裁判字號：最高行政法院105年判字第80號判決
裁判日期：民國105年02月25日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
最高行政法院判決
105年度判字第80號上訴人台灣電力股份有限公司代表人 黃重球 訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師被上訴人新北市政府環境保護局代表人 劉和然 訴訟代理人 谷湘儀 律師
洪志麟 律師 陳品妤 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國104年9月30日臺北高等行政法院103年度訴字第426號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人所有之坐落新北市○○區○○○段哩咾小段1、2、2-
1、5、8、9、11、11-1、11-2、11-3、11-4、12、29、3、3
1、32、33、34、36-1、36-2、36-3、36-4、37、37-1、38、39、41-1、42、43、43-1、43-2、44、45、46、46-6○○○區○○○段南子吝小段77-12、77-13、77-14、77-65、77-66、77-67、82、83、83-1、83-9等45筆土地之禮樂煉銅廠（下稱系爭場址），原係台灣金屬鑛業股份有限公司（下稱台金公司）所有，上訴人於民國73年3月21日奉經濟部命令受任代管台金公司之營運管理，嗣於78年1月14日與台金公司簽訂買賣契約繼而取得該址土地之所有權。台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）於80年3月31日經行政院核定合併台金公司，台糖公司為存續公司，概括承受台金公司之權利義務。嗣系爭場址經被上訴人調查檢測發現，土壤中重金屬最高濃度分別為砷2,150毫克/公斤、鎘273毫克/公斤、銅151,000毫克/公斤、汞181毫克/公斤及鋅3,720毫克/公斤（土壤污染管制標準分別為：砷60毫克/公斤、鎘20毫克/公斤、銅400毫克/公斤、汞20毫克/公斤及鋅2,000毫克/公斤），已超過土壤污染管制標準。被上訴人先以102年7月10日北環水字第1022175626號函通知上訴人陳述意見，再以102年9月11日北環水字第10225689651號函（下稱原處分）檢送102年9月11日北環水字第1022568965號公告系爭場址為土壤污染控制場址，並劃定土壤污染管制區，上訴人及訴外人台糖公司為污染行為人。上訴人對於被上訴人102年7月10日北環水字第1022175626號函（下稱系爭公函）及原處分均不服，提起訴願，經決定關於102年7月10日北環水字第1022175626號函部分，訴願不受理；原處分部分，訴願駁回。上訴人仍不服駁回原處分之部分，提起行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第426號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠按行政院環境保護署（下稱環保署）100年2月23日訂定之「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」（下稱公告作業原則）第三點關於工廠類型之規定可知，原則上依達管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場址，例外，當高污染潛勢區分布廣；運作行為不可考；或經評估廠區內存在掩埋或棄置情形，始得公告全廠區範圍所有地號。被上訴人雖主張系爭場址符合例外情形而得公告全廠區範圍所有地號，惟查系爭場址並無高污染潛勢區分布廣之情形，且因系爭廠址為一煉銅廠，亦無運作行為不可考之情形，況從系爭場址現況觀之，上訴人業已拆除廠房設置保全，並無棄置廠房或未依法令清除事業廢棄物之情事，是系爭場址既無「公告作業原則」第三點關於工廠類型規定之例外情形，自應適用原則性規定，即係以達管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場址外。