裁判字號：最高行政法院98年判字第416號判決
裁判日期：民國98年04月23日
裁判案由：收回被徵收土地
最高行政法院判決
98年度判字第416號上訴人甲○○
乙○○丙○○ｂ○○○Ｎ○○丁○○Ｗ○○亥○○○天○○地○○宇○○宙○○庚○○辛○○Ｌ○○Ｍ○○Ｏ○○Ｓ○○ 鄭黃寶玉 （原判決誤為戊○○○）己○○Ｐ○○壬○○癸○○子○○ｃ○○○丑○○寅○○辰○○巳○○午○○卯○○未○○○申○○○酉○○戌○○黃○○Ａ○○Ｂ○○玄○○Ｃ○○Ｊ○○Ｋ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｇ○○○Ｈ○○Ｉ○○○Ｑ○○Ｒ○○Ｆ○○Ｔ○○Ｕ○○○Ｖ○○Ｘ○○Ｚ○○Ｙ○○ａ○○共同訴訟代理人 林玠民 律師被上訴人行政院代表人 劉兆玄
參加人臺北市政府代表人ｄ○○上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國96年1月26日臺北高等行政法院94年度訴字第1407號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人之代表人原為 蘇貞昌 ，民國（下同）96年5月21日改由 張俊雄 擔任；97年5月20日改由劉兆玄擔任，茲各據彼等擔任代表人時具狀承受訴訟，均核無不合，應予准許。
二、參加人為大安區臺北市立龍門國民中學（下稱龍門國中）校舍新建工程，需用坐落臺北○○○區○○段○○段○○○號等49筆土地，報經被上訴人以77年4月27日台（77）內地字第592491號函核准徵收，交由參加人所屬地政處（下稱北市府地政處）以77年7月16日北巿地四字第34950號公告。其中同上小段433號等22筆土地上之改良物，報經內政部以87年12月28日台（87）內地字第8713834號函核准徵收，由北市府地政處分別以88年1月11日北巿地四字第8820074000號、88年4月20日北巿地四字第8821125100號、88年4月29日北巿地四字第8821258500號、88年5月4日北巿地四字第8821294600號、88年5月7日北巿地四字第8821331400號及88年5月31日北巿地四字第8821503000號公告在案。嗣上訴人於92年6月27日依土地法第219條規定，向參加人申請照徵收價額收回坐落臺北○○○區○○段○○段437、466、469、448、500、470、474、484、454、465、489、497、481、434（以上14筆土地，下稱系爭土地）、433、482、488號等17筆土地。案經參加人於93年6月4日派員實地會勘後，以本案用地雖因地主抗爭，未配合地上物查估作業及拆遷範圍內「 黃宅濂 讓居」臨時列為古蹟，重新調整校園規劃，工程進度因此順延，惟參加人已於87年即開始規劃使用事宜、陸續成立籌備處辦理徵圖、甄選建築師、舖設整修學校周邊巷道及綜合球場先期設施等，不符合土地法第219條及都巿計畫法第83條得申請發還土地之規定，報經被上訴人以93年7月15日院授內地字第0930010270號函（下稱原處分）復同意不予發還後，據以93年7月21日府地四字第09318029000號函復上訴人。上訴人不服，就系爭土地及同上小段488、435號土地部分提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟（就488號土地部分則未起訴）。
三、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人原所有系爭土地及同小段435號土地，經參加人以興建龍門國中校舍新建工程需用，報奉被上訴人以77年4月27日台內地字第592491函核准徵收，已完成徵收法定程序，依核准徵收土地計畫書所載，應自78年7月起至88年6月止依計畫使用。㈡然徵收土地之私有地上物部分，參加人遲至87年12月間始奉內政部核准一併徵收，又因未完成查估補償之作業，參加人所為限地上物所有權人於88年6月6日前自行搬離之行政處分，遭內政部撤銷；且需用土地中公有部分，於88年4月間始確定有償撥用，至88年6月間尚未完成撥用程序，故龍門國中校舍新建工程已不可能依徵收土地計畫書所載之計畫進度如期依計畫使用。㈢被上訴人陳稱徵收土地不能如期使用，係因地上物拆遷之抗爭所致，然該抗爭與上訴人無關，故參加人不能如期使用徵收土地，並無可歸責於上訴人之事由，上訴人得申請按原徵收價額收回系爭土地及同小段435號土地。爰求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人作成准由上訴人按原徵收價額收回系爭土地及同小段435號土地（總共15筆土地，上訴人誤為16筆）之行政處分之判決。
