裁判字號：高雄高等行政法院105年訴字第578號判決
裁判日期：民國106年04月26日
裁判案由：農地重劃
高雄高等行政法院判決
105年度訴字第578號民國106年4月12日辯論終結原告 黃垤樹 被告高雄市政府地政局土地開發處代表人 吳宗明 訴訟代理人 林湘絢 律師上列當事人間農地重劃事件，原告不服高雄市政府中華民國00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款定有明文。查本件原告起訴時訴之聲明原為：「訴願決定撤銷，被告因重劃行政作業違背法令，造成原告所有坐○○○區○○○段○○○○○號農地無水灌溉，被告聲稱可灌排兩用，既可灌排兩用，應責令依法供應灌溉用水或依法補救，併按農會核定之農作收成數額，賠償農業損失。」（本院卷第13頁）嗣於民國106年2月23日本院行準備程序時，變更訴之聲明為：「（一）被告應將坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地兩旁排水溝作成灌排兩用設施。（二）被告應按農會核定之農作收成數額，賠償原告之農業損失。」（本院卷第166頁）復於106年3月30日本院行準備程序時，變更訴之聲明為：「（一）被告應將坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地兩旁排水溝作成灌排兩用設施，所引流灌溉用水需符合灌溉用標準。（二）被告應賠償原告新臺幣（下同）274,541元。」（本院卷第278頁）再於106年4月12日本院行言詞辯論程序時，變更訴之聲明為：「（一）被告應將坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地兩旁排水溝作灌排兩用設施，所引流灌溉用水需符合灌溉用標準。（二）被告應賠償原告罰鍰6萬元，另自105年1月1日起至完成前項設施止按年賠償減損農作收益損失214,541元。」（本院卷第325-326頁）本院認原告訴之聲明變更前後其請求基礎事實不變，且被告亦無異議而為本案之言詞辯論，爰依前揭規定予以准許，合先敘明。
二、事實概要：緣高雄市○○區○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）於56年重劃分配公告時所有權人為訴外人 林大頭 ，重劃完成後歷經多次移轉，於100年間由原告拍賣取得。嗣原告於102年5月2日以系爭土地無灌溉水源，無法作為農業使用，亦因使用分區而無法移作他用等由，向高雄市政府地政局陳情，被告乃邀集原告及臺灣高雄農田水利會於102年6月10日在現地辦理會勘，經查明系爭土地於重劃時並無規劃灌溉水道，而由鄰地引水灌溉，嗣後變作魚塭，亦是跨越道路由他人土地引水使用，直至原告取得後才填平魚塭改作非農業使用在案。原告於102年6月26日續以申請書向被告陳情，指稱系爭土地既無法提供灌溉設施，希冀重新檢討用地變更，經被告於102年7月26日以高市地發配字第10270886200號函復原告，經向臺灣高雄農田水利會查詢結果，應無供水灌溉渠道可到達系爭土地，另按農地重劃條例等相關規定，水田重劃區之土地，因地形、地勢特殊，確有未能施設灌溉系統之情形，並建議原告若認使用分區編訂有錯誤，可檢具合法證明文件向高雄市○○○○○路竹地政事務所申請更正編定。嗣原告於105年7月11日再以申請書請求高雄市政府地政局解釋上開被告102年7月26日函文內容疑義，經被告以105年7月18日高市地發配字第10570891800號函復原告，內容略以：「說明：……二、查旨揭土地係於56年12月27日重劃公告確定。另參酌農地重劃條例施行細則第21條第2款，……，該細則雖於71年3月12日才訂定發布，惟足見農地重劃區內土地，確實有未能施設灌溉系統之情形。三、旨揭土地重劃當時因地形、地勢等致重劃後土地未能與同段3699-1地號施設之灌溉水路相接，僅能給排共用。」等語。原告復於105年7月29日以申請書請求被告解釋上開105年7月18日函文疑義，經被告以105年8月8日高市地發配字第10570994100號函復原告，內容略以：「說明：……二、臺端陳請詢問重劃當時旨揭土地所有人林大頭在重劃前持有土地多少、分配到那裡、負擔水、道用地多少等乙節，……，所請事涉他人財產隱私，歉難同意。三、旨揭陳情事項本處業以102年7月26日高市地發配字第10270886200號函及105年7月18日高市地發配字第10570891800號函（諒達）等明確答覆在案，惟臺端仍對同一事由再陳情，本處將依行政程序法第173條第2款規定，不予處理。」等語。原告不服上開被告105年7月18日及同年8月8日函文，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）認定被告行政行為（重劃時之分割分配）錯誤之事實理由與證據：
