裁判字號：最高行政法院88年判字第3245號判決
裁判日期：民國88年07月30日
裁判案由：公平交易法
行政法院判決八十八年度判字第三二四五號
原告 皇昌 營造股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 劉緒倫 律師
何希晧 律師被告行政院公平交易委員會右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年二月二十日台八十七訴字第○八○九一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣被告依據法務部調查局北部地區機動工作組於八十四年六月將移送台北市政府捷運工程局（下稱 捷運局 ）ＣＤ二六七Ａ標土城機廠土方工程招標案（下稱系爭工程）之相關資料，經調查結果，認原告與林記營造股份有限公司（下稱林記公司）及 廣記 營造股份有限公司（下稱廣記公司）共同圍標，違反公平交易法第十四條聯合行為之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十六年四月三日公處字第○四一號處分書命原告自處分書送達之次日起停止前項聯合行為。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、公平交易法第七條規定：「本法所稱聯合行為，謂企業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」又同法施行細則第二條第一項、第二項復規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」、「本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」故所謂聯合行為，乃指位於同一產銷階段之複數具競爭關係之事業，共同決定相互約束事業活動，而其結果足以影響市場供需之功能者，方足當之。茲分項說明如下：㈠聯合行為不論以契約、協議或其他方式之合意達成，均以當事人間具意思聯絡為構成條件，且以該當事人間事前有連絡、交涉之事實，並基於共同預測、共同認識，步調一致採取同一行動，始堪認定其間有意思聯絡。惟被告並無明確證據證明原告與林記公司、廣記公司間有意思聯絡，僅以原告於八十年、八十一年間曾為林記公司之協力廠商，而林記公司又曾為廣記公司之協力廠商，即認定彼此間關係密切，且有意思聯絡，似嫌率斷。又縱因系爭工程所需之土源限制過嚴，亦恐係捷運局有不當限制投標廠商之資格，致數家廠商「分別」與 郁佑 企業有限公司（下稱郁佑公司）接洽土源，以符合該工程所需之規格，亦非不能想像，此種巧合，充其量僅能認為係「純粹之平行行為」，並非公平交易法所指之聯合行為。㈡公平交易法對於聯合行為之管制，只適用於具水平競爭關係之事業間。林記公司之三名董事 張章得 、 賴文正 與 李文權 中，張章得與賴文正同為廣記公司之董事（另二名董事為 林逸郎 、 連景之 ），另廣記公司負責人林逸郎在廣記公司、林記公司之持股分別為百分之五十、百分之四，合計張章得、賴文正與林逸郎在林記公司、廣記公司之持股分別超過七成、四成，則廣記公司與林記公司之利害關係一致，並不具競爭關係。另縱以被告所認定原告於八十年、八十一年間曾為林記公司之協力廠，林記公司又曾為廣記公司之協力廠之事實，其等亦非具有水平競爭關係之事業，顯然不符聯合行為之行為主體應具「水平競爭關係」之要件。㈢另是否構成「聯合行為」，須具體認定具水平競爭關係之事業間是否有共同決定商品或服務之價格或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等行為（公平交易法第七條）。惟系爭工程之投標須知及土源規範係捷運局所訂定，所有參標廠商均無權置喙，縱中華工程股份有限公司（下稱中華公司）及寶全工程股份有限公司（下稱寶全公司）分別於資格標及技術標階段即遭淘汰，亦係其等未能符合捷運局嚴格之土源規範，實非原告及林記公司、廣記公司有共同決定商品或服務之價格或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等行為所致。