四、被上訴人則以：㈠龍門國中校舍新建工程用地徵收計畫，經參加人公告後，即自79年起陸續辦理計畫範圍內之公有土地撥用事宜、地上物勘估補償及拆遷作業，87年起並開始規劃使用事宜，其間因地主抗爭未配合地上物勘估作業，致地上物遲至87年12月28日始經內政部以台內地字第8713834號函核准徵收，惟參加人仍於計畫期限內持續使用徵收之土地；上訴人則有抗爭執行等可歸責事由。㈡本案徵收土地之整體地上物，除參加人於88年6月29日公告指定為市定古蹟之「黃宅濂讓居」及相連部分建物尚未拆除外，其餘地上物在88年6月7日業均已完成拆除工作，並立即進行整地、圍籬、鋪設整修學校周邊巷道、開闢綜合球場先期設施等。依司法院釋字第236號解釋意旨，本案工程用地於計畫限期88年6月屆至前，即已開始依徵收計畫持續使用，又目前該校舍新建工程已重新完成規劃設計，「黃宅濂讓居」市定古蹟亦已依修護計畫進行修護工程，均已完工，並已於93學年度開辦招生。上訴人主張參加人至今對徵收土地完全閒置等語，顯有誤解。上訴人申請收回被徵收土地，核與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、參加人主張略以：㈠參加人為舉辦龍門國中新建工程，於報奉被上訴人核准徵收坐落臺北市○○區○○段3小段378號等私有土地計49筆，並於78年完成土地徵收之法定程序。嗣後辦理私有土地一般民宅地上物查估補償作業及安置事宜時，雖數次與住戶溝通協調，住戶均不願配合查估作業且強烈抗爭，並透過各種管道向民意機關陳訴，致臺北市議會強烈要求用地範圍內之公有土地應採無償撥用，將預算刪減為新臺幣（下同）1元，致陸軍總司令部經管之公有地，遲至87年6月始奉准有償撥用，設校進程因而受阻。迨用地範圍內公、私有土地皆取得後，參加人即於87年8月1日成立龍門國中籌備處，並於87年9月4日辦理拆遷協調暨說明會，仍因住戶及原土地所有權人不願配合查估作業並強烈抗爭，甚至組成「反六月推土機聯盟」連續3天3夜強烈抗爭，直至88年6月7日在千餘警力的戒護下始能進行地上物拆除作業，顯見拆遷戶抗爭之烈。㈡參加人於辦理土地取得及地上物拆遷作業同時，併行校舍新建工程徵圖、甄選建築師、地質鑽探等事宜，原待地上物拆除後即進行設校興闢事宜，惟88年6月7日於地上物拆除後，除進行整地、圍籬、周邊道路整修外，原擬即依已完成之校舍建築規劃進行設校興闢事宜，又因用地範圍內上訴人所有之閩式古厝「黃宅濂讓居」引發是否核定為古蹟之爭，履經鑑定、會勘、審查、範圍之確認等程序，於88年6月29日以府民三字第8801816500號公告為市定古蹟。除增加古蹟建築物保留及修護計畫外，原已完成之校舍使用規劃面積、範圍、配置等均需重新規劃，是以校舍新建工程進度因此延遲，實可歸責於原土地所有權人及使用人。即使如此，參加人仍於開闢期限88年6月底前完成地上物拆遷工程，並持續進行各項校舍建築工程，上訴人訴請收回土地實無理由。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地及同小段435號土地，因參加人興辦龍門國中校舍新建工程被徵收，依徵收核准計畫期限，係自78年7月起至88年6月止。
其工程範圍內之土地改良物則於87年12月28日始經內政部以台（87）內地字第8713834號函核准徵收，並經北市府地政處自88年1月11日至88年5月31日分別公告，且遲至88年6月7日方完成拆除地上物工作，進行整地、圍籬等情，為兩造所不爭執。又被上訴人核准徵收系爭土地，在於供參加人新建龍門國中校舍工程使用，訂有計畫進度長達10年期間，期間內雖於86年12月23日完成龍門國中校舍建築計畫書，然其內容包含規劃緣由及流程、教育政策及教育理念、社區需求及設校規模、用地調查、都市計畫使用及環境調查分析、學校各類空間場所特性之研析、校園規劃及學校建築目標及原則、建築工期、預算編列及徵圖須知等項，乃關於籌設新學校之全面性規劃，尚非專就徵收目的即校舍新建工程之具體規劃，至88年6月期間屆滿時，尚在執行龍門國中校舍新建工程徵圖階段，88年11月間始完成校舍新建工程規劃設計書。