1.農地重劃時，系爭土地所有權人林大頭重劃後分配到之農地合計有1.4202公頃，可以集中分割分配，便可臨接同段3699-1地號土地之灌溉溝渠。
2.重劃分配分割鄰近同段3691地號土地坵塊面積0.3公頃（即3,000平方公尺），亦即坵塊面積3,000平方公尺仍是正常之分割分配。
3.系爭土地（面積0.1579公頃）與緊鄰之同段3688地號土地（面積0.1393公頃）合併，面積才0.2972公頃，還不到3,000平方公尺，就可臨接同段3699-1地號土地之灌溉溝渠，就沒有灌溉渠道無法到達之問題，充分證明被告重劃時之分割分配錯誤。
（二）對被告依訴願法與行政訴訟法請求處分及損害賠償之理由：
1.被告102年6月17日高市地發配字第10270810600號函檢附之會勘紀錄確認系爭土地無灌溉渠道可提供灌溉水源。
2.被告102年7月26日高市地發配字第10270886200號函確認無供水灌溉渠道到達系爭土地，並以「農地重劃條例等相關規定，水田重劃區之地形、地勢特殊，確有未能施設灌溉系統之情形，所陳農地重劃必有豐富灌溉水乙節，容有誤會」等語推託卸責，不願解決問題，且被告於106年2月23日準備程序時，仍一再引用。
3.當原告檢舉被告違反農地重劃條例規定，高雄市政府地政0000000000000市0000000000000000號函稱「農地重劃條例」係於69年12月19日公布施行，系爭土地重劃當時尚未制定「農地重劃條例」，尚無原告所稱土地重劃及分配違反「農地重劃條例」等情，確認農地重劃條例不能適用，然被告卻一再引用。
4.原告於105年7月11日依據被告102年7月26日高市地發配字第10270886200號函及104年12月18日高市地發工字第10471629800號函，以申請書要求被告說明清楚，究竟係依據那條法令及在何種情況下有豐富灌溉水，在未必有豐富灌溉水之情況下，灌溉水從何而來，嗣被告於105年7月18日以高市地發配字第10570891800號函主張「給排共用」，原告遂於105年7月29日以申請書向被告要求依規定供水，嗣被告於105年8月8日以高市地發配字第10570994100號函覆原告，原告仍對同一事由再陳情，依規定不予處理。
5.系爭土地之地籍謄本僅註記農業特定區農牧用地，並未註記無灌溉渠道，事實上高雄市政府水利局禁止原告於系爭土地鑿井取水（參見該局103年12月9日高市水利字第10337438000號函及106年1月25日高市水利字第10630600800號函），且系爭土地之地下水為鹹水（參見行政院農業委員會〈下稱農委會〉高雄區農業改良場水質檢測報告），土地鹽化（參見農委會高雄區農業改良場土壤肥力檢測報告），且依臺灣自來水股份有限公司（下稱自來水公司○○○區○○○路竹服務所104年8月12日臺水七路業字第10400020550號書函、高雄市政府農業局104年0000000市000000000000000號函及自來水公司第七區管理處105年1月8日臺水七業字第10500002830號書函可知，自來水公司不供應農業用水，致系爭土地完全沒有水源，造成嚴重損害。本件被告所為，嚴重影響系爭土地之使用，依規定已達無法使用之境界，被告當然有賠償責任。
6.綜上，依訴願法及行政訴訟法規定，被告應執行「給排共用」，供應合於灌溉用水標準之灌溉水，並負損害賠償之責任。
（三）被告應賠償原告減損之農作收益額損失及因無水灌溉所引起又不實檢舉而受處分之罰款損失，其計算基礎如下：
1.植物環控設施（俗稱植物工廠）468㎡（13m36m），因無水供應，致無法啟用之損失每年至少20萬元（種植面積468㎡7層＝3,276㎡）。
