裁判字號：臺灣桃園地方法院103年簡字第32號判決
裁判日期：民國104年03月06日
裁判案由：就業服務法
臺灣桃園地方法院行政訴訟判決103年度簡字第32號
104年2月5日辯論終結原告 曾耀霆 被告桃園市政府代表人 鄭文燦 訴訟代理人 何岳儒 律師複代理人 羅亦成 律師上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國一０三年一月六日勞訴字第○○○○○○○○○○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）四十萬元以下之事件，依行政訴訟法第二百二十九條第二項第三款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
二、又原告起訴時，被告機關於訴訟進行中，因依行政院一０三年九月二十五日以院臺綜字第0000000000號令，訂定發布之「桃園市政府組織規程」，故被告機關原為「桃園縣政府」自一０三年十二月二十五日起由「桃園市政府」繼受，被告機關之代表人原為 吳志揚 ，嗣代表人亦變更為鄭文燦，訴訟代理人於言詞辯論時聲請承受訴訟，准予承受。
貳、實體部分：
一、事實概要：緣原告未經許可非法容留越南籍逃逸外勞NGUYENTHIYEN（中文名為 阮氏燕 ，以下稱N君，護照號碼M00000000）於桃園市○○街○○○○號之鄉廚自助餐店從事挑菜及打雜等許可外工作，經被告所屬警察局桃園分局於民國九十四年九月十九日查獲，被告乃依就業服務法第四十四條、第六十三條第一項之規定，於九十五年十二月十二日以府勞外字第0000000000號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新台幣（下同）十五萬元。被告並於九十七年十一月五日以府勞外字第0000000000號函通知原告，惟因應送達處所查無此人而經郵政機關退回，故被告於九十七年十二月三十日以府勞外字第0000000000號函為公示送達。嗣原告不服，於一０二年十一月十一日提起訴願，亦為行政院勞工委員會以勞訴字第0000000000號訴願駁回，原告遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告在派出所已告知警方承辦人員，原告並不認識外勞，也當場與外勞對質，其亦答覆並未在此工作，與原告不認識。且該自助餐店並非原告所開的，原告也是員工之一，為何裁處原告？原告亦於九十五年十二月三十日向被告機關提出異議及說明，被告機關雖於九十七年十一月五日以公函通知原告，郵件被退回後旋以公示送達方式，惟原告如何得知公告，因原告於一０二年十一月始獲知上情，才於一０二年十一月十一日向勞委會提起訴願，卻遭勞委會以逾訴願期間駁回，在此懇求鈞院查明一切等語。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按行政訴訟法第四條及第一百零七條第一項第十款分別規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：十、起訴不合程式或不備其他要件者」。另訴願法第十四條第一項、第三項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準」。據此，提起撤銷訴訟，以經合法訴願為要件，倘受處分人逾期提起訴願經不受理，其起訴自屬不備其他要件，依行政訴訟法第一百零七條第一項後段規定應以裁定駁回之。查原告因逾越訴願法第十四條第一項之法定期間提起訴願，業經行政院勞工委員會以勞訴字第0000000000號訴願決定不受理，故本件訴願不合法，依前述行政訴訟法第四條及一百零七條第一項第十款之規定，原告未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴不備其他要件，應依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款後段規定裁定駁回其訴。