綜合以觀，於徵收核准計畫期限屆至時，無從讓人明顯可見被徵收土地之整體已依原核准計畫作為龍門國中新建工程而逐漸使用。依前述說明，即有不依照核准計畫期限使用之情事。至被上訴人及參加人所述鋪設整修學校周邊巷道、開闢綜合球場先期設施等工程，依其提出之資料，先期設施綜合球場新建工程於88年12月間始公告招標，隨即開工，已在核准計畫期限之後，難以認有在期限內使用之事實。而都市計畫法第83條第2項規定收回被徵收土地之要件為「不依照核准計畫期限使用」，與土地法第219條第1項第1款規定收回被徵收土地之要件為「徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用」，前者之使用，須明顯可見對於所徵收土地之整體已依原核准計畫逐漸使用，後者之使用則一有開始為已足，二者並不相同，自不能以本案完成地上物拆除，進行整地、圍籬，開始使用土地，而認已依照核准計畫期限使用。㈡按都市計畫法為土地法之特別法，本件上訴人申請時土地法第219條第3項規定：「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得申請收回土地」，為都市計畫法所無，於本件自應適用。又土地法第219條第3項規定係78年12月間所增訂，雖為系爭土地77年間公告徵收時所無，然而系爭土地經依都市計畫法第48條規定徵收，依徵收核准計畫使用期限為88年6月，其後始有收回可言，此時土地法第219條第3項已經訂定，至上訴人申請收回之時，並無更易，其應適用，並無疑義。㈢系爭土地被徵收後，參加人所屬教育局於79年即續處理本案工程內需用公有土地之撥用事宜，並辦理本案用地地上改良物拆遷補償事宜，於84年5月15日以（84）府教六字第84031734號公告龍門國中新建工程用地範圍內土地改良物拆遷事項，說明有關單位將派員勘估並按規定辦理補償，惟辦理地上物查估補償作業及安置事宜時，因住戶均不願配合查估作業且強烈抗爭，遲遲無法辦理，終須在千餘警力戒護下始能進行地上物拆除作業，有參加人提出之剪報及照片影本為證。又本案用地地上改良物拆遷戶抗爭拆遷，認為應該先就公有土地取得後，再為拆遷，參加人所屬教育局因而於85年預算編列補償費5,000,000元，卻經議會刪成1元，同時附帶但書註記應堅持無償撥用，造成軍方經管公有土地不同意無償撥用而延宕地上物拆除等情，業據參加人辯明甚詳，並有參加人所屬教育局85年度預算書各項費用明細表及說明影本附原審卷可稽。又參加人所屬教育局於87年9月4日辦理拆遷協調暨說明會時，拆遷戶仍強烈要求評估龍門國中是否有設校之需要，並訴求目前芳和國中、和平國小均有空教室，龍門國中可否合併其他學校設立之可能性，且俟公有土地問題解決後再解決地上物問題，亦足佐證。㈣另查徵收土地範圍內有上訴人先人建造之「黃宅濂讓居」，經當地居民、土地及建物所有權人及文化界人士極力籲請保存，嗣經參加人所屬民政局邀相關單位學者於88年4月1日辦理古蹟鑑定會勘，同年4月29日召開審查會議，復於同年5月10日進行古蹟範圍確認現勘，並以88年6月7日北市民三字第8821653400號函請臺北市政府教育局予以保存，並經參加人以88年6月29日府民三字第8801816501號公告為市定古蹟，有相關文件足按。該古蹟建築物需予保留，且與該古蹟緊鄰之房舍需重新依古蹟範圍、外觀，先進行古蹟調查研究及修護計畫後，才能進行拆除，致參加人興辦之龍門國中校舍使用規劃面積、範圍、配置等均需重新規劃，參諸上開文件所載應考慮古蹟，整體規劃等情，甚為明確。其結果使校舍新建工程進度因此順延，無法如期依原徵收計畫逐漸使用土地，自屬必然。上訴人主張古蹟僅小部分，不生影響云云，尚非可採。㈤由上可知，被徵收土地所有權人或使用人集體抗爭行為已屬非理性方式，足以使參加人（需用土地人及徵收執行機關）感受壓力，阻礙徵收之實施，延宕參加人施工拆除地上物之期限。雖不能查明集體抗爭者有無包括上訴人在內，是否均屬原土地所有權人。然而抗爭者為拆遷戶，為被徵收土地之使用人無疑，其抗爭所為者，包含系爭土地及同小段435號土地在內之本案工程用地，有為上訴人之目的，且不能期待參加人置徵收整體計畫於不顧，區別抗爭者個人分別對待。是上訴人應共同承擔其抗爭所生之責任。又被徵收土地及建物所有權人於徵收執行中籲請保存其先人建築，延宕工程進行之責任，上訴人基於同理亦應承擔。上訴人主張抗爭行為係土地所有權人所為，且與本案無關，為被上訴人諉責之詞云云，並不可採。是以，系爭土地及同小段435號土地被徵收後，不依照核准計畫期限使用，有可歸責於原土地所有權人或使用人之事由。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
