裁判字號：臺灣雲林地方法院106年簡字第13號判決
裁判日期：民國106年09月07日
裁判案由：空氣污染防制法
臺灣雲林地方法院行政訴訟判決106年度簡字第13號
106年8月17日辯論終結原告南亞塑膠工業股份有限公司代表人 吳嘉昭 訴訟代理人 林石猛 律師
梁志偉 律師被告雲林縣政府代表人 李進勇 訴訟代理人 林長造
廖崇圜 李權家 上列當事人間空氣污染防制法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229條第2項、第1項第2款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
貳、實體部分：
一、本件事實及爭訟概要：緣原告所屬麥寮總廠（丙二酚廠，坐落於雲林縣○○鄉○○村○○○○○區0號）從事化學材料製造業，領有原處分機關即被告核發之烷製造程序（M03）固定污染源操作許可證（證號：府環空操證字第P0664-5），經原處分機關所屬環境護局於民國105年5月6日10時至12時許派員稽查該廠程序操作紀錄，發現原告M03製程原料丙酮104年用量為321,93.17公噸/年，未符合操作許可證許可條件（最大設計:31,608公噸/年），核認原告未依許可證內容進行操作，違反空氣污染防制法第24條第2項規定，案經原處機關依同法第56條規定，裁處新台幣10萬元罰鍰，且負責環境保護權責人員接受環境講習2小時，並限期於同年10月13日改善完成（下稱原處分）。原告不服，於105年10月3日經雲林縣環保局提起訴願，經訴願決定駁回。原告對此訴願決定仍有不服，即於106年4月20日向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
㈠、原處分未考量原104年度丙酮用量合於固定汚染源設置與操作許可證管理辦法第22條第1項規定之容許範圍，自屬違法：
１、按「公私場所具有經中央主管關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。前項固定污染源設置或變更後應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內進行操作。‥‥。」、「公私場所違反第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作‥‥者，處新台幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，‥‥。」空氣污染防制法第24條第1項、第2項及第56條第1項、第2項分別定有明文。又固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱管理辦法）第22條第1項則規定：「許可記載各項許可條件、數值，得有百分之十之容許差值。但仍應符合相關管制及排放標準之規定。」基此，事業須依其領有之固定污染源設置與操作許可證進行設置或操作，為首揭法條規定業者應遵守之義務。復依管理辦法第22條第1項本文規定可知，事業依固定污染源操作許可證進行操作後累計之數值，如與許可數值之間存在百分之十之誤差，即屬法定之容許範圍（參行政院環境保護署105年3月15日環署訴字第0000000000號訴願決定書亦同此旨）。
２、第按「行政署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明其違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」改制前行政法院39年判字第2號著明判例。復按「行政罰與刑罰之構要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認事實須憑證據，倘無證據即足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致」改制前行政法75年判字第309號判例闡述甚明，而基於維持法律秩序之安定及尊重公權力措拖之表徵，認行政處分應受有效之推定，但已不復受合法推定，一旦處分之相對人或利害關係人指摘行政處分有無效或得撤銷之事由而提出爭訟，被告對其做成處分係符合法定要件之事實，負舉證責任。
３、準此以解，管理辦法第22條第1項本文既明定固有污染源及操作許可證記載之各項許可條件及數值，得有百分之十之容許差值，即屬合法。則事業進行操作後累計之數值未逾百分之十之容許差值，即屬合法。倘行政機關認定事業依固定污染操作許可證操作累計之數值，縱未逾百分之十之容許差值而仍違法，即應舉證證明事業有違反管理辦法第22條但書所指相關管制及排放標準之違法情事，否則即有違上開實務見解所揭示行政機關對行政處分負舉證責任之本旨。
４、經查，原告麥寮總廠（丙二酚廠）M03製程依據上開規定及許可內容操作許可證所載年核定31,608噸相差1.85%，尚屬管理辦法第22條第1項規定之容許範圍內，要屬合法，惟被告遽依空氣污染防制法第24條第2項及同法第56條規定對原告作成原處分加以裁罰，其認事用法顯有違誤。