2.依據農委會農糧署106年3月6日農糧統字第1061034407號書函說明，每公頃稻穀3年平均年總收入302,339元，總生產費用240,141元（包含土地租金60,000元，農舍費用10,000元等），淨收益62,198元，但本件無租金及農舍費用共70,000元，所以總淨收入是14,541元【計算式：（62,198元＋60,000元＋10,000元）（0.1579公頃－0.0468公頃）≒14,541元】。被告每年至少應賠償原告減損之農作收益額214,541元，且應賠償至損害終止時。
3.系爭土地因無灌溉設施，無水灌溉，農業使用對任何人均屬不能實現，且因高雄市政府農業局一直不同意原告興建植物工廠（農業環控設施）之申請，被告於104年12月24日以高市地發工字第10471629800號函檢舉系爭土地違反區域計畫法，致原告遭高雄市政府裁罰6萬元罰鍰，該罰鍰自應由被告負擔。
（四）原告為何沒有要求賠償自102年來損失額之全部，卻要求應賠償至損害終止日之原因：
1.原告為退休人員，植物工廠可提供安全愉快之輕勞動工作，又有收入，是退休者之最佳選擇。原告因與臺灣大學生物機電系系主任 方煒 （植物工廠推動者）是多年的朋友，技術沒有問題，所以期待有灌溉用水可以達成原規劃之退休生活。
2.賠償不是目的，是因為被告自102年來都在推卸責任，不願解決問題，一直以農地重劃條例規定因地形地勢特殊，確有未能施設灌溉系統情形，所以未必有豐富灌溉水卸責，直至目前為止仍一再主張。請求賠償是要被告解決問題之手段，不是目的，故原告才沒有請求自102年至今之全部損失額，及包含機會收益部分，僅請求1年之可實現農業損失，但原告於105年7月11日以申請書要求被告說明清楚規定時，被告因無法再推託，竟主張「給排共用」，而當原告要求依被告所確定「給排共用」方式供水時，被告卻以原告一再陳情為由，拒絕處理。鈞院於106年3月30日行準備程序時曾詢問被告是否可變更使用分區，被告陳稱此非其管轄範圍，應向地政事務所申請。事實上，地政事務所是地政局的下屬單位，變更使用分區，雖是解決問題的方法，因不是原告之規劃，故沒有辯駁。被告於105年8月24日以高市地發配字第10571070800號函覆原告，陳稱原告已提起訴願，所陳事項應依訴願決定辦理。因此，為免被告在未來主張已依判決決定而拖延不理，故原告要求被告應賠償到損害終止時等情。並聲明求為判決：1.被告應將坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地兩旁排水溝作灌排兩用設施，所引流灌溉用水需符合灌溉用標準。2.被告應賠償原告罰鍰6萬元，另自105年1月1日起至完成前項設施止按年賠償減損農作收益損失214,541元。
四、被告則以：
（一）本件主管機關為被告，茲說明如下：
1.按「建築師法第3條規定『本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。』之『地方主管機關條款』係我國立法上以最高行政機關代替行政主體之習慣，故其規範意義應解為『直轄市』與『縣（市）』公法人本身，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，其均屬『地方自治團體之權限』，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。高雄市既依上開規定取得建築師懲戒之團體權限，並依該市政府組織自治條例將此權限劃歸所屬工務局辦理，則甲不服該停業處分，自應以高雄市政府工務局為被告。」此有最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。而司法院釋字第527號解釋與最高行政法院104年度判字第424號判決同此意旨。
2.次按「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」、「本府設下列各局、處、委員會：……二十二、地政局。」、「本局下設土地開發處、地政事務所，其組織規程另定之。」、「本規程依高雄市政府地政局組織規程第8條規定訂定之。」、「本處設下列各科、室，分別掌理各有關事項：……三、工程科：區段徵收及土地重劃工程規劃、設計、施工及監造、土地改良物或墳墓拆遷、補償、農水路更新維護等事項。」高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第6條第1項第22款、高雄市政府地政局組織規程第8條及被告組織規程第1條、第3條第2項分別定有明文。