又被上訴人於本件僅採樣14點，竟公告上訴人所有之45筆地號土地均為控制場址，顯已違背環保署91年8月9日環署土字第0910052720號函示之規定，且被上訴人所引用「公告作業原則」之例外規定，因涉及對於人民權利義務有影響重大之事項（亦即範圍認定影響整治場址之範圍及金額），須以法律或法律授權之法規命令訂之，然被上訴人竟僅以「公告作業」三種例外情形之行政規則作為劃定之依據，亦有違「法律保留原則」及「授權明確性原則」。㈡系爭場址位處礦區，其環境背景土壤之重金屬含量超過土壤污染管制標準為自然現象，依土壤污染管制標準第2條規定，自應不適用該標準。雖被上訴人另舉被證16「原禮樂煉銅場土壤背景值調查成果報告書」作為系爭場址不受背景礦區影響而致土壤管制物質濃度超過標準之依據，惟查，目前環保署並未針對背景值如何判斷訂有相關規定。系爭場址既係依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條規定而適用土壤污染管制標準，於判斷系爭場址之背景因素時，皆應以樣品採樣檢測結果之管制物質濃度最高者予以判定，始合乎經驗及論理法則。又系爭場址為礦區乙事，本屬客觀自然之事實，且歷經長達9年之時間，土壤及地下水之管制物質濃度並未加劇，顯見並無發生新的污染事實，是以，系爭場址自應適用94年之土壤污染管制標準，於證明土壤非因外來污染而其物質濃度達本標準所列管制項目之管制標準值後，即可不予適用土壤污染管制標準，更無須經中央主關機關之同意。㈢依台金公司與上訴人雙方簽訂之「委辦協議書」所載，上訴人並無義務清除場內污染物或防止其污染周鄰土地，上訴人既未有從事洩漏或棄置污染物之行為，亦無非法排放或灌注污染物之行為，是上訴人並非土污法第2條第15款所定之污染行為人。因污染行為人原台金公司現已由台糖公司概括繼受，上訴人僅為系爭土地之所有權人，據土污法第2條第19款規定觀之，上訴人充其量亦僅為污染土地關係人，而非污染行為人。被上訴人在EPB-S08點（即爐渣區）之採樣樣品中就「鎘」之濃度與原審法院囑託國立成功大學之鑑定結果相差極大，顯見被上訴人所提出之檢測報告數據即有失其真實性及準確性。況成功大學之檢測報告所使用之檢測方法為NIEAS321.64B（ 王水 消化法），該檢測方法係針對「土壤」成份所為之檢測方式，並非針對「污染物」之檢測方式。若要確認該物質是否為廢棄物或污染物，依有害事業廢棄物認定標準第4條第2款規定之檢測方式為「毒性特性溶出程序」，顯見被上訴人有法律適用上之違誤。㈣被上訴人在作成系爭原處分時，完全忽略系爭場址為礦山岩區之背景因素，再者，上訴人自接管該地後也投入大量金錢清除台金公司之污染並作監測，而長達9年期間上訴人亦完全依照被上訴人之指示管制系爭場址，迄今地下水並未有任何污染現象，足證上訴人已盡善良管理人之注意義務，將系爭場址之土壤管制物質濃度有效控制至背景值之範圍內。此外，被上訴人除無慮及系爭場址深受區域土壤地質條件及環境背景因素之影響，竟徒以所採樣14點之數值，公告上訴人所有之45筆地號土地均為控制場址，顯見被上訴人之論理方式過於跳躍，違反環保署所訂「……對於未進行土壤檢測之地號依法不得公告其為土壤污染控制場址。」之解釋函令，尤有進者，該「公告作業原則」所定三種例外規定之事項，本應嚴格適用，且該三種例外規定情形，亦均有違反行政法上「法律保留原則」及「授權明確性」之要求，自不應予適用。據此，本件被上訴人在未能明確舉證證明上訴人確為污染行為人之事實前，逕行公告系爭場址為土壤污染控制場址，於法自有未合等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則略以：㈠依上訴人與台金公司之委辦協議書及國營會指令，上訴人具有清除處理台金公司與上訴人營運期間所產生廢棄物之義務。上訴人既係概括受任且其後並有營運行為之事實，就該於生產過程中所產生之爐渣，即應善盡清除處理義務，惟上訴人棄該廢爐渣於不顧，經被上訴人於102年11月15日至系爭場址現場採樣時，竟發現原預定採樣點「禮樂S04」地表上顯明可見當時煉銅製程所產生的爐渣。