㈡、訴願決定認定原告因增加丙酮用量造成污染物SOx、及VOCs年排放量亦超過許可該定量之情，已違反行政程序法第114規定。
１、按「行政行為之容容應明確。」、「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：‥‥二、主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第5條及同法第96條第1項第2款分別定有明文。同法第114條第1項及第2項規定：「違反程序或方式規定之處分，第111條規定而無效外，因下列情形而補正：‥‥二、必須記明之理由已於事後記明者。‥。」；「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之。」依此，行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據」，對照同法第
114條第1項第2款有關瑕疵行政處分之補正之要件，「必須記明之理由已於事後記明者」為體系解釋，可知行政處分之「事實」並非依行政程序法第114條第2項所定得於訴願程序終結前容許追補之事項。
２、甚且，參諸行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其它行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」可知行政機關於調查事實及證據完備之際，應先判斷事實之真偽，並確認處分事實之範圍，而形成理由及結論，據以作成決定。依此，行政機關關於行政處分作成後，於訴願終結前再行追補支持處分內容之不同事實，除有違反上開行政明確性原則之外，不啻架空行政程序法第43條確立行政行為認事用法之基本原理，殊非適法。
３、經查，本件原處分載明事實為「貴公司麥寮總廠（丙二酚廠）M03製程原料丙酮年用量為32,193.17噸/年，超出許可核定31,608噸/年，已違反空氣污染防制法第24條第2項之規定。」可知原處分所裁罰原告之實事為「原告丙酮104年用量超出許可核定」，對此訴願決定表示：「卷查本件原處分機關無非以訴願人系爭工廠之製程原料丙酮實際用量僅超出許可證核定年用1.85%，業逾管理辦法第22條第1項所10%之容許差值。」實已肯認原處分所載事實符合管理辦法第22條第1項之規定之容許範圍內，無違空氣污染防制法第24條第2項規定，本應將原處分撤銷。然而，訴願決定卻另又表示：「本件係因製程原料丙酮用量增加致使空氣污染排放量亦隨之增加，而超出許可證核定之年許可排放量，且
104年度污染物排放表記錄內容所示，其中硫氧化物SOx排放量為許可核定量的137%、揮發性有機物VOCs排放量為許可核定量的102%，兩者均超出固定污染源操作許可證所登載之年許可排放量，尤其SOx顯已逾管理辦法第22條第1項所定10%容許差值之範圍，是本件既因訴願人超出許可條件使用製程原料丙酮，肇致空氣污染物排放量超出許可證核定年許可排放量。」參酌被告於訴願程序提出之補充答辯追補原告因增加丙酮用量造成污染物SOx及VOCs年排放量亦超過許可核定量之情，姑且不論此項「事實」之追補是否為真，依前所述，被告於訴願程序終結前所為事實之追補，已有悖於行政行為明確性之違法，訴願決定未察，予以維持，同屬違法。
三、對被告抗辯之陳述：
㈠、被告誤解固定污染源設置與操作許可證管理辦法第22條第1項規定，對本條規定之適用增加法令所無之限制，已違反依法行政原則及信賴保護原則：
１、被告答辯稱：「原告可以隨時注意進料量，且本案違反是年使用量，原告有充足的時間空間妥善控管原料之使用，故屬可控制條件，且不受量測儀器或設備本身誤差而有變動‥有關原告所附附件3訴願決定書內容係原料小時用量，與本案年用量情況不同，不應混為一談。
２、惟按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第4條第8條分別定有明文。又基於法秩序安定，行政處分原則上雖受有效推定；惟基於人權保障，及法治國依法行政乃是針對政府機關的要求，故行政處分並不受合法之推定。因而，於公權力行使合法性受人民質疑時，應由行政機關就行政處分程序及實質內容之合法性負擧證責任，行政訴訟法第125條、第133條等明文規定行政法院於撤銷訴訟，應職權調查事實及證據，即在確保國家行政權之合法行使，以保障人民權益。
３、次按，管理辦法第22條第1項規定，固定污染源設置及操作許可證記載之各項許可條件、數值，得10%之容許差值。但仍應符合相關管制及排放標準之規定，主賬係考量許可設置及操作條件與實際設置及操作條件會有所變動，故給予10%之容許差值（行政院環境保護署，下稱環保署）。再者，環保署空氣品質保護及噪音管制處103年6月19日揭示之「固定污染查核常見過」乙文，該文提及「原燃物料、產品活動強」有管理辦法第22條第1項規10%容許差值之適用。此一公告實具有行政程序法第159條第2項第2款「解釋性行政規」之性質，依同法第161條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關，其下級機關及屬官之效力。」對原處分機闗自具有拘束力。
