裁判字號：最高行政法院109年判字第229號判決
裁判日期：民國109年04月29日
裁判案由：水利法
最高行政法院判決
109年度判字第229號上訴人高雄市政府水利局代表人 李戎威 訴訟代理人 陳韋利 律師被上訴人臺灣高雄農田水利會代表人 呂文豪 訴訟代理人 邱基峻 律師
楊斯惟 律師上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國107年9月20日高雄高等行政法院106年度訴字第326號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人代表人由 韓榮華 變更為李戎威，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、被上訴人以其所有高雄市○○區○○段2小段603地號土地（地目：水，下稱系爭土地），已經沒有作為原先的農田灌溉使用，以民國105年2月22日高農水管字第1050200146號函向上訴人申請系爭土地圳路（下稱系爭圳路）廢止水利使用。上訴人於105年3月7日現場會勘後，認為系爭土地經履勘已無農田灌溉使用，惟尚有上游排水，應維持既有排水功能，以105年3月11日高市水利字第10531413200號函（下稱原處分）予以駁回。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分、命上訴人對於被上訴人105年2月22日之申請，應作成准予廢除系爭土地水利使用之行政處分。上訴人不服，提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決將訴願決定及原處分撤銷，並命上訴人應作成准予廢除系爭土地水利使用之行政處分，係以：
㈠、系爭圳路所屬水系及現狀認定：
⑴、被上訴人所有系爭土地為水利用地，土地上之系爭圳路屬被
上訴人「二圳」水系尾端，該水系起自高雄市○○路與○○路間、沿○○路接○○路、○○路，系爭圳路位處○○路、○○路間，首尾二端設置水閘門，為一明溝，圳路二側均為建物，圳路水面佈滿保特瓶、塑膠袋等垃圾。二圳水路的起點到系爭圳路，均不見農田，中段之○○段7段383地號之圳路，現地為停車場，已經上訴人同意廢除水利使用，系爭圳路早為建築物包圍，不具農田灌溉功能。至上訴人所稱仍供灌溉排水之上游農田，該農田位處○○路630巷與○○路轉角處，在系爭圳路西北方，現場勘查雖種植香蕉等農作，然農田所在位置係屬「前峰尾圳一分線」，與系爭圳路之二圳，係不同水系，非屬系爭圳路上游延伸之農田，上訴人以之認為系爭圳路仍具灌溉排水功能，為無可採。
⑵、農田排水與高雄市市區排水之管理，主管機關及管轄事務各
異，高雄市公共排水管理自治條例第5條第1項第3款更明文排除農田水利會轄管之農田排水，上訴人所稱由被上訴人轄管之系爭圳路有高雄市公共排水管理自治條例之適用，即非正確。系爭圳路旁建築物林立，排入系爭圳路之水，並非農田田面及表土過剩水之排洩，而係水利溝渠沿線及周邊住戶之生活雜排水，此類市區排水本應依下水道法規劃設置排水設施，施作污水接管，始為正辦，不應由農田灌溉排水之系爭圳路承載，也不會因目前現狀，即得改變農田排水類別。另系爭圳路原以灌溉為目標，與市區排水功能不同，不因長年之市區排水，而認具既成排水之公用地役關係，縱已不具灌溉功能，兩旁特定住戶雨廢污水排入，與以供不特定多數人通行要件，亦有不符。
㈡、原處分之審查：
⑴、興辦水利事業人為興辦灌溉事業需要，報請主管機關核定灌
溉事業區及其供農田灌溉排水所使用之系統或設施，俟原水利設施不復存在而申請報廢時，主管機關亦應就原應存在之水利設施及其水之地目，是否仍有供農田灌溉排水使用之必要加以審查，並應就報廢水路之申請，依勘查現況判斷圳路是否仍有農田灌排使用需求以為准駁。地目為水之系爭土地，現況已無農田灌溉使用，且無水利法施行細則第41條第1-3款所列應向中央主管機關申請之情形，依經濟部98年5月18日經授字第09800580680號函「就灌○○○區○○○○○路或其他設施之變更或廢止，應報主管機關核准，其中水利法施行細則第41條第1-3款規定事項應由中央主管機關審核，餘向縣市政府申請核准」意旨，被上訴人以系爭土地不具農田灌溉排水功能，依水利法第46條、第63條之2第2項規定，向上訴人申請廢除水利使用，程序上自屬有據。
⑵、依上訴人105年3月7日之履勘，系爭圳路現況已無農田灌溉