原審法院於103年9月26日至系爭場址勘驗，並採樣鑑定，依經濟部水利署國立成功大學水工試驗所（下稱水工所）之鑑定報告可知，所採樣之物質有重金屬超過管制標準，顯見上訴人有棄置污染物之情事，且該重金屬與本件系爭場址之污染物質有關連性。上訴人長年使該爐渣露天堆置，放任該污染持續擴大，致該污染物洩漏污染土壤，自屬該當「洩漏或棄置污染物」及「未依法令清理污染物」之污染行為人。更甚者，由系爭場址72年至101年系爭場址之航照圖可知，於上訴人接管系爭場址及於其上營運之後，75年之航照圖可看出已有爐渣堆置於系爭場址上，至78年爐渣明顯變多。直至
98、101年爐渣仍在原地，但被樹林覆蓋。該爐渣附近之採樣點「EPB-S08」，其污染物砷及汞為系爭場址採點中濃度最高者。上訴人長期將該等有害事業廢棄物棄置於系爭場址，未依法令清理之，且焙燒區、硫酸製酸區及總礦倉均查有土壤銅及砷污染情事，上訴人顯有因棄置或洩漏污染物或未依法令清理污染物，導致土壤污染之情事，自屬土污法第2條之污染行為人。㈡參照本院96年度判字第1954號、101年度判字第475號及102年度判字第380號等判決意旨可知，凡客觀上有洩漏或棄置污染物之行為者，均屬污染行為人，縱有他人同為污染行為人，其等依土污法所應負之義務，並不互相影響，是上訴人污染行為人責任，不因台糖公司同為污染行為人而受影響。㈢上訴人主張系爭場址符合土壤污染管制標準第2條規定，得不適用土壤污染管制標準，故不可公告為污染控制場址云云。惟查，由土壤污染管制標準第2條規定可知，土壤中物質濃度非因外來污染所致超標者，是否應適用土壤污染管制標準，應經中央主管機關同意，系爭場址並未有經中央主管機關同意得不適用土壤污染管制標準情事，上訴人主張與法不合。㈣系爭場址應適用土壤污染管制標準，且經確認具有土壤污染物濃度超過土壤污染管制標準情事，系爭場址業經被上訴人查證確認土壤背景值濃度低於管制標準，顯見系爭場址之污染係因上訴人之運作行為所致，而非天然之地質因素，被上訴人依土污法第12條第2項公告系爭場址為污染控制場址，合法有據。另上訴人所提原證6至9，均未就系爭場址內之土壤背景值為採樣，且原證6至8非依法定方法查證，原證9記載偏頗且與事實相違，均不具有正確性及代表性，上訴人主張實無所據。另由土污法第24條第2項可知，因地質因素無法整治至管制標準以下之場址，仍應依法公告，上訴人以地質條件主張不得公告系爭場址云云，殊與土污法第24條第2項規定不符等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠國營會81年5月4日國經字第0000-0000（A）號函命上訴人就台金公司結束營運後所遺留之廢棄廠房及設備，應儘速處理廢棄廠房及研擬處理污染物等意旨可知，依國營會認定，上訴人就台金公司所遺留之廢棄物，具有清除處理之義務；且依本院102年度判字第380號判決意旨可知，凡客觀上有洩漏或棄置污染物之行為者，均屬污染行為人，縱有他人同為污染行為人，渠等依土污法所應負之義務，並不因之受影響。系爭場址縱另有訴外人台糖公司為污染行為人，亦無礙上訴人亦為本件場址之污染行為人。從而上訴人主張其非土污法第2條第15款所定之污染行為人，且台金公司與上訴人雙方簽訂之「委辦協議書」所載，係約定由上訴人受任辦理禮樂煉銅廠關於生產、採購、銷售、倉儲、財務等營運管理，關於污染清理工作並不在委辦協議之範圍內，並無將台金公司於土污法上之污染行為人責任，移轉或轉嫁予上訴人承受之意，認其並無義務清除場內污染物或防止其污染周鄰土地等語，容有忽略其應盡之義務，難謂可採。何況，對照系爭場址72年10月7日、75年12月5日、78年10月31日（以上均為黑白照）、98年12月9日及101年8月12日（以上均為彩色照）之行政院農業委員會林務局航空測量所航照圖（下稱航照圖），顯示於72年10月7日台金公司營運期間，系爭場址左下方尚未見有明顯棄置之堆置物（爐渣）存在。惟於上訴人接管系爭場址管理營運後，75年12月5日之航照圖顯示已有棄置之堆置物（爐渣）堆置在系爭場址上；再比對同場址78年10月31日之航照圖，則顯示其上有更多棄置之堆置物（爐渣）；自98年12月9日航照圖觀之，雖顯示有綠色植物生長覆蓋在該等棄置之堆置物（爐渣）上面，但仍堆置在場並無處理移動情形明顯；迄至101年8月12日航照圖顯示，該等棄置之堆置物（爐渣）仍留置在原地，並廣被綠色植物覆蓋。