㈣公平交易法第七條就當事人之合意應具備之內容規定為：「相互約束事業活動之行為而言」，重點在於強調「相互約束事業活動」，所謂「相互約束事業活動」應與德國法上所稱「限制競爭」相當，而「限制競爭」係指事業在市場上之行動自由受到限制，以及對於未來加入市場的可能具有特別危險之限制而言。此等約束不但限制了參與合意之事業之經濟行動自由，亦且直接或潛在威脅到未來市場加入者。事實上，系爭工程之投標須知及土源規範係捷運局所訂定，原告與林記公司、廣記公司並未相互約束共同向郁佑公司取得該工程所需土源，亦未有任何一家參標廠商在取得土源之過程中行動自由受到限制，縱有中華公司及寶全公司事後無法參標，亦係因其個別在資格標及技術標階段不符招標規定而被排除，與原告及林記公司、廣記公司均取得郁佑公司土源證明文件無涉。甚且，原告與林記公司、廣記公司既無相互約束事業活動之情事，更不可能直接或潛在威脅未來之市場加入者。㈤又事業間所為之聯合行為須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能（公平交易法施行細則第二條第一項）。縱再訴願決定認原告、林記公司、廣記公司分別取得郁佑公司之土源證明文件，在形式上已具「相互約束性」，惟如該形式上之約束，並未影響市場上之供需關係時，應不構成公平交易法所禁止之聯合行為。原告、林記公司及廣記公司在符合捷運局之招標須知規範下提出土源檢驗報告，縱該土源檢驗報告係來自同一家公司，亦不足影響市場上之供需關係，且原告並無削減其他廠商（包括寶全公司、中華公司）之競爭力或影響其在市場上自由競爭之行為，故原告並未違反公平交易法之規定。㈥被告（八一）公處字第○一六號對於「台灣省雞蛋運銷合作社花蓮承運站」之處分案中，亦認定構成聯合行為之要件須證明參與者具限制競爭之動機及犯意。而原告與林記公司、廣記公司間並無相互持股之關係，亦即原告與該二公司之利害關係並非一致，若由林記公司或廣記公司得標，對原告均無任何利益，更遑論配合林記公司取得系爭工程之投標，故原告實無參與該工程聯合行為之動機與主觀犯意可言。二、再訴願決定認原告與林記公司、廣記公司有共同掌握郁佑公司土源之情事，係錯誤之事實認定。捷運局於八十三年十一月二十二日就系爭工程為招標公告，並於投標須知中規定參標廠商所提供之土石來源須符合：「新竹以北地區政府核發之土石採取證明文件，其有效期間須至中華民國八十五年六月（含）以後，且總數量不得低於八十萬立方公尺」、「每一借土區之填土材料能符合本工程材料規範要求之試驗報告證明文件」等條件。姑不論捷運局對於該工程是否因特殊因素考量（例如為確保土源供應無虞，遂將土石採取證明文件之有效期間訂為本案預定發包日後十五個月即八十五年六月以後；為確定大部分土源，遂規定廠商應提供土石採取總數量在八十萬立方公尺以上之證明文件，且為防止廠商偽造之情形，故要求須經法院公證或認證），而有限制較嚴之現象。惟原告為符合前開投標資格，遂透過與其有往來之砂石供應業者錡 永文 代為尋找土源，而取得郁佑公司「芎 林王爺坑 段」及 世茂品 企業社（下稱世茂品）「關西湳湖段」二處土源，嗣並由 錡永文 （或其又委託第三人）負責至適合之土石區取樣、送驗及取件，最後再由原告完成法院公證等程序。此由下列證人之陳述可得知：㈠尋找郁佑公司土源之過程：１．原告公司 黃重雷 於八十四年十二月二十七日之陳述：「本公司需要砂石土方時，均會請相關業者報價，以供比價並徵信。」、「本公司為參加土城ＣＤ二六七Ａ標土方工程投標需要，就委請與本公司有業務往來之砂石供應業者（一個卡車司機）尋找土石來源，經介紹新竹羅太太後，即由本公司 陳家欽 前去瞭解土質並接洽買賣事宜。」２．原告公司陳家欽之陳述：⑴八十五年一月九日之陳述：「有關土源之消息及資料，是由下游廠商或卡車司機得知。」