４、據上，上開管理法第22條第1項已明文規定設置及操作許可依法具10%之容許差值，而被告既認原104年度使用丙酮原料用量與許可證所載年核定量相差1.85%，顯然未達管理辦法第22條第1項規定「10%容許值」，理應非屬空氣污染法第24條第2項應裁罰之範圍。又被告前揭答辯主張，對於本件雖未逾越10%容許差值之情事，卻無從適用上開規定，係因未件屬可控制條件，明顯對管理辦法第22規定之適用增加法律所無明文之限制要件。」是以原處分未參酌上揭環保署所發布之解釋性行政規則，自行增加法令所無之制適用管理辦法第22條第1項規定，逕對原告進行裁罰，顯已違行政程序法第4條，依法行政之原則。
５、被告所舉環保101年1月11日環署空字第1010004662號函，係某一縣市環保局就「操作期程」是否有10%容許值之問題函詢環保署，該署所為個案解釋，其意旨為「有關空氣污染排放有關之固定污染源操作期程，若屬可控制條件，且不受量測儀器或設備本身誤差而有所變動者，不應予10%之容許誤差，此一函釋既非通案解釋，且解釋內容非針對本件原料用量，情形迥不相同，自不適用於本案。況原告使用丙酮原料使用「流量計」計量，而流量計即為量測設備，本受該設備誤差而有所變動，故原告曾於使用丙酮原料仍受10%容許誤差值。
㈡、原告M03製程104年各項污染物排放濃度均符合管制排放標準，並無例外不適用管理辦法第22條第1項之情形。且排放管道PC01定期檢測各項污染物包括TSP、SOx、NOx、CO、
VOC之排放濃度、小時排放量均符合操作許可證之管制排放標準。
㈢、被告及訴願機關以原告推估申報之空氣污染物SOx及VOCs排放量超出許可核定年許可排放量，與原告增加丙酮用量有關，亦有事實認定錯誤：
被告無非係以原告依據「公私場所固定污染源空氣污染物排放申報管理辦」之102年8月1日、103年7月2日、104年8月13日3份檢測報告之檢測數據乘以104年各項燃料用量，而推估104年SOx排放量予以申報之數據，臆測SOx排放量增加係因原告兩酮原料使用增加所致，惟操作許可證中許可原料丙酮之化學式為「CH3COCH3」苯酚之化學式為「C6H5OH」兩者均未有「S」分子，所產生之通常化學反應，僅會產生「丙二酚（C15H15O2）、水（H2O）與反應熱，均未有SOx產出物，被告未提出證據證明原料丙酮增加與空氣污染物SOx增加有因果關係，認定事實顯有錯誤。
㈣、被告機關引用不同推估依據之基礎數據，認定本件排放超量之事實而為裁罰，已有認事用法之違誤。
１、訴願決定謂：「操作許可證年許可排放量之推估依據為『自動監測設施監測資料』、『公告排放及控制數據』、『國內外技術論文及測試數據』、『其他經主管機關認可之排放係數或替代計算方式』等5種型，倘事業年度申報排放量與許可登載之年許可排放量係依據上開同一類型之推估基準計算而得，即屬推估依據相同，且本署相關函釋並未限制作為推估依據之自動監控數據或檢測報告需為同一時間所做，訴願人主張容有誤解」。
２、惟按「本辦法所稱之空氣污染物年許可排放量，其推估依據順序如下：⑴公私場所固定污染源連續自動監測設施1年以上之監測資料。⑵公私場所依第16條1項第2款執行之試車報告數據，或主管機關或公私場所自行或委託執行3次以上之檢測報告數據。⑶經中央主管機關認可之揮發性有機物自係數。⑷質量平衡計算方式。⑸其他經中央主管機關認可之排放係數或替代計算方式。」管理辦法第32條第1項規定明文。次按「申報管理辦法第5條第1項規定：「公私場所申報固定汚染源空氣污染物排放量，其計算依據之順序如下：
一、符合中央主管機關規定固定污染源空氣污染連續自動監測設施之監測資料。二、依據中央主管機關公告空氣污染物檢測方法所測之檢測結果。三、主管機關認可揮發性有機物自係數。四、中央主管機關公告之空氣污染排放係數、控制效率、質量平衡計量方式。五、中央主管機關於排放量計算手冊提供之排放量試算方式；或其他主管關認可之排放係數或替代計算方式。六、經主管機關認可之國外相關技術論文與測試數據。」公私場所固定污染源空氣污染物排放量申報管理辦法第5條第1項第2款規定，以檢測報告之檢測數據為「推估依據」乘以申報年度即104年之製程燃料實際用量後，「推估計算」空氣污染物SOx排放量。是以，原告申報之空氣污染排放量，是否符合固定污染源操作許可排放量，兩者引用之「推估依據」必須是於相同之基準下（即相同份數之檢測報告）相同之控制變因，始符合測試數據比較之客觀標準。
３、又按環保署103年9月29日環署空字第103007517號函揭示：「有關空氣污染防制費用申報排放費申報排放量大於許可排放量，是否違反空氣污染法相關規定，固應依固定污染源設置與操作許可證管理辦法及空氣污染防制收費辦法規範計算依據之順序分別予以審查及核定，且不同計算依據之排放量不宜直接引用比較及作為處分之依據。強調空氣污染防制費之申報排排放量，乃依空氣污染防制費收費辦法所明定之計算方式得出，與操作許可證之許可排放量，係按固定污染源設置與操作許可證辦法加以核定，二者之規範基礎及標準有別，不得據以逕為不利於人民之裁罰處分。
