最高行政法院105年度判字第88號判決

裁判字號：最高行政法院105年判字第88號判決

裁判日期：民國105年02月25日

裁判案由：政府採購法

最高行政法院判決
105年度判字第88號上訴人程景有限公司代表人 顏長魁 訴訟代理人 王依齡 律師被上訴人臺北市信義區 吳興 國民小學代表人 林興兆 訴訟代理人 張毓桓 律師
林詩元 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國104年9月30日臺北高等行政法院103年度訴字第1754號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人參與被上訴人辦理之「廣播系統整修工程」採購案（下稱系爭採購案），被上訴人於民國103年4月17日公告招標採「異質性採購最低標」方式辦理，因第1次公告招標未達法定廠商家數3家致流標，遂進行第2次招標程序，於同年5月1日第2次公告招標、5月6日資格標審查、5月13日進行外聘專家及學者審查會議，於同日決標予上訴人，並於5月16日刊登決標公告。嗣被上訴人因認定上訴人所提「360W功率擴大機」、「教室教學擴大機」及「司令台360W功率擴大機」3項器材（下稱系爭器材）規格之CNS（中華民國國家標準）10522驗證，與招標文件規定CNS13439標準不符，遂以103年5月26日北市吳興總字第10330372700號函（下稱原處分）撤銷決標。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以103年5月29日北市吳興總字第10330381600號（原判決植為第00000000000號）異議處理結果維持原處分，上訴人仍不服，提出申訴，經臺北市政府104年9月17日訴103031號申訴審議判斷駁回其申訴，上訴人遂提起行政訴訟，並經原審判決駁回，上訴人猶有未服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）上訴人就系爭採購案提出之服務建議書第26頁、103年5月13日產品簡報說明與現場產品測試，均說明係提供CNS10522標準之擴大器，上訴人並無隱瞞規格致使審查委員誤認之情事。又上訴人建議採用CNS10522標準之消防用緊急擴大器設備，較一般業務用之擴大器符合校園各類廣播目的，且設備更為嚴謹。再查，被上訴人所提CNS13439（射頻干擾特性限制值與量測方法）標準，是檢驗「使用者與射頻間」之關係，而上訴人所提CNS10522標準，則是檢驗「設備與危險環境間」之關係，是該二者之檢驗，均與「音質」無關，故被上訴人稱上訴人所提設備音質不能符合學校廣播教學使用，並據此撤銷決標，自非可採。
（二）依系爭採購案之審查須知第參節、七可知，系爭採購案只要符合80分以上，即屬合標準之優良廠商。又依系爭採購案「招標規範及企劃書徵求說明」，該等規格僅係提供廠商參考估價用。查系爭採購案係採「異質採購最低標」辦理，上訴人業經審查委員審議結果以高於80分之標準決標在案，是被上訴人於決標公告後，再另為私下審查，認上訴人未能符合招標規範公告供廠商參考估價用之規格表，逕將系爭採購案撤銷決標，且於撤銷決標前，未與上訴人進行協商會議討論替代方案，足見違法及不符合比例原則，應撤銷原處分等語。求為判決確認原處分違法。
三、被上訴人則以：
（一）查系爭採購案「招標規範及企劃書徵求說明」第2點記載廣播主機系統系爭器材之規格需求均應符合經濟部標準檢驗局商品驗證規範CNS13439，且招標文件中之「審查規格表」第⑩、⑱、㉖項目就此規格亦有明確之記載。次查「CNS13439」國家標準係針對「聲音與電視廣播接受機與相關設備-射頻干擾特性-限制值與量測方法」所為之規範，而上訴人所提出之系爭器材所符合之「CNS10522」國家標準規範則係針對「消防用緊急廣播設備」所制定，兩者分屬不同目的商品所製作之國家標準，難以相互比較優劣，自無上訴人所稱其規格顯然較優之情。是上訴人投標文件就系爭器材所提出之國家標準CNS10522驗證，顯與招標文件之規定不符，與系爭採購案是否為異質性採購無關。從而被上訴人依政府採購法第50條第1項第2款及第2項之規定為撤銷決標之處分，於法有據，被上訴人未通知上訴人為說明，亦無違反同法第51條第1項之規定。