⑵八十五年五月九日之陳述：「一旦本公司決定參與投標後，本公司會向下游廠商詢問相關消息，他們自然會幫我們找尋土源。」、「本公司與郁佑公司認識是透過錡先生介紹的，．．．本人也實地到郁佑之土石採區勘查過，當時瞭解土源是由錡先生陪同我前往，隨後並會同羅先生（郁佑公司）。」３．錡永文八十五年六月十六日之陳述：「本人代林記公司尋找土源並提供土源證明等相關資料，是由卡車司機帶我去新竹芎林找到羅先生的採區。」、「他們（指廣記、皇昌）並沒有提到特定之土源，既然他們要土方，我就自己去郁佑要求再提供資料。」４．郁佑公司 羅復興 八十五年五月二十四日之陳述：「我記得係林記先來本公司洽購及簽訂土石買賣契約，隨後沒幾天，皇昌及廣記分別到本公司與本人洽談購買土石事宜，當時他們都有提到是別人介紹。」５．綜上證詞，原告係透過砂石供應業者錡永文而找到郁佑土源。〔至原告公司黃重雷之陳述：「砂石供業者」（一個卡車司機），其所指之意乃介紹人為砂石供應業者或卡車司機〕，因先前林記公司需要土源時，錡永文已透過卡車司機即 康德 行（綽號「 空仔 」）找到郁佑公司位於新竹芎林林王爺坑段之土石採區，後來因原告與仲介人錡永文接洽土源之時間已在林記公司之後，錡永文遂陪同原告公司陳家欽至郁佑土石採區實地勘查後，隨後要求郁佑公司再提供土石來源證明等相關資料予原告。㈡土源送驗及取樣過程：１．原告公司陳家欽八十五年五月九日陳述：「至於土石檢驗報告是由郁佑公司所提供給本公司」、「我記得是在公證前由郁佑拿到本公司的，確實時間本人已記不清了。」２．郁佑公司羅復興八十五年五月二日之陳述：「有關土壤檢驗事宜，一般大多是由本公司會同買主一起到現場去取樣並送驗，有時由雙方會同送驗，有時由購買者自行取樣送驗」、「本案當時是由本公司送件」。３．郁佑公司羅復興八十五年五月十三日之陳述：「與錡永文一起送驗」。４．富國技術工程股份有限公司（下稱富國公司） 鄭銘坤 八十五年五月九日之陳述：「我記得八十三年十二月一日那份即郁佑新竹芎林王爺坑段土源檢驗結果，是由一位沒有戴眼鏡的人送來同一地點所取樣之三份樣品。」５．錡永文八十五年五月十二日之陳述：「由本人與司機（卡車司機）到羅先生之採區採樣後．．．送樣地點是由司機引介（我們都稱他「空仔」），一起直接送至台北市立棒球場附近之檢驗公司．．．由『空仔』自己送進去」、「三家（指林記、廣記及原告公司）都沒有去取樣，是本公司自行去取樣及送檢驗的」、「因為廣記、皇昌找我的時間係在林記之後，我曾以電話聯繫羅先生再另行提供兩份資料，並表示請『空仔』去拿。」６．綜上證言，錡永文與 郁佑羅復興 第一次（即十二月一日前四、五日左右）將郁佑土源（即林記公司所需之土源）送至富國公司檢驗時，係由「空仔」（ 康德行 ）帶路，並由其送入實驗室內，其後因原告及廣記公司透過錡永文之介紹，亦希望取得符合系爭工程需求之郁佑土源，遂由錡永文自行聯絡郁佑羅復興，請其準備土石來源證明，並表示請「空仔」去拿。前述證人之陳述並無先後矛盾之處。㈢再訴願決定以「再訴願人及廣記公司尚未接洽土源，可推斷係由林記公司主導取得土源，再交由再訴願人及廣記公司投標」云云，而認定原告、林記公司及廣記公司有掌握本案土源並從事分配土源之聯合行為意圖。然查前開證人之證詞，原告及廣記公司本身雖未接洽土源，係透過仲介錡永文與郁佑公司接洽，其等於錡永文引介並送樣檢驗、取樣後，即自行辦理公證事宜，是其對於郁佑土源必有相當之認識，而非如再訴願決定所推論「係由林記公司主導」，其認定事實顯有錯誤。㈣又再訴願決定以「八十三年十二月一日當時再訴願人及廣記公司尚未接洽土源，是取回一式三份郁佑公司土壤檢驗報告者勢必為林記公司，日後再將其中二份報告分配予再訴願人及廣記公司，益足證再訴願人等有參與圍標之合意」云云。惟查證人之證詞，並無任何明確指稱土源檢驗報告係由林記公司取走，再訴願決定竟自行認定郁佑土源之檢驗報告係由林記公司取走，再分配予廣記公司及原告公司，亦有不依證據認定事實之違法。