使用，原處分所認「尚有上游排水，應維持既有排水功能」，不符並無任何農田排水之現況。又系爭圳路不因違法排入或長期灌排不分，使其排水分類屬性改變為具市區排水功能，而屬高雄市公共排水管理自治條例第10、12條之私人設置公共排水設施。另系爭圳路與都市○○道排水有異，不因違法排入而具公用地役關係。上訴人就被上訴人廢圳申請，未以系爭圳路是否仍具原定農田灌溉目標為判斷基礎，卻考量無關之市區排水，自非適法。至上訴人所稱技師認為公共排水之防洪或暴雨之洩洪功能乙節，上訴人如認系爭圳路具市區排水功能，已涉及排水類別之變更，應由上訴人與被上訴人協商，透過徵收或撥用取得土地所有權，將之轉換為市區排水設施，不影響被上訴人廢圳之申請等為論據。
五、上訴理由略以：
㈠、系爭圳路現況沒有依下水道法規劃設置之排水設施，不符合排水管理辦法第2條第1項第2款市區排水之定義，即非市區排水，由系爭圳路之生活雜水排入現況，已具農田排水以外之公共排水功能，應屬同條項第5款之其他排水，原判決認為系爭圳路縱具排水功能，亦屬市區排水功能，有法規適用不當之違法。又該其他排水功能，係高雄市公共排水系統之一環，退步言，上訴人亦得依此條例對轄區內農田排水進行規範及管理，應有高雄市公共排水管理自治條例之適用，該條例第5條第1項之辦理，係指興建工程之辦理，非排除該條例之適用，就此原判決亦有不適用法規及適用不當之違誤。又農田水利會灌溉排水管理要點與高雄市公共排水管理自治條例之內容，只是條文抽象規範，不足證明與現實事實相符，不足證明當時之申請設置目的，未包括民生雜水或雨水之排洩，原判決認為系爭圳路之設置，無涉市區排水，亦未說明採認依據，違反證據法則、判決不適用法規及適用不當、理由不備之違誤。
㈡、關於已喪失灌溉功能之圳路，是否因長期具市區排水功能而有公用地役關係，原判決竟引行政院68年1月12日臺68內字第0381號函（下稱行政院68年1月12日函）之核示，認為原以灌溉為目標，與市區排水功能不同，不因長年之市區排水而認具既成排水之公共地役關係，增加司法院釋字第400號意旨所無限制，有適用法規不當之違誤。系爭圳路的上游及下游，透過系爭圳路形成一排水系統，非僅限於系爭圳路的兩旁住戶特定人，應為不特定人，原判決忽略水體之具流動性及排水間之銜接，有違背論理及經驗法則之違誤。另主管機關就廢圳審查，未審查標準及事項之限制，也沒有規定如原設置目的不存在，就必須核准，主管機關自得依高雄市公共排水管理自治條例第10條第1項規定，基於公共排水系統及公共利益為考量，原判決之認定，已增加水利法所無限制，有判決錯誤適用法律及適用不當之違誤。又是否准予廢圳為裁量處分，法院應尊重主管機關之公益衡量，原判決就此未為說明及定性，也未說明原處分有何裁量瑕疵，有判決理由不備之違誤等語。
六、本院查：
㈠、按水利法第3條規定：「本法所稱水利事業，謂用人為方法控馭，或利用地面水或地下水，以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹹、保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力。」第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府。」第12條規定：「主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」第46條規定：「（第1項）興辦水利事業，關於左列建造物之建造、改造或拆除，應經主管機關之核准：防水之建造物。引水之建造物。蓄水之建造物。洩水之建造物。抽汲地下水之建造物。與水運有關之建造物。利用水力之建造物。其他水利建造物。（第2項）前項各款建造物之建造或改造，均應由興辦水利事業人備具詳細計畫圖樣及說明書，申請主管機關核准。如因特殊情形有變更原核准計畫之必要時，應由興辦水利事業人聲敘理由，並備具變更之計畫圖樣及說明書，申請核准後為之。但為防止危險及臨時救濟起見，得先行處置，報請主管機關備案。……」關於灌溉事業區系統之核定，第63條之2規定：「（第1項）興辦水利事業人興辦灌溉事業，應擬定灌溉事業區及其系統，報主管機關核定；其由直轄市或縣市主管機關興辦者，應報中央主管機關核定。變更或廢止時，亦同。（第2項）灌○○○區○○○○○路及其他設施之變更或廢止，應經興辦水利事業人同意，並報經主管機關核准。」又行政院農業委員會（下稱農委會）為監督輔導農田水利會辦理事業區域內灌溉用水之引灌、營運、亢旱機制、排水、水質、蓄水、水利設施之管理養護及水路變更等業務，訂定農田水利會灌溉排水管理要點，參酌該要點第2點規定：「本要點所稱農田水利設施係指水利會管理或代管之農田水利建造物及其附屬設施。」第3點規定：「本要點所稱農田水利建造物係指水利會事業區域內管理之水庫、灌溉蓄水池、各級灌溉、排水圳路、堤防及附屬構造物。」據此，灌溉及排水為水利法所規範之事項，而灌溉、排水圳路，則係農田水利建造物的一種，屬農田水利設施。是以，關於農田灌溉排水圳路之管理養護，雖係由農委會監督輔導農田水利會辦理，惟該圳路之建造或廢止，則應向該管水利主管機關提出申請，於此應先辨明。