據上，自72年10月7日至101年8月12日航照圖比對觀之，系爭場址於上訴人接手營運管理後，確實有棄置之堆置物存在情形，洵堪認定。上訴人主張就系爭場址之現況觀之，因上訴人業已拆除廠房設置保全，並無棄置廠房或未依法令清除汙染物之情事，上訴人自非污染行為人，充其量其亦僅為污染土地關係人，而非污染行為人等語，既與調查之事證有忤，自屬無法憑採。又原審法院於103年9月26日親赴系爭場址履勘現場，並隨機在上訴人棄置之堆置物區採樣，又水工所乃環保署許可土壤檢測之檢驗機構，經原審法院於103年12月30日準備程序時，徵詢兩造意見表示沒有意見後，始檢送本件現場採樣送請鑑定，是水工所之鑑定檢測報告書自具備證據能力，而具證據價值，上訴人事後於言詞辯論時，始再爭執其鑑定檢測方法，有違程序誠信，難謂有據，無法憑採。其次，原審法院隨機在系爭場址之採樣檢測結果即有超過管制標準之污染情形，則原處分說明欄位記載系爭場址土壤中「砷、鎘、銅、汞、鋅」最高濃度分別為「2150、273、151000、3720毫克／公斤（砷、鎘、銅、汞、鋅之土壤管制標準分別為：60、20、400、20、2000毫克／公斤）已超過土壤污染管制標準」，即非無據。據此，可知上開棄置之堆置物既係上訴人接手管理營運後所產生之「棄置污染物」，並因之導致土壤污染情事，故而上訴人為土污法第2條第15款規定之污染行為人已明，其主張非屬系爭場址之污染行為人，既與查證之事實有違，自屬無足憑採。㈡上訴人主張本件鑑定機關水工所使用之方法為「王水消化法」（NIEAS321.64B）係針對土壤成分之檢測方法，非針對污染物採用之「毒性特性溶出程序」檢測方法，藉以爭執檢測結論有疑義等語。惟查：原審法院將現場採樣送請鑑定機關鑑定時，關於其鑑定方法有參酌兩造意見，況且，上訴人對於原審法院函詢鑑定機關同意以土壤方式鑑定檢送之採樣標的物，是否另由其他機關以廢棄物方式鑑定部分表示意見時，上訴人亦復稱「並無另行以廢棄物方式鑑定之必要」明確在卷，亦有其104年2月16日行政陳述意見狀附原審卷足佐。基上，足知上訴人對於本件現場採樣鑑定機關之鑑定方法由鑑定機關採「土壤鑑定方法」為之並無爭執，惟上訴人於鑑定機關提出鑑定結果後，卻於其言詞辯論意旨狀另為上開主張爭執現場採樣鑑定機關之鑑定方法，前後說詞互相矛盾，難謂一致可採。再者，鑑定機關「樣品採樣報告書」聲明書㈠欄位，亦特別表明係依照行政院衛生署及有關機關之標準方法及品保品管等相關規定，秉持公正、誠實進行採樣、檢測。而本件為土污法事件，則水工所採用「土壤鑑定方法」以檢驗系爭土地（場址）之土壤是否污染違反管制標準，並無不合。上訴人於原審法院準備程序及鑑定機構鑑定過程之土壤鑑定方法均無意見，嗣於言詞辯論中始爭執土壤鑑定方法與法未合等語，難謂可採。㈢上訴人雖復稱被上訴人檢測14個點，竟公告系爭場址（共45個地號）為污染控制場址，違反「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」之原則性規定等語。惟查：系爭場址之高污染潛勢區包含硫酸儲槽、電解區、熔煉場、泊槽、硫酸工廠、變電所、總礦倉區及污泥儲槽等，分佈範圍甚廣，已經被上訴人檢驗發現有土壤污染物濃度超過土壤污染管制標準之情事，有被上訴人102年12月「原禮樂煉銅廠土地背景值調查成果報告書（定稿）」附卷足按，自已符合環保署「公告作業原則」第3條第2項第3款「高污染潛勢區分布廣」，而得公告全廠區為控制場址之情形。再者，依上揭72年10月7日航照圖及被上訴人102年12月「原禮樂煉銅廠土地背景值調查成果報告書（定稿）」，可說明系爭場址地表上顯然已經可見煉銅製程所產生之爐渣，而有非法棄置情事，復經原審法院於103年9月26日到系爭場址現場勘驗時，在爐渣區採樣①、②及靶場採樣①發現棄置之堆置物之爐渣，如103年9月26日勘驗照片編號1-21所示，自符合公告作業原則第3條第2項第3款「經評估廠區內存在掩埋或棄置情形」，被上訴人因而依土污法第12條第2項及上開「公告作業原則」，公告系爭場址為污染控制場址，自無不合。上訴人主張本件根本不符合該作業原則之例外規定，容有忽略上述事證情形，難謂可採。