三、再訴願決定以捷運局不當限制參標廠商資格，而認定原告及林記公司、廣記公司間有聯合圍標行為，亦有不當：本案分為資格標、技術標與價格標三階段，捷運局於開資格標時，參加廠商不必在場，開技術標時，捷運局則分別通知資格標階段已合格之廠商到局說明，由於各廠商於開價格標之前根本不知有那些廠商已通過資格標及技術標，亦即無從知悉那些廠商參與本件工程之投標，更遑論原告有與林記公司、廣記公司於事前共同協商尋找土源，並進而控制郁佑土源而阻撓其他同業取得該土源之情事。況捷運局就本件之招標係於八十四年十一月二十二日公告，另依富國公司鄭銘坤推論「郁佑土源係於八十四年十一月二十八日送來」（八十五年五月九日之陳述），而原告及廣記公司所取得之郁佑土源更係在林記公司取得土源之後，則原告與林記、廣記公司焉能於短短五、六天內為意思聯絡並共同找尋適合土源、取樣及送驗﹖甚且，資格標合格之四家廠商（包括原告、林記公司、廣記公司及寶全公司）均使用同一土源區（新竹縣八十二府建水字第五四○○○號函）（其中寶全公司所採之土樣係出自佑尚公司，而佑尚公司與郁佑公司恰有合作開採關係，亦屬於同一土源區），因系爭工程投標須知並未禁止參標廠商使用同一土源，縱該投標須知有不當限制參標廠商資格之情形，惟原告與林記、廣記公司為符合系爭工程之嚴格條件，而分別與土源業者接洽，結果竟採用同一家符合規格之土源，亦非不可能，此種巧合，殆多僅能認定係偶合之單獨行為，並非公平交易法所指須行為人間有意思聯絡之聯合行為。故再訴願決定以捷運局（即招標機關）限制參標廠商資格之不當，而認定原告、林記公司及廣記公司取得同一土源，係有聯合圍標行為，亦有不當。四、再訴願決定認原告有圍標行為，係屬違背法令：㈠聯合行為，不論以契約、協議或其他方式之合意達成，均以當事人間具意思聯絡為構成條件，且以該當事人間事前有連絡、交涉之事實，並基於共同預測、共同認識，步調一致採取同一行動，始堪認定當事人間有意思聯絡。而被告（八一）公處字第○一六號對於「台灣省雞蛋運銷合作社花蓮承運站」之處分案中，亦認定構成聯合行為之要件須證明參與者具限制競爭之動機及犯意。原告僅因透過錡永文之介紹而取得與林記公司、廣記公司相同之土源（原告另仍取得世茂品土源、廣記公司則另取得寶聖土源），惟其取樣、送驗及公證過程與林記公司、廣記公司亦非相同模式，綜合數位證人之證詞，亦無足證明原告與林記公司、廣記公司間有意思聯絡之具體行為或限制競爭之動機及犯意，已如前述。況且原告並非林記公司或廣記公司之關係企業，彼此間亦無相互持股關係，亦即原告與該二公司之利害關係並非一致，若由林記公司或廣記公司得標，對原告均無任何利益，更遑論配合林記公司取得系爭工程之投標，亦足認原告並無任何限制競爭之動機及犯意。㈡又公平交易法第七條規定：「本法所稱聯合行為，謂企業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」同法施行細則第二條第一項規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產商品交易或服務供需之市場功能者為限。」依「子法不得逾越母法」之基本原則，聯合行為之事業間仍須有共同決定商品或服務之價格或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等情形，始符合聯合行為之構成要件。本案土源須符合一定條件之證明及檢驗報告等條件均為捷運局所規定，原告與其他有競爭關係之事業根本無權亦不可能共同決定土源之規格限制，其又如何相互約束其他參標廠商（如資格標被淘汰之中華公司及技術標被淘汰之寶全公司）之競爭，且中華公司與寶全公司於取得土源之過程亦無任何受限制之情事，足見再訴願決定認原告有聯合行為，其適用法律即顯有錯誤。五、綜上所陳，原處分及訴願、再訴願決定之認事用法，均有違誤，懇請判決將其撤銷，以維原告權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「事業不得為聯合行為。」及「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」分別為公平交易法第十四條、第七條所明定。