條設有規定，該條第1款至第6款為無效原因例示規定，第7款則為無效原因之概括規定。又行政處分具有明顯瑕疵者，在學理上依明顯瑕疵理論被認為是無效的處分。此因認為行政處分為國家意志力之表現，與私人之法律行為略有不同，違法行政處分不應如民事之法律行為一律歸為無效，而是原則上有效，僅在重大明顯瑕疵之情形下，認定其為無效。此一行政法理論為了維護法安定性，國家本身所具有的公益性以及國家權威，傾向於減縮無效行政處分的範圍，使違法行政處分不致如違法的私法行為一般，罹於無效，而行政程序法第111條乃將明顯瑕疵理論加以法定化（ 林騰鷂 先生著行政法總論，頁437參照）。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢止前，依然有效，只是得撤銷。申言之，縱行政處分有瑕疵存在，惟倘該瑕疵並非重大且明顯而符合絕對無效之要件，充其量僅為行政處分是否違法，而應否撤銷之問題，要與私法上之法律行為違法，原則上應歸於無效之情形不同。又按，行政程序法第111條第4款所謂之「所要求或許可之行為構成犯罪者」，仍指行政處分所要求或或許可相對人作成之行為，須達到成立犯罪之程度者而言（ 吳庚 先生著，行政法之理論與實用，增訂9版，第401頁參照）。
二、本件係因訴外人高雄市政府為興辦鼓山國小工程，申請徵收高雄市○○區○○段2小段520地號等15筆土地（含原告所有坐落高雄市○○區○○段2小段520、521及526地號等3筆系爭土地），報經行政院以78年4月17日台（78）內地字第689027號函核准徵收，經高雄市政府地政處以78年4月24日78高市地政4字第7751號公告。嗣原告以94年10月14日申請書向高雄市政府地政處主張前開徵收處分無效，高雄市政府報經被告以95年5月15日院授內地字第0950081648號函復略以：
本件尚無行政訴訟法第111條規定之行政處分無效之情形，至主張需用土地人未依徵收計畫使用土地一節，係屬另一法律關係等語，高雄市政府乃以95年5月23日高府地3字第0950025514號函知原告等情，有被告78年4月17日台（78）內地字第689027號函、高雄市政府地政處78年4月24日78高市地政4字第7751號公告、95年5月15日院授內字第0950081648號函及高雄市政府95年5月23日高市府地3字第0950025514號函附原處分卷及本院卷足參，自堪認定。原告提起本件行政訴訟，無非以：高雄市政府於78年間徵收原告所有系爭土地，僅以78年2月18日函文告知徵收，函中並無任何協商意旨；而相關資料「徵收土地計畫書圖」於徵收公告時並未予公告，亦未送達原告，高雄市政府遲至91年始徵收原告之建築改良物，原告始知此事，詢問高雄市政府，竟以非必要要件，故不予公告回覆，致原告喪失於法定時效內收回土地之權利，則高雄市政府應負原告所有財產損失之責任。又高雄市政府徵收原告所有系爭土地迄91年為止仍未使用，其原報經內政部核准之85年6月止之計畫使用期限，並未重新申請展延，則其以逾期之計畫，無期限徵收原告之系爭土地，被告卻縱容高雄市政府之不法情事，則實無理由不受理原告所提歸還土地之請求。從而，系爭土地未經協商即強制徵收、隱匿資訊、逾期且違規使用，皆屬行政程序法第111條第4款及第7款之情形，該徵收行為即屬無效，被告無法律上之原因受有利益，自應將系爭土地返還原告云云，資為爭執。
三、經查，本件系爭土地之徵收係高雄市政府為辦理鼓山國小工程，依行為時土地法第208條第7款及都市計畫法第48條第1款規定報奉被告核准徵收，而高雄市政府地政處於報請被告核准徵收前，即依據被告77年6月14日台77內15658號函意旨，以78年2月18日高市地政4字第3189號函通知原告：「．．
．說明：1.依據行政院77年6月14日台77內15658號函辦理。