至上訴人另稱系爭場址不符91年8月9日環保署環署土字第0910052720號函云云，惟就控制場址公告部分，環保署已於100年2月23日訂定公告作業原則供參考，依後法優先於前法之原則，則有關場址公告之規範，自應以環保署經參酌土污法實施多年後綜合考量各場址實際狀況所訂定之公告作業原則為據，附此敘明。上訴人雖復指稱EPB-S08（即爐渣堆置區）之鑑定檢測結果與被上訴人知檢驗結果相差甚大，無法證明系爭場址符合公告作業原則第三點等語。惟查，原審法院在爐渣區隨機採樣①送鑑定檢測標的，並非重複以被上訴人採樣之「EPB-S08」點為基準，自未能以採樣點之污染物濃度有異，即遽以相提並論，認為系爭場址之公告有誤；何況，原審法院在爐渣區隨機採樣經水工所檢測結果重金屬銅高達「8720」，比被上訴人原採樣EPB-S08點之檢測數據「6750」（管制標準400）還高出許多；砷亦高達「1140」，固較被上訴人原採樣EPB-S08點之檢測數據「2150」為低，仍比管制標準60高出甚多，足可證明隨機採樣之上訴人棄置堆置物（爐渣），仍存在高濃度之重金屬污染。故而，被上訴人依據公告作業原則公告系爭場址全廠區所有地號，即無違誤。㈣末查，上訴人提出「經濟部81-83進行之金瓜石地區之金礦探勘評估計畫」之第二、三期計畫及93年上訴人委託工研院所為之「原禮樂煉銅廠廠址土壤及地下水檢測計畫檢測報告」，證明系爭場址經具體科學性數據研判非因外來污染而達本標準所列污染物項目之管制值，主張系爭場址位處礦區，其環境背景土壤之重金屬含量超過土壤污染管制標準為自然現象，依土壤污染管制標準第2條規定，自應不適用該標準等語。惟按，土壤污染管制標準第2條規定可知，土壤中物質濃度如能證明係非因外來污染所致超標者，應向中央主管機關申請經其同意，始生不應適用土壤污染管制標準問題，惟系爭場址並無經中央主管機關同意不適用土壤污染管制標準之情事，上訴人主張系爭場址不適用土壤污染管制標準，於法未合，難謂有據。另上訴人所舉「經濟部81-83進行之金瓜石地區之金礦探勘評估計畫」之第二、三期計畫及93年上訴人委託工研院所為之「原禮樂煉銅廠廠址土壤及地下水檢測計畫檢測報告」，由原證6所揭示之圖可知，禮樂煉銅廠係位於金瓜石礦區東北側，而比對原證7第二年計畫第3頁圖示，可知該圖中標示虛線方塊處即為研究採樣地區，並未涵蓋系爭場址，足認該評估計畫尚非針對系爭場址棄置之堆置物等為採樣研判，則其報告所稱科學數據即非針對本件具體個案所為，客觀上自不具證明系爭場址非因外來污染，而未能資為有利於上訴人主張事實之認定。從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。上訴人仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又上訴人僅對被上訴人原處分為爭執，並未對系爭公函爭執起訴，訴願決定就系爭公函為不受理之決定，並無不合，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠、按土污法第2條第15款規定：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（下稱控制場址）。」第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」第53條規定：「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」次按公司法第75條規定：「因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承受。」又土污法第2條第15款除直接列舉「洩漏」、「棄置」、「排放」、「灌注」等直接從事之行為型態外；尚就「仲介」上開行為者，及消極容任污染發生或積極提供場所予直接從事污染者，認係「污染行為人」，並以依法令有清理污染物之義務者，有未履行其作為義務時，亦為「污染行為人」作為概括規定。而所以認「未依法令規定清理污染物」為污染行為人，乃係因法令賦與清理污染物之作為義務者，違背其作為義務，致污染發生，遂以之為污染行為人，給予「行為責任」之評價。