又公平交易法施行細則第二條規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」事業倘與有競爭關係之他事業，以事實上可導致共同行為之意思聯絡，或進而以協議決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，足以影響市場供需功能者，即該當公平交易法禁制規定之聯合行為。二、本件原告固指稱被告及再訴願決定並無明確證據證明原告與林記公司、廣記公司間有意思聯絡，其僅以原告於八十、八十一年間曾為林記公司之協力廠商，而林記公司又曾為廣記公司協力廠商，即認定彼此間關係密切有意思聯絡，似嫌率斷。縱因系爭工程所需之土源限制過嚴，亦恐係捷運局有不當限制投標廠商資格之問題，致數家廠商「分別」與郁佑公司接洽土源，以符合系爭工程所需之規格，亦非不能想像，此種巧合，充其量僅能認為係「純粹之平行行為」，並非公平交易法所指之聯合行為。另被告及再訴願決定均以證人間互相矛盾之證詞，逕行認定原告有聯合行為，再訴願決定以富國公司所作之檢驗報告必為林記公司取回，再分配予原告及廣記公司參標之用，並無積極證據，純屬臆測，係基於錯誤事實所作之認定，顯係違法之行政處分等節，惟按行政機關對人民之處分，應以事實為依據，事實應從證據認定之。所謂證據，係指直接、間接足以證明犯罪行為之一切證人、證物而言，故認定犯罪事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內。而所謂間接證據，係指所成立之證據，在直接關係上，足以證明他項事實，而由此他項事實，本於推理作用，認定為犯罪之事實基礎，間接證據如非違背一般經驗法則，並非法所不容。原處分認定本件聯合圍標行為係由關係人林記公司主導，透過錡永文及空仔等人從事郁佑、寶聖、世茂品等土源之接洽、取樣、送驗、土石採取權及檢驗報告資料之取得及分配等居間參與之行為，再由原告及廣記公司以作為或以配合參標方式，遂行聯合圍標行為之合意，達成彼此參標而互不競爭之相互約束事業活動，所採間接證據係以原告及關係人之證詞作依憑，其間接證據既未違背一般經驗法則，即非法所不容。本件間接證據及本於推理作用所認定之理由，業敍明於原處分書及訴願決定書可稽。況關係人林記公司對上開郁佑羅復興、仲介人錡永文及康德行為共犯並未提出異議。是故，原告一再訴稱被告無積極證據證明原告及林記公司、廣記公司間聯合行為之合意，其三事業「分別」與郁佑公司接洽土源之巧合，充其量僅能認為係「純粹之平行行為」云云，應非可採。三、原告訴稱林記公司之二名董事張章得、賴文正同為廣記公司之董事，廣記公司負責人林逸郎在廣記公司、林記公司之持股分別為百分之五十、百分之四，合計張章得、賴文正與林逸郎在林記公司、廣記公司之持股分別超過七成、四成，則廣記公司與林記公司之利害關係一致，並不具競爭關係。另縱以被告所認定原告於八十年、八十一年間曾為林記公司之協力廠，林記公司又曾為廣記公司之協力廠之事實，其等亦非具有水平競爭關係之事業，顯然不符聯合行為之行為主體之要件云云。本件關係人林記公司、廣記公司與原告因爭取捷運局系爭工程得標機會，在形式上已立於爭取得標機會之競爭狀態，原處分及原決定認定彼等已合致公平交易法施行細則第二條第一項「水平競爭關係」之要件，認事用法並無違誤。另原告等三事業彼此參標而互不競爭之相互約束事業活動，核其聯合行為之效果應歸諸渠等三事業，洵屬正確。四、又原告主張原告等三事業在符合捷運局之招標須知規範下提出同一家公司土源證明文件及土源檢驗報告，亦不足影響市場上之供需關係，且原告並無削減其他廠商之競爭力，或影響其在市場上自由競爭之行為，依公平交易法施行細則第二條第一項，原告並未違反公平交易法之規定。惟查本件是否符合公平交易法施行細則第二條第一項足以影響市場功能之要件規定，因工程發包市場因性質特殊，一經圍標決標，工程發包市場競標功能即告受害，本件受影響之金額，高達數億元，且圍標可責性甚高，難謂不足以影響市場功能，是原告所訴應不可採。