裁判字號：最高行政法院88年判字第2045號判決
裁判日期：民國88年05月31日
裁判案由：退休補償金
行政法院判決八十八年度判字第二○四五號
原告甲○○被告臺北縣警察局右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十七年七月十七日八七考台訴決字第一四三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告原任台北縣警察局組長，於民國八十六年四月十二日向台北縣警察局申請補發公務人員退休金其他給與，經該局於同年月二十一日以北警人字第七九八九一號書函，引據「公教人員退休金其他給與補償金發給辦法」規定，答復原告查無補發退休金之法令依據，所請歉難辦理。原告不服，向台北縣政府提起訴願，經該府以銓敍部為公教人員退休金其他給與補償金發給辦法之主管機關，乃依法移由銓敍部受理。原告復不服銓敍部駁回其訴願之決定，提起再訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、查依原告退休時之公務員退休法第六條規定：「一次退休金，以退休人員最後在職之月俸額及本人之實物代金為基數，最高以六十一個基數為限．．．」，同法第八條第一項亦規定「本法所稱之月俸額，包括實領本俸及其他現金給與，待遇調整時隨同調整」，同條第二項雖規定「前項其他現金給與之退休金應發給數額由考試院會同行政院定之」，但並無明示得將其他現金給與排除之規定，考試院及行政院會同公布「公教人員退休金其他給與補償金發給辦法」，僅係依照立法院八十一年十二月二十九日審議公務員退休法部分條文修正案時所作成之「附帶決議」而會商決定，該附帶決議並不具法律效力，該發給辦法即無法律授權之依據，退一步言之，該發給辦法係八十四年十月十七公布，依該發給辦法第十五條規定，「本辦法自發布日施行」，原告係八十一年六月一日退休，尚在該辦法施行之前，該發給辦法自無追溯之餘地。考試院再訴願決定書引用七十一年二月二日修正發布之公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定「本辦法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」，準此，公務人員退休金之計算，在本院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎等語。該施行細則僅係命令性質，自不能與公務人員退休法第八條第一、二項相牴觸，況該施行細則第十五條亦僅係將本法第八條所稱「實領本俸」加以詮釋而已，並無刪除「其他現金給與」之規定甚明。二、本案爭議之關鍵即在於：１行政救濟應以先法律後命令為審議原則，依再訴願決定則與上述原則相反，其決定所憑之依據係以「辦法」、「細則」為先，而置退休時之有效法律於不顧，且有明顯與法律抵觸之處，自與憲法第一百七十二條及中央法規標準法第十一條之規定不合。２原告退休時之公務人員退休法規定「其他現金給與」為計發退休金基礎之一部分，憲法第十五條明文規定保障個人財產權，考試院在上述法律未修正公布前，逕以「合理平衡各級政府負擔等問題」為理由，而推翻仍有效之法律規定，而損害退休警察人員之合法權益。３原告依公務人員退休法申辦退休，而核發之退休金及「補償金」，純係行政官署對特定個人所為特定事件之處分，其處分對象並非「一般人民」，反之官署亦不可主觀的認為係對一般人民而為特定事件之措施，被告濫權非法，顯失法律之依據。４以行政命令變更縮小法律規定之內涵，計發退休金數額之百分比，違背命令不得牴觸法律適用之原則，自為法、理所不許。三、公務人員退休金之核發，係依據法律所定，被告藉「待遇平衡或政府財政負擔問題」而予擅加刪減變更，與事實不符。１警察人員亦係經過國家考試訓練教育任命之公務人員，但其位階則較其他公教或公營事業員工降低一至二級，且升遷受限，勤務時間長而任務危險艱鉅，政府有鑑於此，制定警察管理條例頒布施行，依該條例第二十七條明定「主管加給、警勤加給、專業加給」等，旨在彌補與其他公教人員待遇之不平衡，倘該條例第二十七條所定各項加給被刪除，則與其他公教人員所得相差懸殊。２考試院乃係主管全國公務人員之考銓退撫機關，然警察人員則為安內之基幹，協助推行諸般行政之先驅，任務艱鉅，退休後已老弱無力另謀生活，以服務三十八年之下級警官為例，如於民國六十九年元月退休，年功俸三百十元，一次退休金包括保險給付，僅得七十萬元左右，扣除保險金外，優惠存款只有六十萬元而已，每月優惠利息八千四百元；反觀軍人士官兵退「除」役後，每人每年分期合計可領二十至三十萬元，且有水電費優待，新建眷舍可供其本人家屬居住，並可繼承，無限期使用；又服教職之教員退休則以八十一個基數計算，一般公務人員及警察人員最高以六十一個基數計算，相差有天淵之別。況全國佔絕大多數之退「除」役士官兵及退休教員之龐大退「除」役或退休教員經費，政府均能應付裕如，而國家元首及高官至諸貧弱小國推行所謂「務實外交」，每次付出動輒百億美元上下，毫不吝惜，豈容考試院以各級政府財政政問題為飾詞。３公務員服務法第二十四條明定「本法受俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員均屬之」，按民國六十八年一月二十四日修正公布公務人員退休法第八條第二項規定「前項其他現金給與之退休金應發數額」，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理、平衡因素，加以考量訂定，但考試院在遲緩未訂「其他現金給與」發給數額之際，凡退休之警察人員僅以本俸額計算發給退休金，而「其他現金給與」分文未給，惟同一時間退休之公營事業退休人員則包括月領之主管津貼、職務津貼等計算其退休金額，又八十二年一月二十日再修正退休法時，將退休法第八條所定「其他現金給與」刪除，但最近退休之郵政人員仍繼續將主管津貼、職務津貼合併於本俸計算其應領金額，營利事業可以自肥，而出生入死之警察人員則被排除在外，不知公道何在﹖４大法官會議對政務官退職酬勞金給與條例「其他現金給與」之解釋，亦有可資商榷之處，依大法官會議八十七年二月二十七日釋字第四四七號解釋文指出，「政務官退職酬勞金給與條例月俸額計算標準所指月俸額」包括月俸、公費和現金給與，「至於現金給與之發放數額，則依退職時法律所定標準計算」。復查政務官退職酬勞給與條例中之「其他現金給與」，其立法意旨與公務員退休法第八條第二項之「其他現金給與」性質相同，經大法官會議解釋，該政務官退職條例中之「其他現金給與」既肯定其效力存在，而被告竟將警察管理條例第二十七條規定之各項加給排除在外，顯見考試院之違法失當。