3.依司法院釋字第527號解釋及最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議之意旨，地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。各法規中之地方主管機關條款，係我國立法上以最高行政機關代替行政主體之習慣，故其規範意義應解為，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣市政府為主管機關，從而取得管轄權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。本件有關農地重劃之相關業務，依高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第6條第1項第22款、高雄市政府地政局組織規程第8條、被告組織規程第3條第2項等規定，似已劃分予被告掌理。且有關農地重劃之立法因具有全國一致之性質，固屬中央之權限，惟有關農地重劃之執行則有因地制宜之性質，應屬地方之權限，此權限之歸屬並不因農地重劃之重要事項應報經上級主管機關內政部之核准而有異，是以本件業務之主管機關為被告無誤。
（二）被告105年7月18日高市地發配字第10570891800號函及105年8月8日高市地發配字第10570994100號函，屬被告對原告陳情事項所為單純之事實敘述及理由說明，並非行政處分，原告不得對之提起行政爭訟：
1.按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」同法第4條第1項亦有明文。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院著有44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照。
2.又司法院釋字第230號解釋亦載明：「……行政法院62年度裁字第41號判例：『官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許』，……，與憲法第16條並無牴觸。」等語，足見提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向行政法院提起撤銷訴訟，其起訴即應認不備要件。
3.查本件被告105年7月18日高市地發配字第10570891800號函及105年8月8日高市地發配字第10570994100號函，核其內容僅係說明系爭土地於農地重劃後為何無供水灌溉設施之情形，以及針對原告所提部分疑問因涉及他人隱私致無法說明，並重申本件陳情業已多次函復擬不再處理在案，核屬被告就原告之陳情事項所為單純之事實敘述及理由說明，並非本於行政權而對人民所為之單方行政行為，不因該項敘述或說明而生法律上之效果，核其性質，應屬觀念通知，並非行政處分，尚不對外發生准駁之法律上效果，並非就具體事項所為發生公法上法律效果之單方行政行為，非屬行政處分，自不得為行政訴訟撤銷訴訟之標的。
（三）關於原告請求被告應按國家賠償法至少賠償減損之農作收益額214,541元及因無水灌溉卻又不實檢舉引起受處分之罰鍰損失6萬元部分，欠缺權利保護要件，應以判決駁回：
1.按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按「……欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照。是以欠缺權利保護必要之要件，應以判決駁回之。
2.第按依行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。從而，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。如主張其有公法上之不當得利之返還請求權，而是項財產之給付，須由行政機關自行先為核定者，若捨上開合法救濟途徑不為，逕行向高等行政法院提起一般給付之訴者，其訴即欠缺權利保護之必要，難認為有理由。