五、原告固舉被告公處字第○一六號處分書對於「臺灣省雞蛋運銷合作社花蓮承運站」之處分案中，認定構成聯合行為之要件須證明參與者具限制競爭之動機及犯意。本案原告與林記公司、廣記公司間並無相互持股之關係，亦即原告與該二公司之利害關係並非一致，若由林記公司或廣記公司得標，對原告均無任何利益，更遑論配合林記公司取得系爭工程之投標，故原告實無參與系爭工程聯合行為之動機與主觀犯意可言乙節。惟查原告等三事業經被告認定其間達成彼此參標而互不競爭之聯合圍標行為之合意，即足認屬違反首揭聯合行為規定，其違法動機及主觀犯意足堪認定，並不以證明原告已因系爭聯合行為取得實際利益為必要。是本件被告與原告所舉公處字第○一六號處分書所為處分，其間認定標準並無不同，原告所訴亦不足採。六、綜上所陳，原告之訴為無理由，請判決將其駁回等語。
理由按「事業不得為聯合行為。」、「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為，．．．」為公平交易法第十四條、第七條及第四十一條所明定。又同法施行細則第二條規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」本件被告以系爭工程於八十三年間辦理公開招標，計有五家廠商參標，其中中華公司及寶全公司不符招標規定，僅原告與林記公司及廣記公司進入價格標，最後由林記公司得標。惟原告、林記公司及廣記公司利用捷運局對本案所需土源諸多不合理限制，透過錡永文及康德行等從事郁佑公司、寶聖公司及世茂品之土源接洽、取樣、送驗、土石採取權及檢驗報告資料之取得及分配等居間參與之行為，再由原告及廣記公司以作為或以配合參標方式，以遂行聯合圍標行為，意圖達成彼此參標而互不競爭之相互約束事業活動，該等行為已導致共同參標行為，依公平交易法施行細則第二條第二項規定，已合致同法第七條規定之其他方式之合意要件。參以其他被排除在外廠商之競標價格，寶全公司為七億餘元，中華公司為四億餘元，均遠低於原告、林記公司、廣記公司競標之決標價九億一千餘萬元，對本案招標之市場競爭功能已生影響等為由，認原告與林記公司及廣記公司共同圍標，違反公平交易法第十四條聯合行為之規定，而依同法第四十一條前段規定，以八十六年四月三日公處字第○四一號處分書命原告自處分書送達之次日起停止前項聯合行為。原告循序起訴謂其與林記公司、廣記公司間並無為聯合行為之意思聯絡，各該公司分別與郁佑公司接洽土源，乃出諸巧合，僅屬純粹之平行行為。又三公司彼此間並非具有水平競爭關係之事業，亦不符合聯合行為之行為主體要件。況原告與林記公司及廣記公司在符合捷運局之招標須知規範下提出土源檢驗報告，縱該土源檢驗報告係來自同一家公司，亦不足影響市場上之供需關係，且原告並無削減其他廠商（包括寶全公司、中華公司）之競爭力或影響其在市場上自由競爭之行為，故原告並未違反公平交易法第十四條之規定（詳如事實欄所載）云云。經查：㈠林記公司之三名董事張章得、賴文正與李文權中，張章得與賴文正同為廣記公司之董事（另二名董事為林逸郎、連景之），另廣記公司負責人林逸郎在廣記公司、林記公司之持股分別為百分之五十、百分之四，合計張章得、賴文正與林逸郎在林記公司、廣記公司之持股分別超過七成、四成，為原告所自承，又於台北市內湖重劃六期工程時，原告曾為林記公司之協力廠，林記公司又曾為廣記公司協力廠，復有系爭工程「廠商參標情形」表可稽（見原處分卷－八十四年度五之五），顯見原告與林記公司及廣記公司等三公司間之關係相當密切。㈡原告參加系爭工程招標所用土源為郁佑公司「芎林王爺坑段」及世茂品「關西湳湖段」，廣記公司所用者為郁佑公司「芎林王爺坑段」及寶聖公司「芎林倒別牛段」，而林記公司所用者為郁佑公司「芎林王爺坑段」，此觀系爭工程「廠商資格審查表」可明（見同卷）。又該三不同土源之土樣皆以郁佑公司名義送富國公司檢驗，而世茂品、寶聖公司並未委託郁佑公司將其土源土樣送驗（詳如㈣所述），且其中至少寶聖公司及世茂品土樣係同一人所檢送，亦據富國公司實驗室主任鄭銘坤證述明確（見原處分卷－八十四年度五之二、八十五年五月九日鄭銘坤之陳述筆錄）。