（三）又按任何人不得非法容留外國人從事工作、違反第四十四條或第五十七條第一款、第二款規定者，處十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰。五年內再違反者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科一百二十萬元以下罰金；此分別為就業服務法第四十四條及第六十三條第一項所明定。此外行政院勞工委員會於九十一年九月十一日之勞職外字第0000000000號函釋謂（略以）：「查就業服務法第四十四條規定『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘雇關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言」；是以倘行為人與外國人間雖無聘雇關係，但未經許可即容留外國人停留某處所為其從事勞務提供或工作等行為，即應以前開行政罰相繩。查被告所屬警察局桃園分局於九十四年九月十九日查獲N君於桃園市○○街○○○○號原告所經營之鄉廚自助餐內從事挑菜及打雜等許可外工作，有警方查緝時照片影本可稽；另N君雖於九十四年九月十九日及九十四年九月二十九日之調查中一再否認於鄉廚自助餐店工作，惟其先於九十四年九月十九日桃園分局龍安派出所調查中陳述：「（問：你於何時開始在桃園市○○街○○○○號（鄉廚自助餐）工作？向何人應徵？薪資多少？）答：我在兩天前看到門口貼有應徵告示，我便自行進入向店內員工詢問是否要僱用人，店內員工告知：要等老闆回來。當日未等到老闆，我今（19）日14時又前往該處等老闆，就被警方查獲。還沒有問到薪資」等語。嗣又於九十四年九月二十九日桃園分局外國人收容所調查中改稱：「（問：你有無向老闆應徵？何人仲介？有無言明薪水如何計算？何時開始工作？）答：是我自己向老闆應徵的，沒有人仲介。當時老闆叫我拿身分證出來，我就騙老闆說我有身分證，只是放在家裡沒帶來，老闆就說好，明天拿身分證來時再說，由於當時天色已晚，我就向老闆問可不可以睡在這裡，老闆說這裡沒有床可以睡，我說只要一塊空的地板就可以睡，說完老闆就走了，當晚我就住在店裡，還沒開始工作，因為老闆說明天拿身分證來時就可以工作了」等語。足見N君前後陳述矛盾不一，對停留於原告處所從事勞務提供或工作之情節顯然避重就輕、隱瞞事實，並無法交代何以於警察查獲時身著鄉廚自助餐店制服並在撿菜等行為；綜此，原告非法容留外國人從事工作之事實足以認定，被告作成之原處分尚無違法。
（四）又查被告分別於九十四年十月十三日府勞外字第0000000000號、九十四年十一月二十九日府勞外字第0000000000號、九十五年九月二十一日府勞外字第0000000000號分別告知原告涉嫌違反就業服務法第五十七條第一款規定，同時請原告到案陳述意見，惟原告皆未到場。綜觀原告於訴願意旨略稱：「（六）本人在筆錄作完後有收到縣府一張到案說明，…八年來從未收到任何公文及書件…」。知悉原告於九十四年九月十九日完成筆錄後，曾收到被告通知陳述意見之公文書，惟原告置之不理，主動放棄陳述意見之權利，因而被告於九十五年十二月十二日作成裁處書，並同時送達原告，且復參其起訴聲明陳稱：「本人於九十五年十二月三十日向縣府提出異議、訴願及說明，但是縣府一直沒回函告知，直到一０二年十月二十八日才請我提出訴願」。得知原告起訴狀內自認九十五年十二月三十日曾至被告機關異議、訴願等，依經驗法則顯見原告曾收受行政處分而不服該處分，因而欲提起救濟，卻不知為何放棄後續處置，與原告稱未收到原處分不知該處分之消極行為迥異，再者，按行政程序法第八十條、第八十一條規定：「公示送達應由行政機關保管送達之文書，而於行政機關公告欄黏貼公告，告知應受送達人得隨時頜取；並得由行政機關將文書或其節本刊登政府公報或新聞紙」、「公示送達自前條公告之日起，其刊登政府公報或新聞紙者，自最後刊登之日起，經二十日發生效力；於依第七十八條第一項第三款為公示送達者，經六十日發生效力。但第七十九條之公示送達，自黏貼告欄翌日起發生效力」。查本件被告於九十七年十一月五日重新寄送之原裁處書影本經回覆以：應送達處所查無此人為由，被告遂於九十七年十二月三十日以府勞外字第0000000000號公示送達，並於九十八年一月八日張貼公告欄起二十日內發生效力，至九十八年一月二十八日起發生送達之效力，然原告卻稱被告直至一０二年十月二十八日請其提出訴願，對於原處分既已逾越合法救濟期間，被告客觀上不可能再請原告提起救濟，顯然原告說法與事實不符，純屬狡辯脫免，欲閃躲其未能合法提起救濟之藉口。