3.本件原告於鈞院106年2月23日行準備程序時，當庭變更訴之聲明，主張被告應賠償其農業損失，此部分訴之聲明形式上屬行政訴訟法第8條一般給付訴訟。而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權者為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。從而，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。若捨上開合法救濟途徑不為，逕行向高等行政法院提起一般給付之訴者，其訴即欠缺權利保護之必要。又原告即便有請求賠償之請求權基礎，仍應先由原告申請由主管機關審查及核定，而後再由主管機關作成准否賠償之處分；如原告對該處分不服，應循訴願程序及課予義務訴訟程序尋求救濟，非得逕行依行政訴訟法第8條之規定向行政法院提起一般給付訴訟，且原告並未說明其有何請求權得據以請求系爭土地無水灌溉之補償。依前揭說明，原告此部分起訴欠缺權利保護要件，且法律上為顯無理由，應以判決駁回之。
（四）關於系爭土地重劃時係依臺灣省政府函令辦理：
1.系爭土地之分配公告期間為56年12月27日至57年1月25日，斯時土地法及農地重劃條例等相關法令皆尚未制定，關於分配等辦法依不定時發布之臺灣省政府函令加以補充。
2.臺灣省政府函令之重劃分配原則如下：⑴原次位分配為原則：按臺灣省政府51年11月16日府民地戊
字第0730號令規定：「……儘量按使用人原位置先行分配之土地……」，可知農地重劃以原位次分配為原則，並無原告主張應集中分配之原則。
⑵重劃後土地最小單位以短邊10公尺為準：按臺灣省政府54
年12月17日府民地戊字第92873號令規定：「……經本府民政廳地政局研究提經全省農地重劃業務會報討論結果，僉認為以短邊10公尺為準，不惟造成耕地再度細分，……」，可知農地重劃之最小單位以短邊10公尺，而系爭土地短邊尚有43.6公尺，符合上開臺灣省政府令之規定無誤。
原告主張系爭土地未符合最小單位云云，顯與上開函令不符。
⑶系爭土地無庸與他地集中分配：按臺灣省政府51年11月16
日府民地戊字第0730號令規定：「……面積過小，而無長邊較短之地區可資分配者，可與前列㈡㈢兩款土地集中在一起分配……」，而系爭土地符合最小面積單位之規定，自無依上開臺灣省政府令與他地集中分配之必要，併予敘明。
（五）系爭土地重劃前地目為畑（即旱田之意），故設置排水與農路系統即可：
1.按臺灣省政府56年10月19日府民戍字第85604號令規定：「……重劃區內之旱地，因地勢關係，未能予以設施灌溉系統者，……，並應予以設施排水與農路系統，……。」顯見重劃區之旱地若因地勢而無法設置灌溉系統者，得僅設置排水與農路系統於法有據。次按「重劃後分配左列土地之所有權人，依本條例第4條及第11條規定比例分擔之工程費用及農路、水路用地，得視其受益程度予以減免：……二、水田重劃區內之土地，因地形、地勢特殊，未能施設灌溉系統者。」農地重劃條例施行細則第21條第1項第2款定有明文。
2.查系爭土地重劃前之地號為高雄市○○區○○○段○○○○○號，其土地登記簿記載地目為畑，畑即為旱田之意，此有高雄縣湖內農地重劃區土地所有權人原所有0000000000000000000000號土地登記簿可佐。
3.因而，農地重劃區內之土地，礙於地形地勢之關係，而未設灌溉系統者，確有其可能性，被告未設灌溉系統，於法核無違誤。是以，系爭土地為旱地，雖未設有灌溉水道，但因地勢地形而設有排水與農路系統，已符合上開法令之規定，原告主張被告應提供灌溉設施云云，實非無疑。
4.又依非都市土地使用管制規則之附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，對於農牧用地容許使用之項目包含農作使用等19項，旱地亦屬農牧用地，系爭土地若無灌溉用水，亦仍有其用途，並無原告所訴成為廢地之可能。