４、第按環保署103年5月29日環署空字第1030040088號函：「是否違反空氣污染防制法規定疑義乙節，應先行確認該公私場所固定污染源排放量是否依管理辦法第32條第2項之規定，兩者係以相同之推估依據計算比較。倘其依相同推估依據計算，且年實際排放量有較年許可核定量超出10%之容許值，應再確認其製程操作條件是否變更，倘經確認其製程操作條件與許可內容不符者，應依規定處分並限期改善，明確揭示固定污染源排放量是否違反空氣污染防制法規定，須以「相同之推估依據」計算。
５、經查，系爭操作許可證登載之許可量，係依管理辦法第18條規定，檢具同辦法第16條規定之「試車空氣污染物排放檢測報告」為核定基礎，即以102年8月1日檢測報告為估算依據。而依上開管理辦法第32條第1項第2款可知推估空氣污染物年許可排放檢測資料除「試車檢測報告數據」，尚有「自行或委託執行三次以上之檢測報告數據」，即依102年8月1日檢測報（EX102A2737）、103年7月2日檢測報告（GN103A1723）、104年8月13日檢測報告（EX104A4408）等三次檢測報告結果為據。被告顯將「系爭許可證所登載之許可量」與「推估空氣污染物申報排放量」所依據不同檢測報告數據視為同一種「推估依據」。因此，於比較驗通常方法下，檢測資料之推估依據原屬固定不變之控制變因，詎被告加以混淆，致二者之控制變因已有不同，則推估計算之結果必不同，申報之空氣污染物排放量與操作可證之許可排放量（試車報告之檢測數據乘以經核定之各項燃料用量），實無法相提並論。
６、系爭製程申報污染硫氧化物，為燃燒產生之空氣污染物，其活動強度估算基礎為製程使用之燃料，而本製程操作許可證核定燃料有製程中間物、制程氣及液化石油氣等項目，在
104年度使用量均無超過操作許可證之該定量。換言之，本件若以相同估算基礎之試車檢測報告估算104年度排放量為
0.39公噸，並未超出操作許可證硫氧化物之年許可量0.436公噸。
７、參諸環保署106年5月3日環署訴字第1060010678號訴願決定書略以：「系爭固定污染源操作許可證所載…主要燃料名稱--生煤--最大設。綜上，原告M03製程104年度申報之空氣污染物排放量，與系爭操作許可證所載之空氣污染物年許可排放量，與系爭操作許可證登載之空氣污染物年許可排放量，係本於不同之規範及標準作為計算依據，二者無從相提並論，因而產生不同之結果，乃理之當然。從而揆諸上開環保署之函釋，不同計算依據之排放量不得直接引用比較及作為處分之依據。若主管機關欲對原告裁處行政罰自應以「相同之推估依據」計算空氣污染物排放量。然被告卻逕以原
104年度申報之空氣污染物排放量作為原處分之裁罰理由，自屬違法。
四、被告之答辯：
㈠、按「公私場所具有中央主管機關指公告之固定污染源，應設置或變更前，檢具空氣污防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行操作」、「公私場所違反…第二十四條第一項或第二項未許可證內容設置、變更或操作…處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰，其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上，一百萬元以下罰鍰」空氣污染防制法第24條第1、
2項及56條第1項定有明文。
㈡、查原告麥寮廠M03制程原料丙酮104年用量321,93.17公噸/年，未符合操作許可證許可條件（最大設計:31,608公噸/年），超出年許可定量1.85%。另依環保署101年1月11日環署空字第1010004662號函釋：…空氣污染排放有關之固定污染操作期程，倘屬可控制條件，且不受量測儀器本身誤差而有所變動者，不應給予10%之容許誤差。本案丙酮原料年用量系原告依其所需提出申請後，經被告同意核發，且該製程丙酮每日使用量均有紀錄，原告可隨時注意進料量，且本案違反事實為年使用量，原告有充足的時間跟空間妥善控管原料之使用量故屬可控制條件，且不受量測儀器或設備本身誤差而有所變動者，不應給予10%之容許誤差。而有關原告所附附件3所述另案訴願決定書內容為小時用量，與本案為年用量情況不同，不應混為一談。
㈢、又該年度污染物硫氧化物SOx排放量為許可核定量的137%、揮發性有機物VOCs排放量為許可核定量的102%，兩者均超出許可核定量，尤以SOx已逾管理辦法第22條第1項所訂10%容許差值範圍，即屬未依許可內容進行操作。