㈡、再者，水利法第78條之4規定：「排水集水區域之劃定與核定公告、排水設施管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定排水管理辦法管理之。但農田、市區及事業排水，由目的事業主管機關依其法令管理之。」依此規定授權訂定之排水管理辦法第2條規定：「（第1項）排水依功能及集水區域特性分為下列5種：農田排水：指排洩停滯於農田田面及表土內過剩之水。市區排水：指排洩經依下水道法規劃設置排水設施內之雨水或污水。事業排水：指排洩事業使用後之廢水、污水及水力發電後之尾水。區域排水：指排洩前3款之2種以上匯流或排洩區域性地面或地下之水，並經中央主管機關公告者。但不包括已有主管機關管轄之排水。其他排水：指排洩不屬於前4款之水。（第2項）前項區域排水依其流經之行政轄區範圍或所佔比例，區分為中央管、直轄市管及縣市管區域排水。（第3項）農田、市區及事業排水之管理，由目的事業主管機關依其法令管理之；其他排水，由各直轄市、縣市政府制（訂）定自治法規管理之。」可知，依功能及集水區域特性的不同，排水分為農田排水、市區排水、事業排水、區域排水及其他排水5類，不同類別之排水因所排洩之水不同而有不同的功能。查灌溉排水圳路，是為了農田水利事業區域內之灌溉用水、排水目的而設置，當該圳路不再具有原設置目的即農田之灌溉排水功能時，該管水利主管機關依申請廢止即應予准許。且基於不同類別之排水，不僅目的事業主管機關及排水設施維護管理機關不同，也各有應遵行之事項及管制內容，當無考量農田灌溉排水功能以外因素之餘地。上訴意旨認為在已經不具備灌溉排水功能之情形，上訴人仍得斟酌系爭圳路是否事實上供其他類別之排水而為裁量決定，並以此泛稱原判決違反證據法則、判決不適用法規及適用不當、理由不備，尚無可取。
㈢、系爭圳路之設置原係為農田之灌溉排水，屬被上訴人「二圳」水系尾端，目前從二圳水路起點到系爭圳路，均不見農田，中段之○○段7段383地號之圳路，現地為停車場，業經上訴人同意廢除水利使用，系爭圳路為建築物包圍，已不具農田灌排功能等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，無違證據法則、經驗及論理法則，自得為本件裁判之基礎。則依上開規定及說明，上訴人就被上訴人申請廢止系爭圳路為駁回決定，於法未合，原判決予以撤銷，並命作成准予廢除水利使用之處分，即無違誤。
㈣、至於系爭圳路被沿線及周邊住戶違規排入生活雜排水，究係市區排水或其他排水，依上所述，不會影響本件應准予廢止系爭圳路之結論。查系爭圳路係被上訴人因辦理農田灌溉事業而設置之水利建造物，屬農田水利設施，被上訴人係在自己的土地上，以該農田水利設施使用系爭土地，縱該水利設施即系爭圳路有長期被違規排入生活雜排水之情形，於系爭土地而言，亦不生是否合致公用地役關係要件之問題，上訴意旨以原審忽略水體流動性及排水之銜接，指摘原判決違背經驗及論理法則，即有誤解，而原判決援用行政院68年1月12日函「灌溉圳道與都市計畫公共設施性質不同，與市區道路旁所設之排除都市污水之溝渠亦有別，似無公用地役關係可言」，以灌溉與市區排水功能不同，不因長年市區排水而認具公用地役關係之論述，或未臻精確，惟不影響本件判決之結論。另系爭圳路之設置，目的為農田之灌溉排水，已如前述，而市區排水所排洩的是雨水或污水（參排水管理辦法第2條第1項第2款），該污水依水利法第63條之3第2項、農田水利會灌溉排水管理要點第21點規定，原則上是禁止排入，則上訴意旨以原審認定系爭圳路之設置無涉市區排水，指摘原判決違反證據法則，判決不適用法規及適用不當、理由不備，亦無可採。
㈤、綜上，系爭圳路既已不具農田灌溉排水功能，上訴人駁回被上訴人廢止之申請，於法有違，原判決撤銷訴願決定及原處分、命上訴人對於被上訴人105年2月22日之申請，應作成准予廢除系爭土地水利使用處分，並無不合。上訴論旨執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年4月29日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官陳國成法官王碧芳法官鍾啟煌法官蘇嫊娟以上正本證明與原本無異中華民國109年4月29日
書記官莊子誼