2.台端所有前列土地，市府為事業之需要得依土地法第208條第7款及都市計畫法第48條第1款規定辦理徵收。．．．7.如台端願以買賣方式按當期公告土地現值出售土地予市府者，請於文到7日內，赴鼓山國小簽訂買賣契約，俾依規定程序簽報支付補償地價。」有該函附原處分卷可參，則上開函文即提供原告按當期公告土地現值選擇以買賣方式出售土地之機會，原告於接獲該通知函後，亦曾於78年2月28日向高雄市政府陳情要求撤銷徵收，經高雄市政府地政處即以78年3月7日高市地政4字第4238號函移請該府工務局處理，高雄市政府工務局遂以78年3月17日78高市公務都字第6467號函將其陳情變更學校用地之建議，納入高雄市第1期公共設施保留地通盤檢討案，並提各級都市計畫委員會供審議該案時之參考。惟該案經高雄市政府地政處以95年3月24日高市地政3字第0950005097號函詢高雄市政府都市發展局審議之結果，經高雄市政府都市發展局以95年4月20日高市都發2字第0950004653號函復略以：「．．．說明：2、旨皆陳情案，前業納入『擴大及變更高雄市主要計劃（通盤檢討）案』公開展覽後人民及團體異議案供各級都委會審議通過，本府業於85年11月1日以高市府工都字第28050號公告發布實施在案，目前本案仍屬學校用地，並未變更。」有原告之陳情書、高雄市政府地政處78年3月7日高市地政4字第4238號函、高雄市政府工務局78年3月17日78高市公務都字第6467號函、高雄市政府地政處95年3月24日高市地政3字第0950005097號函及高雄市政府都市發展局以95年4月20日高市都發2字第0950004653號函附卷可參。則需地機關即高雄市政府係依法定程序依法徵收系爭土地，並無原告指稱未經協商及說明程序即強行徵收云云，是原告此項主張，顯有誤解，不能採取。
四、又原告主張本件徵收土地計畫書圖於徵收時未予公告，高雄市政府罔顧與人民權利相關之資料而不予公開，致原告喪失於法定時效內收回土地之權益云云。惟按「依土地法第227條所為公告，應載明左列事項：1.需用土地人之名稱。2.興辦事業之種類。3.徵收土地之詳明區域。4.被徵收土地應補償之費額。前項公告，應附同徵收土地圖，公布於該管市、縣地政機關門首及被徵收土地所在地。」為行為時土地法施行法第55條所明定，則徵收土地計畫書即非屬上開規定中公告應載明事項。觀諸高雄市政府地政處78年4月24日78高市地政4字第7751號公告之內容：「1、主旨：本府為興辦鼓山國小工程，徵收本市○○區○○段2小段520地號等15筆土地，面積0.1337公頃，並公告周知。．．．3、公告事項：（1）需用土地人：高雄市政府。（2）興辦事業類別：教育事業。（3）徵收土地詳細區域及應補償數額：詳見徵收土地地籍圖、地價補償清冊。．．．。」即已符合上開土地法施行法第55條規定應公告之事項。至於徵收土地計畫書因非屬法定公告應載明之事項，則被告未予公告或公開，依法亦無不合，是原告主張被告於本件徵收時，未公告土地計畫書圖，有隱匿資料未公開之違法云云，顯有誤解，不足採取。
五、至原告主張高雄市政府於徵收原告所有系爭土地，迄91年止仍未使用，其報經內政部核准之85年6月止之計畫使用期限，無重新申請展延，則高雄市政府顯有以逾期之計畫無期限徵收原告土地之不法情事云云。經查：依被告核准之本件徵收土地計畫書圖13.興辦事業計畫概略（3）計畫進度之項目固載明：本件依據都市計畫法第83條列入高雄市政府中、長程計畫；其使用期限自78年7月起至85年6月止等情。然查：
原告前於92年間雖以系爭土地迄未依徵收計畫開始使用，亦未依核准徵收原定興辦事業使用為由，聲請依土地法第219條規定收回本件系爭土地，經被告92年3月20日院授內地字第0920060614號函核定不予發還，原告不服提起訴願及行政訴訟，遞經被告92年10月30日院台訴字第0920089155號訴願決定書、本院院93年7月30日92年度訴字第1323號判決及最高行政法院95年1月25日95年度判字第00109號判決，駁回原告之訴願及行政訴訟確定在案，揆其理由均係以：按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」89年2月2日制定公布，同月4日施行之土地徵收條例第61條定有明文。本件原告行使上開收回權時為92年1月29日，則所應適用之「施行前之規定」，係指78年12月29日修正之土地法第219條之規定，而非指土地徵收公告時之土地法第219條之規定。