１、管理辦法第22條第1項規定，許可證所載之各項條件、數值，得有10%之容許差值。但仍應符合相關管制及排放標準規定。主要考量許可證核定之設置及及操作時，會因量測儀器本身誤差，而有所變動，乃於規定中給予10%之容許誤差，以符實際情況」、「有關貴局所詢生煤（煙煤）使用量逾生煤、石油焦或其它易致空氣污染之物所使用許可證所載最大設（使用）量（10%容許誤差值），是否違反空氣污染防制法第28條規定一案，因生煤年使用量屬可控制條件，且不受量測儀器或設備本身誤差而有所變動，故生煤、石油焦或其它易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法，尚無10%之容許誤差。環保署101年1月11日環署空字第101100004662號函、105年2月16日環署空字第1050008078號函釋參照。故原料在進料時，每日使用量均有紀錄，可隨時注意是否超出許可核定量，即屬可控制件，不受量測儀器或設備本身誤差而有所變動，自無10%容許誤差值，則原告主張丙酮使用量應有10%容許誤差值，係有違誤；另原告主張使用『流量計』計量，流量即為量測設備，本受該設備之誤差而有所變動，仍應受有10%容許誤差值，惟原告對於丙酮，在進入製程前，如該年累積之年使用量已逼近或達到許可之年核定量，原告即可減少使用量，仍不改其可控制之狀態。再者，如依原告主張，將導致全部許可條件及數值均必須10%容許誤差值，即所有原料進料時，需使用儀器設備量其重量、體積等值，就有10%之空間，即可多出10%之原料可使用，此舉已違防制空氣污染以該核定使用量上限之目的。
２、另原告提出「固定污染查核常見缺失」，主張「原燃物料、產品活動強度有10%容許誤差值之適用，惟該項所謂原燃物料、產品活動強度，係指原燃物料活動強度與產品活動強度即本案許可證第17及18頁之每小時最大設計量，即可能受量測儀器本身誤差而有所變動，自然有10%容許誤差值適用，惟原燃物料之使用量，則不同於活動強度，依前理由，屬可控制條件，並不適用10%容許誤差值，故原告將「固定污染查核常見缺失」所載原燃物料、產品活動強度誤為原燃物料之使用量，進而認定原料丙有0%之容許差值之適用，實有違誤。
３、原告申報之SOx、VOCs排放量超出許可證之年核定排放量，確與增加丙酮使用量有關聯性：
⑴、原告係以：「丙酮之化學式為「CH3COCH3」苯酚之化學式為
「C6H5OH」兩者均未有「S」分子，所產生之通常化學反應，僅會產生「丙二酚（C15H15O2）、水（H2O）與反應熱，均未有SOx產出物，而認原料丙酮增加與空氣污染物SOx增加無因果關係。
⑵、惟查，原料於進料時，其原料本身可能帶有其他雜質成份，
而一同進入製程，依丙酮之物質安全資料表所示，其危害物質成分為98%-100%，亦即在原料端，並非百分之百純丙酮，仍會有最大2%含量之其他物質之可能，故原料丙酮在進入製程時，自身仍帶有硫等物質之可能，自不能以其化學式無硫（化學符號S）即認製程產生之空氣污染物SOx與丙酮無關；另依品質試驗報告所示，對於製程中間物所為之檢驗，均有檢出「硫」，而製程中間物乃各原料於製程中因化學反應等產生之物（產品除外），顯見原料中必有硫之成份，而導致製程中間物檢出硫，復證明原料在進入製程前已含有硫，原告主張在該製程中不會有SOx等產出物，係與事實不符。
⑶、再者，M03製程所使用之原料丙酮、苯酚、乙苯、促進劑等
，而依104年度亞丙二酚二廠製程原物/燃料/產能狀況表，並於M03，僅有丙酮超出許可年核定，其他原料均未超量，另製程中間物及其他燃料之產量（使用量）亦未超出許可核定量，對照該製104年度污染物硫化物SOx排放量為許可該定137%、揮發性有機物VOCs排放量為許可核定102%可看出在丙酮以外之原燃物料均未超出許可核定量，而僅有丙酮發生與其他原燃物料不同之狀況，已可推知硫氧化物SOx及揮發性有機物VOCs之超量為丙酮超量所造成，確與增加丙酮用量有關聯，足認原告未依許可內容進行操作。
㈣、聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之兩造爭點外，有雲林縣政府105年9月1日裁處書、行政院環保署106年2月17日訴願決定書、空氣污染稽查紀錄工作單、固定污染源操作許可證、南亞公司丙二酚廠M03製程104年度污染物排放表等為證，核堪認定為真正。本件兩造之爭點，經核厥為：1.被告於訴願程序終結前追補關於「原告104年度污染物排放表紀錄內容所示，其中硫氧化物SOx排放量為許可核定量的137%、揮發性有機物VOCs排放量為許可核定量的102%，尤其SOx排放量已逾管理辦法第22條第1項所定10%容許差值，是本件訴願人（即原告）超出許可條件使用製程原料丙酮，肇致空氣污染排放量超出許可證核定許可排放量（參訴願決定書第