（六）關於給水、排水、農路事項，依內政部函釋應未涉及物權之公示性土地資料，不宜登載於土地登記簿：按內政部86年3月20日臺內地字第0000000號函釋規定：「……有關未涉及物權之公示性土地資料，不宜登載於土地登記簿……。」故關於給水、排水、農路事項不宜登載於土地登記簿，原告主張被告應有此註記云云，不足為採等語，資為抗辯。並聲明求為判決原告之訴駁回。。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有改制前高雄縣湖內農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊（訴願卷第32頁）、土地登記簿、異動索引查詢（訴願卷第73-75頁）、原告102年5月2日、102年6月26日、105年7月11日、105年7月29日申請書（訴願卷第77、93-97、100、102-103頁）、被告102年6月10日會勘紀錄、102年7月26日高市地發配字第10270886200號函、105年7月18日高市地發配字第10570891800號函、105年8月8日高市地發配字第10570994100號函（訴願卷第87、98、101、104頁）及訴願決定書（訴願卷第3頁）等附卷可稽。本件兩造爭點為：原告於農地重劃分配結果確定後，始請求被告應將坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地兩旁排水溝作灌排兩用設施，及賠償原告減損農作收益等損失，是否適法？本院判斷如下：
（一）按「土地重劃除法令別有規定外依本辦法之規定。」35年10月31日行政院公布實施之土地重劃辦法第1條定有明文。而依89年1月26日修正前之土地法第135條為政府發動之土地重劃，與同法第141條由重劃區域內土地所有人發動請求政府所為之土地重劃，二者僅為土地重劃發動程序不同，惟其舉辦重劃者均為主管地政機關，在69年12月19日農地重劃條例制定公布前，關於農地重劃實施及程序，自應適用前揭土地重劃辦法。次按「土地因重劃之必要得為交換分合及地形改良。」、「凡舉辦土地重劃之地區應由地政機關製定土地重劃計劃書及重劃地圖。」、「土地重劃計劃書應記載左列事項：一、重劃地區總面積及其所在地。二、原有各宗土地之面積及其所有人姓名住所。三、各宗土地及其建築物之價值。四、公園、道路、堤塘、溝渠及其他公共建築物之土地面積及其狀況。五、重劃各宗土地應分配之面積及前款之變更狀況。六、重劃地區各宗土地最小面積單位之規定。七、施行重劃之工事及其費用。八、前款費用之籌措及各宗土地應負擔費用之定額並支付方法。九、重劃分配地段之價值與原地段有差異時之補償金額及補償辦法。十、重劃完竣日期。」、「重劃地圖應分別標示各原有及重劃後地段面積並公園道路堤塘溝渠及其他公共建築物之位置。」、「主管地政機關於土地重劃計劃書並重劃地圖經核定後應即通知各該土地所有權人並於重劃地區張貼重劃地圖公告之。」、「前條公告期間定為1個月。」、「在公告期間內有關之土地所有權人半數以上而其所占土地面積除公有土地外超過重劃地區總面積一半者表示反對時主管地政機關應呈報上級機關核定之。」、「有關之土地所有權人半數以上對於重劃地段之分配費用之負擔及地價之補償如有異議時應在公告期間內提出修正意見呈請主管地政機關核定之。前項修正意見經審查如認為確有充分理由時主管地政機關應呈請修正之。」土地重劃辦法第2條、第4條、第5條、第6條、第7條第1項、第8條、第9條及第10條分別定有明文。綜上條文可知，關於土地重劃計劃書並重劃地圖經核定後，在公告期間內有關之土地所有權人半數以上，而其所占土地面積除公有土地外超過重劃地區總面積一半者表示反對時，主管地政機關應呈報上級機關核定；有關之土地所有權人半數以上，對於重劃地段之分配、費用之負擔及地價之補償如有異議時應在公告期間內提出修正意見呈請主管地政機關核定之。
（二）次按「（第1項）書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。……（第3項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」行政程序法第110條第1項、第3項定有明文。是行政處分經送達後即發生實質的存續力，該行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。上開行政程序法第110條規定雖係於88年2月3日公布，並自90年1月1日施行，惟該條文只是將行政處分之效力予以明文規定，在該條文公布施行前之行政處分之效力，亦應為相同之解釋，自屬當然。