（二）次查被上訴人於103年5月6日就廠商資格開標後，發現上訴人制作之規格審查表記載之擴大機規格CNS10522與招標文件所載之CNS13439不同，乃將該規格審查表整理成「工作小組綜合意見」，並於第2點載明另以「刪除線」標示；惟審查委員會並未就該規格相異一節進行審查，是上訴人雖以平均80分通過規格評選，然因審查程序與系爭採購案審查須知第參節、七(四)及(十)規定未合；且5位評審委員對於上訴人之評分，其中4位給78或79分，唯獨一位Ｂ委員給高達87分，顯有明顯差異，卻未依上開審查須知第參節、八(三)及(四)規定，提交予委員會之召集人辦理複審，逕使上訴人列入為合於標準之優良廠商，並直接進行價格標之開標，益證審查委員會評選給分之程序顯有可議等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決以：
（一）依系爭採購案「招標規範及企劃書徵求說明」第2點「本案器材設備基本需求功能表」及招標文件中之「審查規格表」第⑩、⑱、㉖項目之記載，系爭器材之規格需求明確記載應符合經濟部標準檢驗局商品驗證規範CNS13439，故上訴人投標文件上就此3項設備所提出之國家標準CNS10522，與前揭招標文件規定顯然不符。再按CNS係指中華民國國家標準，其目的在於以標準化方式使產品能適合其目的；而「CNS13439」國家標準規範係針對「聲音與電視廣播接收機與相關設備-射頻干擾特性-限制值與量測方法」所為之規範；而上訴人所提出前揭3項器材所符合之「CNS10522」國家標準規範則係針對「消防用緊急廣播設備」所制定，此有國家標準（CNS）網路服務系統附卷可參，可見兩者分屬不同目的商品所製作之國家標準，自難相互比較優劣。再者，通過CNS10522檢驗之擴大機，固可能適於災難之環境發揮作用，但被上訴人於招標文件中已載明本案需求在於一般全校廣播，並非緊急臨時性之消防廣播系統，且為達此需求，招標規範及企劃書徵求說明第2點明確記載，前揭擴大機之基本需求應符合經濟部標準檢驗局商品驗證規範CNS13439，其目的在於避免校內各廣播設備因干擾而無法穩定運作，此確實非CNS10522標準（消防用緊急廣播設備）所能達成，是上訴人所稱其提供器材之規格顯然較優云云，自難採認。從而，上訴人之投標有「投標文件內容不符合招標文件規定」之情形，被上訴人依政府採購法第50條第1項第2款、第2項之規定，對上訴人為撤銷決標之處分，於法並無不合。
（二）又被上訴人於103年5月6日就廠商資格開標後，即就兩家廠商所提供之規格資料進行核對，核對過程中發現規格審查表所記載之擴大機規格CNS10522與招標文件所載之CNS13439不同，然被上訴人因非廣播工程專業之背景，遂將廠商所填寫之規格審查表整理成「工作小組綜合意見」，被上訴人嗣於103年5月13日審查委員會召開前，將上開工作小組綜合意見交予審查委員並說明其內容，惟審查委員會卻未就上訴人提出之規格CNS10522與招標文件上之CNS13439不同乙節，對上訴人進行提問，審查程序已有未合，且對於審查委員評分之明顯差異，亦未由召集人提交委員會決議或依委員會之決議辦理複審，即逕使上訴人列入為合於標準之優良廠商，並直接進行價格標之開標，是審查委員會評選給分之程序顯有可議。