（五）又本件裁罰並未逾行政罰法之三年時效期間。按行政罰法第四十五條第一、二項規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十八條第二項、第二十條及第二十二條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」。復按最高行政法院一０三年度判字第二一一號判決：「被上訴人違反上開會計師法之行為終了日，應為其出具受查公司九十三年度會計師查核報告書之查核報告日（九十四年三月二十八日)，斯時行政罰法尚未施行，故依同法第四十五條第二項規定，其裁處之時效應自行政罰法施行之日即九十五年二月五日起算三年，迄九十八年二月四日屆滿，而本件原處分（申誡）性質又屬行政罰法上之行政罰，則上訴人於九十九年十二月十七日始對被上訴人為申誡之處分，顯已逾越行政罰之裁處權時效，於法自有未合等語為由，將覆審決議及原處分均予撤銷，經核其認事用法均無不合」。以及最高行政法院一０一年度判字第六七九號判決：「其行為係九十三年六月二十九日開標日完成，乃行政罰法施行前發生的違反行政法上義務的行為，且機關發現廠商有此情形所為通知將刊登政府採購公報之處分，除影響其名譽外，並使其自刊登之次日起三年內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商（即限制或禁止其為一定行為)，具有行政罰之性質，應適用行政罰法第二十七條第一項所定三年裁處權時效，已如前述。則依前揭規定，對於此部分違法行為之裁處時效，應自行政罰法施行之日（九十五年二月五日）起算三年，迄九十八年二月五日屆滿」。觀諸上揭條文及判決意旨可知，行政罰法施行前未經裁處之違反行政法上義務行為，於九十五年二月五日行政罰法施行後，有裁處權之行政機關需於行政罰法施行後三年內之九十八年二月四日前進行裁處，始符法制。查本件行政處分經公示送達之生效時點為九十八年一月十九日，可認本件裁處之原處分乃係於九十八年二月四日前所作成，並未逾行政罰法所規定之三年裁處權時效。
四、本院判斷之依據與理由：
（一）按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。行政訴訟法第四條第一項、第一百零七條第一項第十款分別定有明文。另按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。訴願法第十四條第一項、第三項分別亦有規定。又按訴願事件有提起訴願逾法定期間者，應為不受理之決定。訴願法第七十七條第二款前段亦有明文。是基於訴願前置原則，提起撤銷訴訟，應以經合法訴願為要件，倘受處分人逾期提起訴願經不受理，除非有轉為合法確認行政處分違法之訴之可能（行政訴訟法第六條第二項參見），否則其起訴自屬不備其他要件，依行政訴訟法第一百零七條第一項後段規定應以裁定駁回之，其情形無從命補正。
（二）查原告因提起訴願逾法定三十日期間，提起訴願，業經行政院勞工委員會以勞訴字第0000000000號訴願決定不受理。原告固不否認曾於九十五年十二月三十日向被告機關提出異議及說明，惟直至九十七年十一月五日始通知原告，且通知被退回，經以公示送達方式，但原告無從得知公告，至一０二年十一月間始獲知有原處分，於同年月十一日提起訴願等語。經查被告分別於九十四年十月十三日府勞外字第0000000000號、九十四年十一月二十九日府勞外字第0000000000號、九十五年九月二十一日府勞外字第0000000000號分別告知原告涉嫌違反就業服務法第五十七條第一款規定，同時請原告到案陳述意見，有被告提出之上述函文在卷（參見本院卷第六十四頁以下），惟原告皆未到場，此為被告所不否認，是對於原告之事前陳述權利並無侵害。而被告亦不否認原處分於九十五年十二月十二日作成，雖有送達原告，但事後找不到送達證書等語。殊不論原告於起訴書曾自承（略以）：「本人於九十五年十二月三十日向縣府提出異議、訴願及說明，但是縣府一直沒回函告知，直到一０二年十月二十八日才請我提出訴願」等語，是被告似有收受原處分書，所以有至被告機關表示異議、訴願之舉，此與原告嗣後稱未收到原處分書已有迥異。惟被告既無法提出當時送達證書以證明，原告亦否認收受原處分書，是仍應由被告證明當時已合法送達。被告既無從證明，惟被告抗辯嗣於九十七年十一月五日重新送達九十五年間作成的原處分書影本，及因送達處所查無原告此人，遂於九十七年十二月三十日以府勞外字第0000000000號公示送達，並於九十八年一月八日張貼公告欄等語，並提出公示送達公文、回覆單等為證券市場參見本院卷第七十至七十一頁），對此公示送達文書之真正，原告亦不爭執，堪信為真。