另本件土地徵收係依據都市計畫法規定為之，則請求收回時應適用62年9月26日修正公布之都市計畫法第83條規定。前開都市計畫法第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制（第1項）。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地（第2項）。」此條文未就收回權行使之期限為特別規定，應解為應適用土地法第219條第1項之規定，亦即原土地所有權人得於核准計畫期限屆滿時起5年內申請收回土地，逾期即不得申請收回。本件高雄市政府為辦理都市計畫內鼓山國小工程，需用系爭土地，報經被告於78年4月17日核准徵收，並經高雄市政府地政處於78年4月24日公告徵收，土地徵收計畫書內記載使用期限自78年7月起至85年6月止。該處嗣於78年5月18日函通知原告具領地價補償費，原告未依限領取，該處乃於78年7月12日將該地價補償費提存於臺灣高雄地方法院。至92年1月29日，原告依土地法第219條規定向高雄市政府申請照原徵收價額收回系爭土地，高雄市政府以其申請收回土地已逾核准使用期限屆滿之85年6月起5年，經層報被告後，被告以92年3月20日院授內地字第0920060614號函復同意不予發還，依據前開規定及說明，本件被告否准原告收回土地之申請，並無不合等情，有上開訴願決定書及判決書附卷可稽。況依上開78年12月29日修正之土地法第219條之規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：1、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。2、未依核准徵收原定興辦事業使用者。市、縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」準此，私有土地經徵收後，如有於徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者，或未依核准徵收原定興辦事業使用者，法律即賦予原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地之權利，逾期視為放棄收回權。申言之，政府徵收私有土地後，縱有未依限期內依徵收計畫開始使用，或未依核准徵收原定興辦事業使用者，此項瑕疵，固可使原土地所有權人取得依徵收價額收回其土地之權利，但該項瑕疵並未達到重大、明顯之程度，故不符合絕對無效之要件，要不待言。
六、另查，原告雖主張高雄市政府徵收系爭土地時，有上述未經協商即強制徵收、隱匿資訊、逾期且違規使用之情事，皆屬行政程序法第111條第4款及第7款所規定之無效情形，但被告卻縱容高雄市政府之不法情事云云。然查，如前所述，本件土地徵收機關係依法令為之，並無原告所稱未經協商即強制徵收、隱匿資訊之情事；且徵收系爭土地後縱有逾期未依徵收計畫開始使用，或未依核准徵收原定興辦事業使用之情形，其法律效果，亦僅賦予原告取得依徵收價額收回其土地之權利，並不符合絕對無效之要件。再者，原告並未舉證證明高雄市政府或行政院作成本件徵收行政處分之人員有何犯罪行為，故原告主張本件徵收系爭土地之行政處分有行政程序法第111條第4款及第7款所規定無效情形，自有未洽，亦非可採。該徵收行為既非無效，則原告主張被告無法律上之原因受有利益，自應將系爭土地返還原告云云，亦非有據。
七、綜上所述，原告之主張俱非可採，則被告以其78年4月17日台（78）內地字第689027號函核准徵收之處分，並無徵收無效之情形，原告如有爭執，應依法向高等行政法院提起確認行政處分無效之訴訟，而認其訴願於法不合，而為訴願不受理之決定，依法並無不合，應予維持。原告起訴求為確認被告上開核准徵收之處分無效，並以公法上不當得利之法律關係請求被告返還系爭土地，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年5月23日
第三庭審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國96年5月23日
書記官林幸怡