裁判字號：最高行政法院98年判字第413號判決
裁判日期：民國98年04月23日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
98年度判字第413號上訴人甲○○訴訟代理人 黃育勳 律師
林明康 律師被上訴人桃園縣政府代表人乙○○上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國96年1月12日臺北高等行政法院94年度訴字第4039號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、緣上訴人所有桃園縣○○鄉○○段884、885、887地號土地（下稱系爭土地），經內政部民國94年2月2日台內地字第0940068284號函核准徵收，被上訴人以94年2月17日府地權字第09400417991號公告徵收作為高鐵特定區南崁溪整治工程用地，上訴人對地價補償按公告現值每平方公尺新臺幣（下同）2,814元、2,570元、3,327元（嗣經桃園縣蘆竹地政事務所以94年6月14日蘆地價字第0940004177號函，更正為2,505元、2,326元、2,738元，並據以為徵收補償標準）認為偏低，於94年3月22日公告期間提出異議，案經被上訴人查明地價區段劃設及地價訂定並無錯誤後，以94年3月30日府地價字第0940075707號函復上訴人，上訴人對查處結果仍不服，被上訴人依土地徵收條例第22條第2項規定提交桃園縣地價及標準地價評議委員會94年第3次會議復議，因土地公告現值加成後已達一般正常交易價格，故維持原公告土地現值。被上訴人以94年6月8日府地價字第0940155491號函檢送桃園縣地價及標準地價評議委員會94年第3次會議決議：「本案蘆竹鄉546、546-4區段為河川區土地，94年公告土地現值訂定合理，故維持原公告土地現值。」，並以94年6月23日府地權字第0940170434號函復上訴人：「．．．依上開決議，本案徵收補償價額應予維持。」上訴人不服，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：（一）系爭土地於94年以前公告現值與毗鄰非河川用地之公告現值均相同，並無河川地與非河川地之差別，且被上訴人88年4月13日88府工水字第64148號函說明2亦已載明系爭土地重測前地號（000-000、249-341）非在河川區，再者上訴人於90年10月1日承購系爭土地時係以每平方公尺8,000元計算土地增值稅，當時土地使用分區係載明為工業用地，而今被上訴人認定系爭土地係「河川區土地」，顯違反誠實信用原則及保護原則。（二）又縱使系爭土地位於都市計畫之河川區，但亦為河川區內之工業用地，被上訴人94年3月30日府地權字第0940075707號函示說明2中自認：「本案土地為高鐵特定區南崁溪整治工程用地」，可證明系爭土地已經拓寬整建為河道，並非自然形成之河流，依司法院釋字第326號解釋自屬「公共設施用地」，應依都市計畫法第49條第1項規定依毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準（每平方公尺8,000元），加成補償之。（三）再者，系爭土地均跨越第546號、第546-4號及第547號地價區段，其縱屬河川用地，且非公共設施保留地，但桃園縣○○鄉○○段○○○○號土地同屬縣境內之河川用地，其公告現值亦達12,400元，被上訴人逕將系爭土地一律以全縣農業區土地公告現值之中庸價格，即每平方公尺2,000元訂定地價，亦不合理。（四）且被上訴人未先採行價購之方式向上訴人購得系爭土地於法未合等語，為此，訴請撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）系爭土地於64年10月發布都市計畫經劃設為「河川區及工業區」土地，於81年9月配合南崁溪整治專案擴大河川區範圍，致原為工業區之土地變更為河川區，被上訴人88年4月13日88府工水字第64148號函說明2所謂系爭土地重測前地號（000-000、249-341）非在河川區，乃指非在水利法之河川區，但仍在都市計畫法之河川區內，系爭土地於91年2月擬定「細部計畫」劃設為○○○區○道路用地」土地，因而公告為河川區（大部分）及道路用地（少部分），並依「桃園縣實施地價估計作業規定」，自蘆竹鄉編號69地價區段中新增劃第546號（河川區，每平方公尺2,000元）、第546-4號（河川區內零星建地，每平方公尺6,400元），「道路用地」劃屬第547號（公共設施保留地，地價區段每平方公尺5,616元），又系爭土地位於河川區內，查無買賣實例，被上訴人依鄰近使用性質類似之農地地價估計，並無違法。（二）再者系爭土地均跨越第546號、第546-4號及第547號地價區段，依地價調查估計規則第23條規定計算，其94年各宗地公告土地現值分別為每平方公尺2,502元、2,326元、2,738元。其屬於河川區者，因為自然形成之河流，非屬公共設施保留地，地價之計算自無法依毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值計算等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）從被上訴人88年4月13日88府工水字第64148號函說明2雖謂系爭土地重測前地號（000-000、249-341）非在河川區，但該函係就「南崁溪河川行水區解除寬度區域證明案」加以說明，其所謂「247-120、249-341非在河川區域」，僅指非在水利法之河川區域，但仍在都市計畫法之河川區內，尚難認系爭土地已非位於都市計畫之河川區內。且系爭土地於81年9月均成為河川區後，因尚未單獨劃設○○區區○○○○區段仍與工業區區合在一起，致上訴人90年向原地主購買時係以每平方公尺8,000元計算土地增值稅，惟於92年3月14日地價調查估計規則修正後，已單獨○○○區○○○區段，與工業區區分別訂定，此種都市計畫使用分區變更及依法劃分地價區段之行為，自難謂違反誠信原則。又都市計畫本屬計畫性改變城市之全貌，於都市計畫確定後，必然會導致某區域土地價值之增減，上訴人不能信賴於都市計畫前之工業區永遠都不會改變，而於都市計畫確定後再要求信賴利益之保護，原處分否准調高土地公告現值，自難謂違反信賴保護原則。