（三）上訴人主張其於103年5月23日接獲被上訴人請求提供產品測試函文當日，被上訴人即來電告知將發文撤銷決標，二者期間密接，顯係被上訴人未給予上訴人陳述意見之機會，原處分顯有瑕疵云云。惟依政府採購法第51條第1項，採購機關對於投標文件內容有疑義時，得通知廠商提出說明。且依行政程序法第103條第5款，本件上訴人就系爭3項器材所提出之規格（CNS10522）與招標文件上所明示之規格（CNS13439）明顯不同，已如前述，則本案有政府採購法第50條第1項第2款「投標文件內容不符合招標文件規定」之情形，為客觀上明白足以確認，故被上訴人於撤銷決標前，未通知上訴人予以說明，於法並無不合。綜上，因認原處分並無違法，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商︰一、……二、投標文件內容不符合招標文件之規定。……決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。……」政府採購法第50條第1項第2款、第2項定有明文。次按，行政院公共工程委員會（下稱工程會）為建立各機關以最低標辦理異質工程、財物及勞務採購，特訂定機關異質採購最低標作業須知以供辦理，依該作業須知第2點規定：「機關辦理異質採購，得於招標文件訂定審查標準，並成立審查委員會及工作小組，審查投標廠商之資格及規格後，就合於標準之廠商開價格標，採最低標決標。」，第4點規定：「機關依本作業須知辦理開標，應依資格、規格及價格之順序分段開標。資格及規格合於招標文件規定，且經本委員會採評分方式審查，總平均不低於審查標準所定及格分數之廠商，方得辦理其價格標之開標。」，第8點規定：「機關對於本委員會違反政府採購法（以下簡稱本法）之決議，不得接受；發現審查作業有足以影響採購公正之違法或不當行為者，應依本法第48條第1項第2款規定不予開標決標……。
」
（二）經查，被上訴人辦理系爭採購案，於103年4月17日公告招標採「異質性採購最低標」方式辦理，因第1次公告招標未達法定廠商家數3家致流標，遂於同年5月1日第2次公告招標，上訴人參與投標，經被上訴人於同年5月6日進行資格標審查，並於5月13日召集審查會議進行審查評分，而決標予上訴人，並於5月16日刊登決標公告，嗣被上訴人因認上訴人所提系爭器材規格之CNS10522驗證規範，與招標文件規定CNS13439驗證規範不符，而以原處分撤銷決標等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實，核此認定與卷內證據並無牴觸，是原判決以被上訴人決標後發現得標廠商即上訴人有投標文件內容不符合招標文件之規定，依政府採購法第50條第1項第2款、第2項之規定，以原處分撤銷決標，並無不合，洵非無據。
（三）上訴人雖主張系爭採購案之招標文件，記載系爭器材規格應符合經濟部標準檢驗局商品驗證規範CNS13439，未允許投標廠商提出同等品，原處分違法不當限制競爭云云，惟查：
1.按「（第1項）機關辦理公告金額以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件。其有國際標準或國家標準者，應從其規定。（第2項）機關所擬定、採用或適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或服務之特性，諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及評估之程序，在目的及效果上均不得限制競爭。（第3項）招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件內註明諸如「或同等品」字樣者，不在此限。」「國家標準：由標準專責機關依本法規定之程序制定或轉訂，可供公眾使用之標準。」政府採購法第26條，標準法第3條第5款已有明定。