（三）又按公示送達應由行政機關保管送達之文書，而於行政機關公告欄黏貼公告，告知應受送達人得隨時頜取；並得由行政機關將文書或其節本刊登政府公報或新聞紙。行政程序法第八十條定有明文；再按公示送達自前條公告之日起，其刊登政府公報或新聞紙者，自最後刊登之日起，經二十日發生效力；於依第七十八條第一項第三款為公示送達者，經六十日發生效力。但第七十九條之公示送達，自黏貼告欄翌日起發生效力。同法第八十一條亦有明文。是本件原處分既於九十八年一月八日張貼，依上述規定，即於九十八年一月二十八日起發生送達之效力。惟距本案違規行為時點九十四年九月十九日，顯已超過行政罰法第二十七條第一項規定之三年裁處權時效。是本案是否已罹於時效，亦為須審究之重點。被告抗辯並未逾行政罰法所定三年時效，蓋行政罰法乃九十四年二月五日公布，一年後施行即九十五年二月五日施行之法律，在此之前，對於行政裁罰處分，並無法律明定時效，導致以往行政法實務總抱持無時效限制的想法。是行政罰法第四十五條第一、二項特別明定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十八條第二項、第二十條及第二十二條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」。從而，自九十五年二月五日行政罰法生效日起算三年，裁罰時效迄九十八年二月四日屆滿，本件原處分經公示送達之生效時點為九十八年一月十九日，仍於九十八年二月四日前作成生效，並未逾行政罰法所定之三年裁處權時效。
（四）本院認為被告上述於行政罰法生效前裁處之案例，一律適用行政罰法第四十五條，於行政罰法施行之日起算之見解，仍須個案認定是否有更不利行為人之情，尚非一概而論，否則在某些年代更為久遠的裁罰案例，恐有變相延長裁處權時效之虞。查本件違規時間為九十四年九月十九日，被告裁決時固為九十五年十二月十二日，業於九十五年二月五日行政罰法生效後，依行政罰法第二十七條第一項規定之消滅時效規定：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅」。惟原告為此違規行為時，行政罰法尚未生效，此時應如何計算該三年之期間，固然立法者業於行政罰法第四十五條定有明文：「（第一項）本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十八條第二項、第二十條及第二十二條規定外，均適用之。（第二項）前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」。亦即解釋上所謂三年時效，應自九十五年二月五日起算三年，即九十八年二月五日始不得裁決之。惟如此規定，將造成行政罰法生效前的違規行為，不論行為時點多麼久遠，一律得延長至九十八年二月五日，是個案如有遠超過三年時效者，例如九十年間的違規行為，竟可因行政罰法第四十五條之規定而變相延長時效為八年之久？殊不利於行為人。是解釋上至少應就行為當時有效法律，是否有如何規定之時效，足為準用或類推適用，始不致對行為人產生行政罰竟無時效適用，而得一律延長至九十八年二月五日之不利。查本件行政罰鍰屬行政處分性質，依據行政程序法第一百三十一條第一、二項（規定於行政處分章）規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅」。是於行政罰法生效前之違規及裁罰時效，至少另應類推適用行政程序法第一百三十一條第一項，關於行政處分所定「五年」請求權時效之規定，換言之，自違規行為起算五年，以本件為例，自九十四年九月十九日起算五年，至九十九年九月十九日以後時效屆滿。惟相較於行政罰法第四十五條所定生效後三年的計算方式為九十八年二月四日屆滿，仍以後者有利於行為人，自應採有利行為人之結論，以九十八年二月四日為時效屆滿日。是本件原處分既經公示送達生效時日為九十八年一月十九日，並未罹於裁處權時效而合法。結論與被告主張相同，惟理由構成尚有不同。
（五）綜上所述，本件原處分既未罹於裁處權時效，且於九十八年一月二十八日起發生送達效力，原告卻直至一０二年十月二十八日始提起訴願，已逾訴願期間，訴願機關以不合法而不受理並無違法。原處分既未經訴願機關實體審查，屬未經合法訴願而提起撤銷之訴，與行政訴訟法第四條之要件不合，構成同法第一百零七條第一項第十款之起訴不備其他要件，本應依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款後段規定裁定駁回其訴，惟原告爭執並未訴願並未逾期，亦即訴願機關以此事由不受理是否合法，為本案重要爭點，爰就此行言詞辯論，而以判決宣示之，以更保障當事人之聽審權及正當法律程序。
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條第一項，第九十八條第一項前段，判決如主文。
中華民國104年3月6日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法官錢建榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國104年3月9日
書記官劉宗源