（二）本件中，系爭土地雖因南崁溪之週邊之整治而利用到系爭土地（用以建堤防），但南崁溪本已存在，該「週邊整治」並非南崁溪之拓寬或河道之新設，系爭土地雖在都市計畫河川區中，但始終並非河道，其與大法官會議第326號解釋所謂「原非河道，依都市計畫之設置始成為河道」之公共設施用地，尚有不同，上訴人主張依等高線觀之，系爭土地必係人工挖掘所形成之「河道」云云，尚不足採。（三）系爭土地都市計畫使用分區經公告為河川區（大部分）及道路（少部分）用地，河川區既依水利法規定限制其使用，該區段地價之劃分及其訂價，自應依地價調查估計規則第4條、第18條第1項、第19條、第21條之規定定之。又因該河川區土地並無買賣實例，被上訴人乃依鄰近使用性質、價格最類似之「農地」，作為訂定區段地價之標準，該河川區區（每平方公尺2,000元）之訂定，尚無不合。又系爭土地屬於河川區之用地劃屬蘆竹鄉546（單純河川區）、546-4地價區段（河川區內之零星建地），94年公告土地現值每平方公尺為2,000元、6,400元，○○○區○○道路用地部分劃屬547地價區段，547地價區段與非公共設施保留地之69、366、546、546-○○○區段○鄰○○○鄰區段線長度及區段地價分別為：69地價區段，306公尺、8,500元，366地價區段，16公尺、9,700元，546地價區段，270公尺、2,000元，546-4地價區段，36公尺、6,400元，區段線長度為628公尺，經計算其94年公告土地現值每平方公尺為5,616元，系爭3筆土地均跨越第546號及第547號地價區段，依地價調查估計規則第23條規定計算，現值分別為每平方公尺2,505元、2,326元、2,738元，核無不合，原處分因而通知維持原公告土地現值，並無違誤。（四）上訴人主張桃園縣○○鄉○○段○○○○號土地同屬縣境內之河川用地，其公告現值達12,400元，可見前揭地價區段訂定不合理云云，惟查該土地於徵收時，係跨河川區及其他分區，並非僅位於河川區內，故該土地公告現值之地價較高，此與系爭土地均僅位河川區內，尚有不同，自不得為相同類比。至於被上訴人有無先採行價購之方式向上訴人購得系爭土地，係徵收是否合法之問題，與本件補償費之爭執無涉等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：
（一）按土地徵收條例第30條及其施行細則第30條分別規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。．．．前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」、「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」次按，平均地權條例第4條、第10條前段、第46條分別規定：「本條例所定地價評議委員會，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」、「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。．．．」、「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」復按，土地法第155條第1項及其施行法第40條分別規定：
「標準地價評議委員會之組織規程，由中央地政機關定之。」、「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」再按，地價調查估計規則第1條、第3條、第9條、第18條第1項、第21條及第23條分別規定：「本規則依土地法施行法第40條規定訂定之。依本規則所為之地價調查估計，應符合平均地權條例有關規定。」、「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」、「第3條第2款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。前項影響區段地價之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」、「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」、「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基○○○區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。第1項第1款所稱之中位數，指土地正常單價調整至估價基準日之單價，由高而低依序排列。其項數為奇數時，取其中項價格為中位數；其項數為偶數時，取中間2項價格之平均數為中位數；實例為1個時，以該實例之土地正常單價為中位數。影響地價區域因素評價基準，由內政部定之。」、「宗地單位地價之計算方法如下：
一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市）地政機關依繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。三、跨越2個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。四、宗地單位地價應以每平方公尺新臺幣元表示，計算至個位數，未達個位數四捨五入。」又按，地價及標準地價評議委員會組織規程第1條、第2條、第3條、第4條、第9條分別規定：「本規程依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項規定訂定之。」、「直轄市或縣（市）政府應依本規程組織地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會），評議地價、標準地價事項。」、「本會任務為下列事項之評議：一、地價區段之劃○○○區段之地價。二、土地改良物價額。三、市地重劃○○○區段徵收後之地價。四、依法復議之徵收補償價額。五、依法異議之標準地價。六、徵收補償地價加成補償成數。七、其他有關地價及標準地價評議事項。」、「本會置委員17人，其中1人為主任委員，由直轄市市長或副市長、縣（市）長或副縣（市）長兼任；1人為副主任委員，由直轄市政府秘書長、縣（市）政府主任秘書兼任；其餘委員，由直轄市或縣（市）政府就下列人員遴聘之：一、議員代表1人。二、地方公正人士1人。三、對地價有專門知識之專家學者1人。四、不動產估價師公會代表1人。五、建築師公會代表1人。六、地政士公會代表1人。七、不動產經紀業公會代表1人。八、建築開發商業同業公會代表1人。九、銀行公會代表1人。十、農會代表1人。十一、地政主管人員1人。十二、財政主管人員1人。十三、工務或都市計畫主管人員1人。十四、建設或農林主管人員1人。十