2.經查，依系爭採購案招標文件之招標規範及企劃書徵求說明所載，本案系統：「可作為一般全校廣播、室內、戶外區域及指定、年級等定址化區域播音系統。」、「對於學校內之上學／放學／上課／下課／清潔打掃／晨操或任何型式之音樂播放，皆可預先編排並可設定任意時段、日期執行定時定點之校園業務廣播、音樂播放等自動化播放功能。」「系統主機可採數位式網路連線架構控制，利用現有校園電腦網路架構，在其他行政處所，也可由各處所原有之電腦直接以圖形化遙控主機系統設備執行校園之各項定址定點業務型式廣播及音樂播放之功能。」「可作為英語聽力測驗播音系統……」、「需將新設之廣播系統與校方原有電話總機系統結合，各處室可以使用電話執行遙控分區／分群／全區廣播之使用。」等系統基本功能之概述以觀，可知系爭採購案涉及多數聲音與電視接收機與相關設備之共同運作，而系爭CNS13439國家標準，係針對「聲音與電視廣播接收機與相關設備-射頻干擾特性-限制值與量測方法」所為之規範，其適用於聲音廣播接收機、電視接收機或其相關設備的量測方法，並規定限制值以控管這些設備所產生的干擾，故被上訴人以系爭國家標準訂定招標文件，應係出於確保採購標的具有合於此項標準之功能及效益，核其規格考量並無逾其所需，是無違政府採購法第26條第1項之規定，原審認定被上訴人要求系爭器材應符合CNS13439，目的在於避免校內各廣播設備因干擾而無法穩定運作，並無不合，上訴人主張招標規格係以限制競爭為目的云云，尚非可採。
3.上訴人另援引工程會92年1月29日工程企字第09200044060號、96年11月6日工程企字第09600437630號等函釋，主張招標文件排除使用「同等品」，認有違法一節，經查，前開函釋均係針對招標文件指定使用正字標記作為規格標示之情形，依正字標記管理規則第3條之規定，適用該規則第2條標記品目之產品，如「工廠品質管理經評鑑取得標準專責機關指定品管制度之認可登錄」，且「經檢驗符合國家標準」，得准予使用正字標記，故使用正字標記產品作為規格標示，容或有涉及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者之虞，是以前開函釋認指定使用正字標記產品，應於招標文件內註明「或同等品」，以符合政府採購法第26條之規範，尚無不合；惟此與本件係以「國家標準」而非「正字標記產品」作為規格標示之情形不同；且本件招標文件並未要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者，亦與前開函釋引據之WTO政府採購協定第6條第3項應註明「或同等品」之情形有別，故於招標文件採用國家標準之情形，投標廠商只要提出其建議採購之標的，符合招標文件所訂國家標準驗證規範之證明，以供招標機關審查即可，是上訴人主張系爭招標文件未註明使用同等品，不符合前開工程會函釋意旨，認原判決有不適用政府採購法第6條第1項、第26條、WTO政府採購協定第6條第3項；及適用政府採購法第50條第1項第2款不當之違法，即非有據。
（四）又上訴人主張其所提出符合CNS10522標準之商品，須符合消防安全需求及檢驗，與一般業務用擴大器相比，更具功能性，且需在極端克難且不穩定之環境下進行播放而不中斷，其品質應較普通擴大器為優云云，惟查CNS10522標準係針對「消防用緊急廣播設備」所制定，與前揭招標文件之CNS13439標準，係針對「聲音與電視廣播接收機與相關設備-射頻干擾特性-限制值與量測方法」所為之規範，前者著重於相關設備應具有之構造及性能；後者則在於提供控管設備產生干擾之限制值及量測方法，二者係屬不同性質之規範項目，自無由據以證明上訴人之商品符合投標文件所定規格，是原審認定上訴人之投標有「投標文件內容不符招標文件規定」之情形，並無不合。且原判決已敘明前揭國家標準係分為不同目的商品所製訂，難以相互比較優劣，上訴人所提供符合CNS10522標準之擴大機不符合被上訴人之基本需求，核已詳述得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取予以指駁在案，是上訴人主張原審就其提供之商品為符合CNS13439國家標準之同等品未予調查，逕予認定無法達到避免干擾穩定運作之需求，有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條、第189條規定及理由不備之違法云云，亦非可採。