又第3目所謂「容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物」，係指容許「第三人」洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物而言；而有意的使污染物洩漏者，為第1目之污染行為人；至依法令有清理義務者，單純違背清理之作為義務，發生污染者，則屬第4目之污染行為人。另按土污法施行細則第10條規定：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。（第3項）第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」又按「（第1項）經濟部為開發重要資源，促進經濟建設，得報請行政院核准創設或投資生產事業。（第2項）前項生產事業為國營者，由經濟部設機構管理之。」為經濟部組織法第31條所規定，依此規定，經濟部設國營事業委員會（下稱國營會）管理其所屬國營事業。有關上訴人重大工程及工安、環保、睦鄰等事項之協調、督導與改善，為國營會第二組之職掌。是本件因污染所生環保爭議之協調、督導，應為國營會職掌之業務。上訴人為國營事業，對於國營會就環保事項經協調所為之命令，即有遵守之義務。再按「中華民國89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定：『第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。』其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」司法院釋字第714號解釋意旨參照。
其解釋理由略以：「……查土污法之制定，係為整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康（土污法第1條參照）。系爭規定為妥善有效處理前述土壤或地下水污染問題，使土污法施行前發生而施行後仍繼續存在之污染問題可併予解決，俾能全面進行整治工作，避免污染繼續擴大，目的洵屬正當，且所採手段亦有助於上開目的之達成。對施行前之污染行為人若不命其就現存污染狀況負整治責任，該污染狀況之危害，勢必由其他人或國家負擔，有違社會正義，並衝擊國家財政。是系爭規定明定施行前之污染行為人負整治責任，始足以妥善有效處理土壤及地下水污染問題，而又無其他侵害較小之手段可產生相同效果，自應認系爭規定係達成前述立法目的之必要手段。土污法施行前發生之污染狀況於土污法施行後仍繼續存在者，將對國民健康及環境造成危害，須予以整治，方能妥善有效解決污染問題，以維公共利益。況施行前之污染行為人之污染行為原屬非法，在法律上本應負一定除去污染狀況之責任，系爭規定課予相關整治責任，而對其財產權等所為之限制，與所保護之公共利益間，並非顯失均衡。綜上，系爭規定尚未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法保障人民工作權、財產權及其內涵之營業自由之意旨均無違背。」查上訴人所有系爭場址，經被上訴人以102年9月11日北環水字第1022568965號公告為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，污染物為土壤中重金屬砷2,150mg/kg、鎘273mg/kg、銅151,000mg/kg、汞181mg/kg及鋅3,720mg/kg，上訴人及訴外人台糖公司為污染行為人，並以原處分函知上訴人及訴外人台糖公司。此有前開公告、函、系爭場址之土壤重金屬檢測結果表等影本附於原處分卷可稽。從而，原判決審認：國營會81年5月4日國經字第0000-0000（A）號函命上訴人就台金公司結束營運後所遺留之廢棄廠房及設備，應儘速處理廢棄廠房及研擬處理污染物等意旨可知，依國營會認定，上訴人就台金公司所遺留之廢棄物，具有清除處理之義務。且凡客觀上有洩漏或棄置污染物之行為者，均屬污染行為人，縱有他人同為污染行為人，渠等依土污法所應負之義務，並不因之受影響。系爭場址縱另有訴外人台糖公司為污染行為人，亦無礙上訴人亦為系爭場址之污染行為人。又土壤中物質濃度如能證明係非因外來污染所致超標者，應向中央主管機關申請經其同意，始生不應適用土壤污染管制標準問題，惟系爭場址並無經中央主管機關同意不適用土壤污染管制標準之情事。另上訴人所舉「經濟部81-83進行之金瓜石地區之金礦探勘評估計畫」之第