6頁）各節，究屬事實之追補，抑或為理由之追補，是否導致處分喪失同一性？2.原處分機關引用原告M03製程104年度申報排放量所依據最近3次定期檢測報告，即依102年8月1日檢測報（EX102A2737）、103年7月2日檢測報告（GN103A1723）、104年8月13日檢測報告（EX104A4408）等，是否有引用不同推估依據產生之基礎數據不合法（即原告所稱：不同計算依之排放量不得直接引用比較及作為處分之依據）之情形？3.原告104年度SOx、VOCs排放量超出許可證之年核定排放量，是否與增加丙酮之用量有關聯性？4.被告以原告M03製程原料丙酮104年用量321,93.17公噸/年，未符合操作許可證許可條件（最大設計:31,608公噸/年），超出年許可核定量1.85%超出年許可核定量1.85%，且認為製程原料之使用屬可控制條件，因製程原料丙酮用量增加，致使空氣污染物超出許可證核定年許可排放量，故裁量不予該管理辦法第22條第1項所規定，許可條件百分之十之容許差值，逕認原告違反空氣污染防制法第24條第2項「未依許可證內容操作」，而依同法第56條第1項之規定，裁處原告10萬元之罰鍰，且其負責環境保護權責人員接受環境講習2小時，並限期於同年10月13日改善完成之處分，其裁量是否違法？
六、本院之判斷：
㈠、按「前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。」空氣污染防制法第24條第2項定有明文；又「公私場所違反第二十條第一項、第二十一條、第二十二條第一項、第二項或第三項、第二十三條、第二十四條第一項或第二項未依許可證內容設置、變更或操作、第二十五條、第二十七條第二項核准之排放標準或依第二十四條第三項、第二十七條第三項所定管理辦法者，處新臺幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」同法第56條第1項亦有明文。
茲就上開爭執事項分述如下：
㈡、被告於訴願程序終結前追補關於「原告104年度污染物排放表紀錄內容所示，其中硫氧化物SOx排放量為許可核定量的137%、揮發性有機物VOCs排放量為許可核定量的102%，尤其SOx排放量已逾管理辦法第22條第1項所定10%容許差值，是本件訴願人（即原告）超出許可條件使用製程原料丙酮，肇致空氣污染排放量超出許可證核定許可排放量乙節，究屬事實之追補，抑或為理由之追補，有否導致處分喪失同一性？
１、按法規對人民違規行為之裁量處罰規定，可分成兩部分，一是成立違規行為之構成要件規定，一是決定處罰範圍（法律效果）之裁量規定。行政機關追補（變更）處罰處分理由須受不得喪失處分之同一性之限制，而處罰處分之同一性係由該處分所植基，關係違規行為構成要件之事實關係是否同一定之，非屬違規行為構成要件之處罰裁量理由，雖有追補（變更），並不會導致處罰處分喪失其同一性。（最高行政法院101年度判字第414號行政裁判判決參照）。由上可知，原處分機關於訴願決定終結前雖追補處罰裁量理由，倘不涉及構成要件事實之追補，並且不會導致處罰處分喪失其同一性，則其追補仍屬合法。
２、次按空氣污染防制法第24條第2項規定：「前項固定污染源設置或變更後，…申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。」、第56條第1項規定「……第二十四條第一項或第二項未依許可證內容設置、變更或操作…其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」基上，本件違規之『構成要件規定』為「固定污染源設置後，申請核發操作許可證者，應依許可證登載許可之內容操作，違反者如為工廠處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」換言之，行為者是否應依上開條項處罰，端賴其是否為工廠，以及是否未依主管機關核發許可證內所登載之許可條件、數值之內容操作而定。至於管理辦法第22條第1項：「許可證記載之各項許可條件、數值，得有百分之十之容許差值。但仍應符合相關管制及排放標準之規定。」之規定則屬上開最高行政法院判決意旨所稱之決定處罰範圍（法律效果）之『裁量規定』，並非「構成要件事實」規定，兩者不同，不可不辨。
３、觀之系爭裁處書（審理卷第22頁）所記載之違規事實「貴公司麥寮總廠（丙二酚廠）M03製程原料丙酮104年用量321,93.17公噸/年，超出許可核定量31,608公噸/年（超出1.85%），已違反空氣污染防制法第24條第2項規定。」等語。顯已完整的敘述違規之構成要件事實，並於理由中敘述本件裁量不給予10%容許差值之理由，則被告機關於訴願程序終結前增補上開非屬違規行為構成要件之處罰事實，依上開最高行政法院判決意旨，並不會導致處罰處分喪失其同一性，故其後之追補尚屬合法，先予敘明。
㈢、原處分機關引用原告M03製程104年度申報排放量所依據最近3次定期檢測報告，即依102年8月1日檢測報告（EX102A2737）、103年7月2日檢測報告（GN103A1723）、104年8月13日檢測報告（EX104A4408）等，是否有引用不同推估依據產生之基礎數據不合法（即原告所稱：不同計算依據之排放量不得直接引用比較及作為處分之依據）之情形？
⑴、本辦法所稱之空氣污染物年許可排放量，其推估依據之順序如下：
一、公私場所固定污染源連續自動監測設施一年以上之監測資料。
二、公私場所依第十六條第一項第二款執行之試車檢測報告數據，或主管機關或公私場所自行或委託執行三次以上之檢測報告數據。
三、中央主管機關公告之排放係數及控制係數。
四、國內外相關技術論文與測試數據。