（五）至於上訴人主張被上訴人於決標後以系爭器材與招標文件規定之CNS13439標準不符，未經審查即逕行撤銷決標，且未給予上訴人陳述意見之機會一節，經查：
1.工程會為建立各機關以最低標辦理異質工程、財物及勞務採購，特訂定「機關異質採購最低標作業須知」，依該須知第2條規定；「機關辦理異質採購，得於招標文件訂定審查標準，並成立審查委員會及工作小組，審查投標廠商之資格及規格後，就合於標準之廠商開價格標，採最低標決標。」、第4條規定：「機關依本作業須知辦理開標，應依資格、規格及價格之順序分段開標。資格及規格合於招標文件規定，且經本委員會採評分方式審查，總平均不低於審查標準所定及格分數之廠商，方得辦理其價格標之開標。」
2.依系爭採購案投標須知第55條及第59條規定，系爭採購案係採公開招標，資格、規格與價格一次投標分段開標；決標原則係採異質採購最低標辦理，而所謂異質之工程、財物或勞務採購，係指不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等，有差異者而言（政府採購法施行細則第66條規定參照），而依系爭採購案審查須知第參節審查作業規定：「三、作業流程㈠審查前作業：1.審查作業前經資格審查符合本案招標文件規定之投標廠商，始得參與後續審查作業；審查會議之時間、地點，由本機關另行通知。2.廠商簡報之順序於資格審查後，依各合格廠商投標文件送達時間先後順序決定。㈡工作小組提出初審意見。㈢投標廠商簡報及詢答。㈣審查委員辦理審查。㈤審查結果簽報本機關首長或其授權人員核定。㈥價格標之開標作業。……七、審查會議：㈠……㈩評分總表加總計算各受評廠商之總評分後，出席審查委員評分平均達合格分數80分以上，為合於標準之優良廠商，方得辦理其價格標之開標，……」、第肆節決標原則與作業規定：「九、決標原則依政府採購法第52條第1項第1款規定，採異質最低標決標，以審查結果合於標準之優良廠商，辦理其價格標之開標。……」是依前揭規定，須符合投標文件所訂資格及規格之廠商，始得由審查委員會依審查項目（經驗與實績、整體施工規劃構想、工程管理及執行計畫、簡報與詢答）進行審查。
3.本件被上訴人於103年5月6日就廠商資格開標後，即發現上訴人擴大機規格CNS10522標準與招標文件所載之CNS13439標準不同，惟未於規格審查表上作成具體之審查結論，而整理成「工作小組綜合意見」，於103年5月13日審查委員會召開前，交予審查委員並向其說明內容，惟審查委員會未就上訴人提出之規格CNS10522標準與招標文件上之CNS13439標準不同進行規格審查，即逕行依審查項目評選給分等情，為原審所確認之事實，核與卷內證據並無牴觸，是原判決認定系爭採購案之審查程序不符前揭規定，洵非無據，是被上訴人於決標後，發現上訴人確有政府採購法第50條第1項第2款「投標文件內容不符合招標文件規定」之情形，而以原處分撤銷決標，即無不合。上訴人雖主張被上訴人未給予其陳述意見之機會，惟按，「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第102條、第103條第5款定有明文，本件上訴人提出系爭器材符合CNS10522標準，與招標文件上所載CNS13439規格標準明顯不同，則原判決以上訴人之投標，有政府採購法第50條第1項第2款「投標文件內容不符合招標文件規定」之情形，為客觀上明白足以確認，故被上訴人於撤銷決標前，未通知上訴人予以說明，並無不合，尚屬可採，是上訴人主張原判決有不適用行政程序法第102條、及適用同法第103條不當之違法，亦難憑採。
六、綜上訴述，上訴人之主張均無可採。原判決認原處分並無違誤，而駁回上訴人在原審之訴，尚無不合。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年2月25日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官吳慧娟法官帥嘉寶法官汪漢卿法官劉穎怡以上正本證明與原本無異中華民國105年2月25日
書記官彭秀玲