二、三期計畫及93年上訴人委託工研院所為之「原禮樂煉銅廠廠址土壤及地下水檢測計畫檢測報告」，由原證6所揭示之圖可知，禮樂煉銅廠係位於金瓜石礦區東北側，而比對原證7第二年計畫第3頁圖示，可知該圖中標示虛線方塊處即為研究採樣地區，並未涵蓋系爭場址，足認該評估計畫尚非針對系爭場址棄置之堆置物等為採樣研判，則其報告所稱科學數據即非針對本件具體個案所為，客觀上自不具證明系爭場址非因外來污染，而未能資為有利於上訴人主張事實之認定。因將原處分及訴願決定均予維持，駁回上訴人在原審之訴。揆諸前揭規定、解釋意旨與說明，於法尚無不合。
㈡、證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。
又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。茲查：⑴原審業已比對72年10月7日至101年8月12日之航照圖，並於103年9月26日至系爭場址進行勘驗，並將勘驗時採樣之檢測標的，送請水工所水質檢驗室進行鑑定，原判決乃據以認定上訴人於接手台金公司之營運管理並取得新北市○○區○○○段哩咾小段等45筆土地禮樂煉銅廠之土地所有權後，確有產生、棄置污染物，導致土壤污染之情事，該當土污法第2條第15款第1目「棄置污染物」之污染行為人。⑵被上訴人係依環保署訂定「公告作業原則」劃定系爭污染管制區範圍，而原判決依據102年12月「原禮樂煉銅廠土地背景值調查成果報告書（定稿）」、72年10月7日航照圖，與103年9月26日之勘驗等證據方法，綜合認定本件確有「高污染潛勢區分布廣」，以及系爭場址地表確有爐渣非法棄置等情事，得將全廠區公告為控制場址，符合「公告作業原則」之規定。
且前開「公告作業原則」係就執行土污法所必要之細節性與技術性之次要事項予以規範，非屬法律保留之事項，尚無違反法律保留原則與授權明確性原則。⑶原判決以勘驗及水工所之鑑定報告，認以上訴人確有棄置污染物（爐渣）之情事，依前述場址公告作業原則之規定，被上訴人自得將全廠區所有地號均公告污染管制區。而依原審104年9月1日準備程序筆錄所載，上訴人係於鑑定報告作成之後，始具狀爭執原審於勘驗期日之採樣方法，上訴人並以此為由拒卻鑑定報告。⑷綜此，上訴意旨指摘原判決未明載或調查認定上訴人究屬土污法第2條第15款何目之污染行為人或僅係污染土地關係人，違反行政訴訟法第133條、第125條、第189條之調查證據相關程序規定及判決不備理由外，亦有不適用土污法第12條、第16條、第2條第15款、行政程序法第15條第3項、第16條第2項、第96條第1項第2款、第5條等之違法；被上訴人所引用「公告作業原則」之例外規定，違反「法律保留原則」及「授權明確性」，原判決未詳予調查審認，亦有該等違法；原判決不顧上訴人明確主張拒卻鑑定報告之主張，逕予採納未遵守環保署102年2月18日所公告之「土壤採樣方法」及環保署98年10月12日所公告之「土壤檢測方法總則」等規定，且未完整說明囑託事項鑑定報告之意見，容有未符行政訴訟法第133條、第125條、第189條之規定與證據法則與判決不備理由等之違法各節，均無可採。
㈢、綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定：「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」其中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背等情。業經司法院釋字第714號解釋在案，而上訴人亦為系爭場址之污染行為人，均有如前述。是本件事證已臻明確，尚無停止訴訟、聲請司法院大法官補充解釋之必要，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年2月25日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃合文
法官鄭忠仁法官劉介中法官吳東都法官林茂權以上正本證明與原本無異中華民國105年2月25日
書記官張雅琴