五、其他經主管機關認可之排放係數或替代計算方式。管理辦法第32條第1項規定甚明。
⑵、公私場所申報固定污染源空氣污染物排放量，其計算依據之順序如下：
一、符合中央主管機關規定之固定污染源空氣污染物連續自動監測設施之監測資料。
二、依照中央主管機關公告空氣污染物檢測方法所測之檢測結果。
三、經主管機關認可之揮發性有機物自廠係數。
四、中央主管機關公告之空氣污染物排放係數、控制效率、質量平衡計量方式。
五、中央主管機關於排放量計算手冊提供之排放量試算方式；或其他經主管機關認可之排放係數或替代計算方式。
六、經主管機關認可之國內外相關技術論文與測試數據。公私場所固定污染源空氣污染物排放量申報管理辦法第5條第1項規定甚明。
⑶、經查，被告係以原告依據「公私場所固定污染源空氣污染物
排放申報管理辦法」之上開102年8月1日、103年7月2日及104年8月13日等3份檢測報告（審理卷第163-167）之檢測數據乘以104年各項燃料用量，而推估104年SOx排放量予以申報之數據（原告準備狀第8頁四、部分，見審理卷第138-139頁），做為推估排放量之依據。而上開檢測報告，既是原告委託他人執行之檢測，其檢測方法復符合中央主管機關公告空氣污染物檢測方法所測之檢測結果，且嗣成為原告依公私場所固定污染源空氣污染物排放量申報管理辦法第5條第1項第2款申報之依據。可悉，原告申報之依據為「上開3份檢測報告」，而管理辦法第32條第1項關於「年許可排放量，其推估依據之順序第2款「‥公私場所自行或委託執行三次以上之檢測報告數據。」亦是要求「檢測報告數據」，被告乃依上開3次檢測報告去推估南亞公司丙二酚廠M03製程104年度污染排放表（審理卷第65頁）所載之年排放量，其中SOx許可證記載年許可排放量為0.436公噸，年度排放量合計為0.599公噸（為許可量之137%）；VOCs年許可排放量為2.619公噸，年度排放量合計為2.667公噸（為許可量之102%），故原告依事業年度排放量申報與管理辦法關於許可證登載之年許可排放量之推估計算，均是依據檢測報告為據，自屬同一類型之推估基礎計算而得，即屬「推估依據相同」，既然管理辦法已明確定有推估之依據，自不能再以許可證所記載之「估算依據（即審理卷第112頁
102年8月1日檢測報告【試車報告，即僅有1份檢測報告】）」為年許可排放量之推估依據，因許可證核發時所採之試車檢測報告之排放係數為0.21，而103年之排放係數為
0.483，而到104時年之排放係數增為1.587，可見機器使用之年限增加與排放係數之增加成正比，如僅採試車報告之排放係數為計算基礎，其推估之年排放量將與實際排放量差距甚大，排放量之估算將嚴重失準，而若採3份之排放係數之平均值，為估算依據，較能符合實際，是被告援引上開3份檢測報告，符合管理辦法之規定，被告據以作為本件製程原料丙酮用量增加，致使空氣污染排放量增加之佐證，並無不當，要無原告所謂：「不同計算依據之排放量不得直接引用比較及作為處分之依據」之情形。
㈣、原告申報之SOx、VOCs排放量超出許可證之年核定排放量，是否與增加丙酮之用量有關聯性？
⑴、原告係以：「丙酮之化學式為「CH3COCH3」苯酚之化學式為
「C6H5OH」兩者均未有「S」分子，所產生之通常化學反應，僅會產生「丙二酚（C15H15O2）、水（H2O）與反應熱，均未有SOx產出物，而認原料丙酮增加與空氣污染物SOx增加無因果關係。
⑵、惟查，原料於進料時，其原料本身可能帶有其他雜質成份，
而一同進入製程，依丙酮之物質安全資料表所示，其危害物質成分為98%-100%，亦即在原料端，丙酮成份並非百分之百之純丙酮，仍會有最大2%含量之其他物質之可能，此有物質安全資料表可參（審理卷255-261頁）。故原料丙酮在進入製程時，自身仍帶有硫等物質之可能，自不能以其化學式無硫（化學符號S），即認製程產生之空氣污染物SOx與丙酮無關；另依品質試驗報告所示（審理卷第263-268頁），對於製程中間物所為之檢驗，均有檢出「硫」，而原告製程中間物乃各原料於製程中因化學反應等產生之物（產品除外），顯原料中必有硫之成份，故導致製程中間物檢出硫，此可證明原料在進入製程前已含有硫之成份，符合上開物質安全資料表之說明，原告主張在該製程中不會有SOx等產出物，係與事實不符。
⑶、再者，M03製程所使用之原料丙酮、苯酚、乙苯、促進劑等
，而依104年度亞丙二酚二廠製程原物/燃料/產能狀況表（審理卷第267頁），並於M03製程，僅有丙酮超出許可年核定量，其他原料均未超量，另製程中間物及其他燃料之產量（使用量）亦未超出許可核定量，對照該製104年度污染物硫化物SOx排放量為許可該定137%、揮發性有機物VOCs排放量為許可核定102%之情，即可看出在丙酮以外之原燃物料均未超出許可核定量，而僅有丙酮發生與其他原燃物料不同之狀況，據此可推知硫氧化物SOx及揮發性有機物VOCs之超量為丙酮超量所造成，故確與增加丙酮用量有關聯。