查，改制前高雄縣政府於56年間依據土地所有權人申請提前實施重劃，訴外人林大頭所有坐落改制前高雄縣○○鄉○○○段○○○○○○號等5筆土地經列入湖內重劃區辦理農地重劃，並於56年12月27日至57年1月25日將重劃計劃書、土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊、重劃後耕地分配圖等書圖辦理公告確定後，訴外人林大頭分得系爭土地等6筆土地，而系爭土地東側及北側分別與圍子內段3687-1、3598-1地號交通用地（作農路使用，道路旁設有排水溝）相鄰，南側則與同段3688地號農地相鄰，惟未與同段3699-1地號水利用地（灌溉溝渠）相鄰等情，此有改制前高雄縣政府56年12月27日府秘字第96405號公告、改制前高雄縣湖內農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊、地籍圖及土地登記第二類謄本附訴願卷（第61-63、32、85頁）及本院卷（第301-307頁）足稽。又系爭土地於重劃完成後歷經多次移轉，於100年11月30日始由原告拍賣取得該土地所有權乙節，亦有土地登記簿及異動索引查詢附訴願卷（第73-75頁）為憑。則原告既係繼受取得系爭土地，自應受上開農地重劃分配結果之行政處分效力所拘束，在上開農地重劃分配結果之行政處分未經撤銷前，被告自無權變更分配結果及重劃區公共設施。是原告主張系爭土地應與臨灌溉溝渠之土地合併分配，始能引水灌溉，被告將系爭土地單獨分配，致無法引水灌溉，從事農作，自屬違法乙節，縱令屬實，然揆諸前揭法令規定及說明，此乃屬該農地重劃分配結果確定前，土地所有權人得依上開土地重劃辦法規定為異議之事由，本件農地重劃分配結果既已確定，被告自不得再予變更分配或重新施作公共設施即灌排兩用之溝渠。況且，被告於102年6月10日會同原告及臺灣高雄農田水利會會勘系爭土地時，亦經臺灣高雄農田水利會查明：系爭土地重劃後原係經由鄰地即同段3688地號土地引水作越田灌溉務農使用，其後作為魚塭使用時，係自同段3598-1地號道路用地北側之魚塭抽水，經路面下塑膠水管再接軟管引水等情，亦有上開會勘紀錄附訴願卷（第87頁）可參。足見系爭土地雖未與同段3699-1地號水利用地（灌溉溝渠）相鄰，惟其仍得作農業使用，非如原告主張系爭土地未臨灌溉溝渠即不得作為農業使用。此外，農地重劃因農水路工程設施及地形、地勢及其他因素之限制，農地之交換分合要難儘合全區土地所有權人之利益，行為時土地法及土地重劃辦法等相關法規，亦無規定農地重劃分配結果確定後，土地所有權人仍得請求主管機關為其施作灌溉溝渠，是原告請求被告應將坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地兩旁排水溝作灌排兩用設施，自屬無據。
（三）按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定。惟按行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決。經查，本件原告請求被告應將坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地兩旁排水溝作灌排兩用設施，經本院審理結果認為無理由，已如前述，則原告依行政訴訟法第7條規定合併請求被告賠償原告罰鍰6萬元，另自105年1月1日起至完成前項設施止按年賠償減損農作收益損失214,541元，已失所據，應併予駁回。
（四）綜上所述，原告之主張，並無可採。原告起訴意旨，求為判決被告應將坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地兩旁排水溝作灌排兩用設施，所引流灌溉用水需符合灌溉用標準，為無理由，應予駁回。又原告依行政訴訟法第7條規定，合併請求被告應賠償原告罰鍰6萬元，另自105年1月1日起至完成前項設施止按年賠償減損農作收益損失214,541元，已失所依附，應併予駁回。至兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年4月26日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官蘇秋津
法官張季芬法官李協明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年4月26日
書記官黃玉幸