５依政務官補發條例，政務官退職酬勞金，非但含蓋「其他現金給與」且可溯及既往，如卸任副總統 李元簇 先生補發退休金五千多萬元，而退休警察人員之「其他現金給與」則被排除在外，如何使人信服，「其他現金給與」為法定待遇，公務人員退休法及警察人員管理條例皆有明文規定，豈容任意扭曲，違法濫權。四、補償金計算標準有欠公允：補償金所定發給標準為無法源依據之行政命令，前已言之，查警察管理條例第二十七條中規定其他現金給與之各項加給乃係經立法程序所制定，明顯與其他公務員不同，被告頒布之「退休人員補償金發給辦法」，所定以本俸或年功俸百分之十五為補償金之基準，明顯違反下列規定，茲重加強調，以便鈞院審理時參酌：１憲法第十五條，人民之生存權、工作權及財產權應予保障。２中央法規標準法第十一條，命令不得牴觸憲法及法律；同法第五條第一項規定關於人民權利義務者，應以法律規定之。退休金為法定權利，自應受法律之保障，自不待言。３行為時之公務人員退休法與警察人員管理條例關於退休金與警察待遇之計發規定，正如前述，法律規定事項經立法程序制定，就法律效力之觀點而言，法律不溯及既往，在法律修正前之行為自不受修正後之法律約束，該僅具行政命令性質之「退休金其他現金給與與補償金補償辦法」，當係違法損害公務人員合法權益，始有事後補償之措施，彰彰明甚，且該發給辦法，明顯牴觸以上各項法律，且其補償標準一律以百分之十五計算，對警察人員而言，其應得權利與其他軍教人員相差懸殊，已蒙受極大的損害，政府未盡保障之責，令人心寒。綜上所述，台北縣警察局⒋北警人字第七九八九一號書函所為之處分，考試院⒑⒘考台組二字第○八一八八號與行政院台八十四人政給字第三八一四二令發布之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，均與憲法及有關法律規定背道而馳，訴願、再訴願決定亦均難令人折服，為此請求一併予以撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院定之。」揆其立法意考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並非即包括法定職務加給及專業加給等項目，．．．等。本案退休人員 丁君前 向本局申請補發退休金，經本局八十六年四月二十一日北警人字第七九八九一號書函所為之答覆，係依據考試院八十四年十月十七日考台組貳二字第○八一八八號、行政院台八十四人政給三八一四二號令會同訂定發布「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」之規定分三期發給退休補償金本局已辦理完竣在案；另並無補發退休金之規定，建請予以駁回。至類此案件，有關退休人員申請補發警勤加給、主管加給等其他現金給與之退休金，依銓敍部八十六年九月二十七日八六台特二字第一五二五八二二號函釋略以：銓敍部為「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」之主管機關，併予陳明。原告之訴為無理由，請求判決駁回原告之訴等語。
理由查民國六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。復查七十一年二月二日修正發布之公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給法」所列俸點折算之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。七十八年二月及十一月，銓敍部復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。又按司法院大法官會議釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主官奬助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」銓敍部及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及銓敍部與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主計機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公務人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由銓敍部據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。原告前於八十六年四月十二日向被告申請補發退休金，經被告函復：係依公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法之規定，分三期發給退休補償金被告已辦理完竣在案；另並無補發退休金之規定，所請歉難辦理，經核並無不妥。原告雖訴稱：公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法將警察人員管理條例第二十七條列舉規定為法定待遇之各種加給排除在外，明顯剝奪退休人員應有之權利，於法不合云云。惟查前開公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且該項規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據。準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金首亦應不包括各項加給。原告主張其退休金之其他現金給與應包括警察專業補償費、勤務加給、主管加給及其他給與云云，並無可取。依上所述，立法院於審議該退休法修正草案刪除上開規定時，審酌行政機關無法訂定發給辦法補發，乃決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院遂據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休人員權益所訂定，核與憲法第十五條、中央法規標準法第五條第一項、第十一條及公務人員退休法暨警察人員管理條例等規定，並無違背可言。綜上所述，本件原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年五月三十一日
行政法院第二庭
審判長評事 陳石獅
評事 徐樹海 評事 彭鳳至 評事 黃合文 評事 林茂權 右正本 證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十八年六月一日