㈤、被告以原告M03製程原料丙酮104年用量321,93.17公噸/年，未符合操作許可證許可條件（最大設計:31,608公噸/年），超出年許可核定量1.85%，且認為製程原料之使用屬可控制條件，而製程原料丙酮用量增加，致使空氣污染物超出許可證核定年許可排放量，故裁量不予該管理辦法10%之容許差值，逕認原告違反空氣污染防制法第24條第2項「未依許可證內容操作」，依同法第56條第1項之規定裁罰，其裁量是否違法？
⑴、按管理辦法第22條第1項規定：「許可證記載之各項許可條
件、數值，得有百分之十之容許差值。但仍應符合相關管制及排放標準之規定。」，其條文規定為「得」，而非「應」，亦即主管機關對於是否給予許可證記載之各項許可條件、數值，仍有10%之容許差值，有一般行政裁量權。
⑵、次按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應
符合法規授權之目的。又「行政裁量決定之要求，在裁量決定過程必須符合法規授權之目的，若不注意此要求，則可能構成裁量濫用；另裁量決定結果必須維持法規範圍內，若不注意此要求，則可能構成裁量逾越，均屬裁量錯誤，為司法審查之範圍。當事人主張行政機關有裁量濫用之事實，應負舉證之責，倘僅空言指摘，而無確切之證據，尚不得遽爾認定裁量濫用。」（最高行政法院94年度判字第1800號判決意旨參照）
⑶、又管理辦法第22條第1項規定，許可證所載之各項條件、數
值，得有10%之容許差值。但仍應符合相關管制及排放標準規定。主要考量許可證核定之設置及及操作時，會因量測儀器本身誤差，而有所變動，乃於規定中給予10%之容許誤差，以符實際情況」。故原料在進料時，每日使用量均有紀錄，可隨時注意是否超出許可核定量，即屬可控制件，不受量測儀器或設備本身誤差而有所變動，自無10%容許誤差值，則原告主張丙酮使用量應有10%容許誤差值，係有違誤；另原告主張使用『流量計』計量，流量即為量測設備，本受該設備之誤差而有所變動，仍應受有10%容許誤差值，惟原告對於原料丙酮，在進入製程前，如該年累積之年使用量已逼近或達到許可之年核定量，原告即應注意，並減少使用量，此屬於人力可控制之範圍，故仍不改其可控制之狀態。再者，如依原告主張，將導致全部許可條件及數值均必須有10%容許誤差值，即所有原料進料時，需使用儀器設備量其重量、體積等值，即可多出10%之原料可使用空間，此舉已違防制空氣污染以該核定使用量上限之目的，且主管機關之裁量無異限縮至零，要非管理辦法第22條第1項規範之本意。
⑷、再者，空氣污染防制法第1條之立法目的「為防制空氣污染
，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」、第20條：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」基上可悉，上開管理辦法第22條第1項「得」有10%之容許差值，其前提必須符合但書「仍應符合相關管制及排放標準規定」之要件，始得裁量是否給予10%之容許差值。本件原料丙酮之使用量超出許可證之標準，導致原告SOx、VOCs推估之排放量超出許可證之年核定排放量，核與丙酮增加用量有關聯性，前已敘及，此不僅有違空氣污防制法第20條規定之虞，且其超出許可證之年核定排放量，業已增加空氣污染，妨害國民健康、降低生活環境、生活品質之風險。是被告衡量之結果，不予10%之容許差值，其行使裁量權，並無逾越法定之裁量範圍，並符合法規授權之目的。裁量要屬合法。
⑸、至於原告另主張在「固定污染查核常見缺失」中「原燃物料
、產品活動強度」有10%容許誤差值之適用，惟該項所謂原燃物料、產品活動強度，係指原燃物料活動強度與產品活動強度即本案許可證第17及18頁之每小時最大設計量，即可能受量測儀器本身誤差而有所變動，自然有10%容許誤差值適用，惟原燃物料之使用量，則不同於活動強度，依前理由，屬可空制條件，並不適用10%容許誤差值，故原告將「固定污染查核常見缺失」所載原燃物料、產品活動強度誤為原燃物料之使用量，進而認定原料丙有10%之容許差值之適用，實有違誤，附此敘明。
七、綜上，原告前揭主張，均難為推翻被告所為裁罰，被告以事實概要欄所述，原料丙酮104年使用量為321,93.17公噸/年，未符合操作許可證許可條件（最大設計:31,608公噸/年），核認「未依許可證內容進行操作」，違反空氣污染防制法第24條第2項規定，案經原處分機關依同法第56條規定，裁處新台幣10萬元罰鍰，且負責環境保護權責人員接受環境講習2小時，並限期於同年10月13日改善完成。其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告均訴請予撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
九、依行政訴訟法第236條、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國106年9月7日
行政訴訟庭法官陳定國上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國106年9月7日
書記官鄭國銘