五、稅捐主管人員1人。本會委員任期3年，期滿得續聘之。但代表機關、團體出任者，應隨其本職進退。第1項委員出缺時，直轄市或縣（市）政府應予補聘，其任期以至原委員任期屆滿之日為止。直轄市、縣（市）議會未推派議員代表或直轄市、縣（市）無第1項第4款至第9款公會之一者，直轄市、縣（市）政府應另遴聘對地價有專門知識之專家學者。」、「本會開會時，應由地政機關將地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情形，提出報告，並作成書面議案，作為評議之依據。」。
（二）依上開地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐機關主管人員等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。惟在判斷餘地範圍內，行政法院仍應就行政機關判斷時，有無遵守法定程序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。再觀之司法院釋字第425號、第440號、第516號解釋及土地徵收條例第30條第1項規定可知，徵收土地應給與之補償，應遵循之原則乃「合理補償」，而非「盡量補償」或「較優補償」；至於立法機關制定法律明文規定徵收土地應依公告土地現值為補償，此項規定未經認定為違憲，應認已達「合理補償」之要求。又公告土地現值，除得作為徵收土地補償地價之標準外，依平均地權條例第38條第1項、第46條規定，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。公告土地現值較高，被徵收土地之所有權人可獲得較高之補償地價，固較有利；惟對移轉或設定典權土地之所有權人而言，則因而需繳納較高之土地增值稅，較為不利。故公告土地現值之評定，自應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定作成，不得僅因欲達特定目的，刻意設法予以提高或降低。從而，於評定公告土地現值時，不得因欲使受徵收土地之原所有權人獲較高或較低之補償，而於具體之地價評定時故為有利或不利於原土地所有權人之作為。再由土地徵收條例第30條第1項、平均地權條例第10條前段規定可知，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，而公告土地現值之查定，應依平均地權條例第46條及地價調查估計規則等相關規定，就土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區區地價後，提交地評會評議、公告確定。
（三）本件上訴人之上訴理由，除援引原審之主張外，其補充理由如下：1.被上訴人於93年12月17日地價及標準地價評議委員會第4次會議中，評定通過系爭土地之94年公告現值，乃係基於93年公告現值由8,000元誤載為2,000元之錯誤資料所為之評定，其公告現值之訂定及其過程，顯然具有重大明顯之瑕疵，而原審未依行政訴訟法第133條規定，依職權為調查相關會議記錄及證據資料等，即據以論斷，故顯有違行政訴訟法第243條第1項「判決不適用法規」及同條第2項第6款「判決不備理由」之違誤。2.再者，系爭土地94年之公告現值，未考量影響區段地價之全部因素，有違地價調查估計規則第9條之規定甚明，原審據以為論斷，故有判決不備理由之缺失。
（四）經查被上訴人94年3月30日府地權字第0940078113號函、94年6月8日府地價字第0940155491號函及94年6月23日府地權字第0940170434號函復內容，可知就系爭土地之區段定價依據，完全係依93年11月16日「桃園縣河川區區劃設及地價訂定事實會議」紀錄決議而定，該會議決議略以：「…河川區土地需受水利法第78及82條規定禁止建造工廠及房屋且限制使用，無論其是否屬同一河域或位處不同鄉鎮市轄區，其相關使用管制並無任何差異，是以本縣河川區土地原則一律以全縣農業區土地公告現值之中庸價格，即每平方公尺2,000元定之。」，其未考量河川區土地無論是否屬同一河域或位處不同鄉鎮市轄區，原則一律以每平方公尺2,000元訂其公告土地現值，亦即被上訴人關於系爭土地地價調查估計之辦理程序，非係依地價調查估計規則第21條所定之估計區段地價之方法為之，被上訴人未就其依同規則第3條及第9條規定，調查所得之影響區段地價之全部因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等，修正估計目標地價區區地價，而僅就影響土地區段地價之因素之一土地使用管制為考量，顯有未適用地價調查估計規則之違法；再者，依地價調查估計規則第23條之規定，被上訴人理應於系爭評議表列載新增區區地價或宗地單位地價，供地評會委員作為評定之依據，至少亦應說明因係新增區段，無「上期現值」或者直接空白，被上訴人竟將系爭土地「上期現值8,000元」之重要事實不予記載揭示，反記載以無根據之「上期現值2,000元」，顯有未提供正確評定依據之違法，加以該次會議係原則照案通過，其評定之結果自亦違法，原審對此有利於上訴人主張之證據未加詳酌，乃屬違誤。上訴意旨執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，應將原判決廢棄，由原審調查實情後，另為判決，以資救濟。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國98年4月23日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國98年4月24日
書記官阮思瑩