七、本院查：㈠按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行
前之規定辦理。」、「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」、「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第61條、土地法第219條第1、2項、都市計畫法第83條分別定有明文。是以，土地徵收條例制訂施行後，關於該條例施行前依都市計畫法規定公告徵收土地之聲請收回，應適用都市計畫法第83條規定。惟該條就收回被徵收土地之聲請對象及程序事項均未規定，自應適用89年1月26日修正之土地法第219條規定。又「土地法第219條第3項規定：『第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。』所稱原土地所有權人或使用人，固指行使收回權之原土地所有權人或為其占有該土地之使用人而言。惟不能開始使用徵收土地係因可歸責於同一徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，而與行使收回權之原土地所有權人無涉者，若市、縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣1年內，依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238條規定代為遷移改良物，開始使用土地；需用土地人於上開期間內復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，參照司法院釋字第534號解釋意旨，行使收回權之原土地所有權人始得聲請收回其土地。」亦經本院97年10月份庭長法官聯席會議決議在案。
㈡上訴意旨略謂：⑴抗爭之事發生於地上物拆遷以前，而被上
訴人係在使用計畫期限屆至後，再將系爭土地閒置2年，致未依計畫期限使用，故被上訴人不依計畫期限使用土地與抗爭完全無關，兩者間並無因果關係，被上訴人諉責於抗爭之事顯然模糊事實焦點。原審未查及此，將無關之兩事混為一談，顯然未依證據認定事實，判決當然違背法令。⑵被上訴人所稱之抗爭，係指地上物拆遷之抗爭，並非涉及土地徵收之事，故抗爭者乃土地使用人，與為原土地所有權人之上訴人無關。依司法院釋字第534號解釋意旨，地上物拆遷之抗爭，乃土地使用人之抗爭，並非土地所有權人之抗爭，與徵收之事完全無涉，故不妨礙上訴人主張買回之權利。原審未查及此，逕以臆測推論之詞強加責任予上訴人，對於實務見解全不置論，判決顯然違背法律規定及司法院解釋，更有判決不備理由之違法。⑶進行古蹟保留與徵收土地之計畫進行本屬兩事，所依據之法令更完全不相干，而先人所建古厝早已存在，不能成為上訴人之原罪，如何能以先人古厝之存在即認係可歸責於上訴人，又保存古蹟乃依法令之行為，亦非可歸責於上訴人。況黃家古厝僅占徵收土地邊角小部分面積，完全不影響興建龍門國中之計畫進行，原審對此全不置論，卻以古蹟保存係可歸責於上訴人且必然影響計畫進行，而為不利於上訴人之認定，此部分顯有不依證據認定事實及判決理由不備之違法。⑷預算之事乃府會間之運作協調，上訴人無從左右，自不應將預算遭凍結歸責於上訴人，況用地範圍內之公有土地是否無償撥用，相關單位爭執不休，故縱使有民意代表介入，亦與上訴人無關，原審未附具任何理由，將責任歸屬上訴人，顯有判決不備理由之違法等語。
㈢經查，參加人因興辦龍門國中校舍新建工程而徵收包含系爭