而原告、林記公司及廣記公司參標所使用之土壤試驗結果即係上開富國公司所製作者，亦為原告所不爭。㈢原告、林記公司及廣記公司參標所用之富國公司對郁佑公司土源土樣之土壤檢驗日期均為八十三年十二月十日；而原告、廣記公司參標所用之富國公司對世茂品、寶聖公司土源土樣之土壤檢驗日期均為八十三年十二月十九日。另原告、廣記公司就取得郁佑公司土源協議在臺灣省臺北地方法院公證日期均為八十三年十二月二十日及就取得世茂品、寶聖公司赴臺灣新竹地方法院公證日期均為八十三年十二月十六日，則有系爭工程「相關廠商關係」表、土壤試驗結果及公證書可查（見原處分卷－八十四年度五之一及五之五）。㈣於被告調查中，世茂品負責人 黃兆鏡 稱：「本人沒有委託郁佑公司作土壤試驗」（見原處分卷－八十四年度五之二、八十五年四月二十五日陳述筆錄）、寶聖公司經理 林啟漳 稱：「廣記公司有派人與本人洽談該公司就捷運局工程參標之土石供應證明」、「廣記公司取走土石樣本後，送到那裏化驗，本人不清楚，該項化驗由廣記公司自行處理」（見同卷，八十五年五月八日陳述筆錄）、郁佑公司羅復興稱：「我記得林記公司、皇昌公司及廣記公司先後與本公司洽談購買土石事宜」、「大約在八十三年十一月底前，有某公司業務代表來找我，要本公司出具土石檢驗資料（不願透露其所代表之公司及作為何項工程之用），不久後，即由本人會同該人員赴採取場取土石樣本，並一同到台北市對方指定之富國公司去作土壤檢驗。不過，檢驗完後，即由對方自行取走。至於世茂品及寶聖公司，本人從未聽到過，更不曾有業務接觸，何以該等公司及企業社之土壤試驗會冠有本公司名稱，本人搞不清楚，不過可以確定的是，那二份檢驗並不是由本人送樣，至於前面提及本公司所送樣給富國公司檢驗者，我後來才知道是作為捷運局ＣＤ２６７Ａ標投標用。」（見同卷，八十五年五月二日陳述筆錄）各等語，足見原告與林記公司、廣記公司間在系爭工程土源土樣之送驗等方面事宜互有聯繫。綜上各情，參互印證，殊難謂原告與廣記公司、林記公司間無為聯合行為之意思聯絡。至原告所舉黃重雷等人關於其尋找郁佑公司土源之陳述及陳家欽等人關於該土源取樣及送驗過程之陳述，均不影響於上開原告與林記公司、廣記公司間有為聯合行為意思之認定。又原告與林記公司、廣記公司既均參與系爭工程之投標，形式上即同立於爭取得標機會之競爭狀態，自具競爭關係，不問其利害關係有無一致，皆得為聯合行為之主體。再本案影響金額高達數億元，且係公共工程招標事件，原告等之圍標，足認損及工程發包市場競標功能。至原告另謂被告公處字第○一六號處分書對於「臺灣省雞蛋運銷合作社花蓮承運站」之處分案中，認定構成聯合行為之要件須證明參與者具限制競爭之動機及犯意。本件原告與林記公司、廣記公司間並無相互持股之關係，亦即原告與該二公司之利害關係並非一致，若由林記公司或廣記公司得標，對原告均無任何利益，更遑論配合林記公司取得系爭工程之投標，故原告實無參與系爭工程聯合行為之動機與主觀犯意可言乙節。惟查原告等三事業經被告認定其間達成彼此參標而互不競爭之聯合圍標行為之合意，即足認屬違反首揭聯合行為規定，其違法動機及主觀犯意已堪認定，而原告是否因系爭聯合行為取得實際利益，要非所問。是本件與原告所舉被告公處字第○一六號處分書所為處分，其間認定標準核無不同。從而，原告各該主張，要非可採。被告以原告違反公平交易法第十四條規定，依同法第四十一條規定命原告自處分書送達之次日起停止為上開聯合行為，並無不合。一再訴願決定遞予維持，俱無違誤。原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。又兩造其餘訴辯事由，與裁判結果無影響，不復申論，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年七月三十日
行政法院第一庭
審判長評事 黃綠星
評事 高秀真 評事 藍獻林 評事 黃璽君 評事 鄭忠仁 右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十八年八月二日