土地在內之49筆土地，其使用期限自78年7月起至88年6月止；其工程範圍內之土地改良物則於87年12月28日經內政部以台（87）內地字第8713834號函核准徵收，並經北市府地政處自88年1月11日至88年5月31日分別公告，且於88年6月7日方完成拆除地上物工作，進行整地、圍籬。上訴人於92年6月27日依土地法第219條規定，向參加人申請照徵收價額收回系爭土地及同小段433、482、488號等17筆土地。經參加人於93年6月4日派員實地會勘後，以不符合土地法第219條及都巿計畫法第83條之規定，擬不予發還，報經被上訴人同意後函復上訴人。又參加人雖於86年12月23日完成龍門國中校舍建築計畫書，然其屬籌設新學校之全面性規劃，尚非專就徵收目的即校舍新建工程之具體規劃。直至88年6月期間屆滿時，尚在執行龍門國中校舍新建工程規劃設計之徵圖階段，88年11月間始完成校舍新建工程規劃設計書。而都市計畫法第83條第2項規定之「使用」，須明顯可見對於所徵收土地之整體已依原核准計畫逐漸使用；土地法第219條第1項第1款規定之「開始使用」則指一有開始使用為已足，二者不同。本案土地雖已完成地上物拆除且進行整地、圍籬，而開始使用被徵收之土地，然仍不符「已依照核准計畫期限使用」之要件，故參加人即有不依核准計畫期限使用被徵收土地之情事。惟，本件上訴人申請收回系爭土地時，土地法第219條第3項之規定已訂定，該規定為都市計畫法所無，故本件應予適用。另，系爭土地被徵收後，同一徵收計畫土地之地上物之查估補償作業及安置事宜，因住戶均不願配合查估作業且強烈抗爭，遲遲無法辦理，終須在千餘警力戒護下始能進行地上物拆除作業，加上民意代表介入，以刪減預算及附帶但書註記需用土地內之公有土地應堅持無償撥用，致延宕公有土地之撥用。再，當地居民、上訴人及文化界人士以徵收土地範圍內有上訴人先人建造之「黃宅濂讓居」已符合古蹟保存之要件，極力籲請保存，歷經勘查、鑑定、審查、維護規劃、公告等程序，確定古蹟範圍，卻導致校舍新建工程進度因此順延，無法如期依原徵收計畫逐漸使用土地等情。縱使無法查明上訴人是否參與抗爭，抗爭者是否均屬原土地所有權人。然而抗爭者為拆遷戶，為被徵收土地之使用人，其抗爭包含系爭土地在內之龍門國中校舍工程用地，上訴人應共同承擔其抗爭所生之責任。至因保存「黃宅濂讓居」古蹟而延宕工程進行之責任，上訴人基於同理亦應承擔。故系爭土地被徵收後，不依照核准計畫期限使用，有可歸責於上訴人之事由，上訴人請求返回系爭土地並無理由等情，為原審經調查證據辯論後認定之事實。上訴人不否認徵收土地上因地上物之拆遷有抗爭情事及其先人建造之「黃宅濂讓居」有進行認定古蹟等程序之事實，則無論上訴人是否參與抗爭，參加人不能開始使用徵收土地係因可歸責於同一徵收計畫之原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，且公告「黃宅濂讓居」為古蹟等事由則與上訴人關係密切，原審據以認定上訴人請求買回系爭土地不符土地法第219條及都市計畫法第83條之規定，將訴願決定及原處分予以維持，依前揭說明及本院97年10月份庭長法官聯席會議決議，其認事用法，並無違誤。原判決並已明確論述理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及理由不備等違背法令之情形，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
㈣末按，人民依行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟者，
需其依法之請求遭行政機關駁回後，經依訴願程序後始得為之。本件上訴人於92年6月27日依土地法第219條規定，向參加人申請照徵收價額收回之17筆土地，除系爭14筆土地外，另3筆為臺北○○○區○○段○○段第433、482、488號土地（見原處分卷第29-59頁），上訴人雖就同上小段435號土地一併訴願及起訴（見訴願卷第1頁及原審卷第5、22、56、300頁），然上訴人92年6月27日依土地法第219條規定申請照徵收價額收回土地時，並未就同上小段435號土地為請求，是其就該筆435號土地提起課予義務訴訟，自非合法，原審為實體判決，固有不當，然其駁回之結果則無二致，應予維持，併予敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年4月23日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國98年4月23日
書記官賀瑞鸞