裁判字號：高雄高等行政法院92年訴字第1211號判決
裁判日期：民國94年04月14日
裁判案由：確認行政處分無效
高雄高等行政法院判決
九十二年度訴字第一二一一號九原告丁○○訴訟代理人庚○○原告甲○○
乙○○丙○○戊○○被告高雄市政府地政處楠梓地政事務所代表人己○○主任訴訟代理人 吳敏達
辛○○壬○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣高雄市第五十五期市地重劃區土地，原經高雄市都市計畫編定為左營區文中小十七學校保留地，並經高雄市政府地政處於民國（下同）七十八年五月十日以高市地政四字第九一六九號公告徵收。嗣被告擬依變更都市計畫程序將上開校地減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，經徵得該地區私有土地所有權人及其土地面積過半數之同意，並出具市地重劃方式開發同意書，同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積百分之二四．五後，高雄市政府乃將全案報請內政部以八十四年五月十九日台內營字第八四○三四三六號函核准後，以八十四年六月五日高市府工都字第一七八六六號公告變更高雄市都市計畫案發布實施。嗣文中小十七學校用地徵收案併同第五十五期市地重劃區範圍及計畫書經高雄市政府報奉內政部以八十六年八月四日台內地字第八六○七五九三號函同意撤銷徵收及准予辦理市地重劃，高雄市政府旋於八十六年九月二十四日以高市府地發字第二三一一七號公告高雄市第五十五期市地重劃區範圍及計畫書。嗣因訴外人 王水田 及 詹進隆 認重劃計畫書內公私有土地面積人數與事實不符，重劃平均負擔過重，而於公告期間提出異議，經高雄市政府以八十六年十一月十七日高市府地發字第二六九三二號函復駁回，王水田及詹進隆不服，循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，經改制前行政法院八十九年三月三日八十九年度判字第六一○號判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，責由高雄市政府另為處分。惟高雄市政府對該判決不服，提起再審，亦經最高行政法院九十一年度判字第五○五號判決駁回。嗣高雄市政府乃據改制前行政法院八十九年度判字第六一○號判決意旨，以八十六年九月二十四日公告重劃當時之土地所有權歸屬狀況，統計公、私有土地所有權人數及面積，在未改變土地所有權人平均重劃負擔比率情形下，重新擬具第五十五期市地重劃計畫書，以九十二年七月三十日高市府地四字第○九二○○四一一四七號函報請內政部核定，經內政部九十二年八月十二日內授中辦地字第○九二○○一二七二三號函准予辦理；高雄市政府即再以九十二年九月十二日高市府地四字第○九二○○四九二九二號公告高雄市第五十五期市地重劃區重劃範圍、重劃計畫書及有關事項。又高雄市政府於重新公告重劃計畫書前，為繼續執行該期市地重劃已完成之土地分配結果（高雄市政府八十八年八月三十日八八高市府地發字第二七一○五號公告），乃依市地重劃實施辦法第四十四條規定，以九十一年九月十六日高市府地發字第○九一○○四五○七九號函檢送重劃區土地標示變更登記申請書，並請被告依法審查辦理登記。案經被告審查無誤後，乃依土地登記規則第二十九條第三款規定，於九十一年九月二十六日、二十七日辦竣截止登記。惟原告等不服該項截止登記，分別向被告申請確認該截止登記之行政處分無效，惟遭被告分別以九十二年九月三日高市地楠一字第○九二○○○九一七六號、九十二年九月二十二日高市地楠一字第○九二○○○九七二六號、九十二年九月三十日高市地楠一字第○九二○○○一○一一二號函駁復。原告等仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴確認被告所為截止登記為無效行政處分（屬原告甲○○所
有坐落新庄段七小段一一八○地號部分：係被告九十一年左地字第○九五三七○號收件於九十一年九月二十四日所為截止登記；屬原告乙○○所有坐落新庄段七小段一二○○地號部分：係被告九十一年度左地字第○九五五八九號收件於九十一年九月三十日所為截止登記；屬原告丙○○所有坐落新庄段七小段一一七三地號部分：係被告九十一年左地字第○九五四二九號收件於九十一年九月二十四日所為截止登記；屬原告丁○○所有坐落新庄段七小段一一九七之一地號部分：係被告九十一年左地字第○九五二八九號收件於九十一年九月二十六日所為截止登記；屬原告戊○○所有坐落新庄段七小段九五○之一地號部分：係被告九十一年左地字第○九五四八九號收件於九十一年九月二十七日所為截止登記）。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造主張之理由：
甲、原告主張之理由：⒈查原告甲○○所有坐落高雄市○○區○○段七小段一一八
○地號（重劃後為新夏段二六地號）土地、原告乙○○所有坐落同小段一二○○地號（重劃後為新夏段五○、五○之一地號）土地、原告丙○○所有同小段一一七三地號（重劃後為新夏段二八地號）土地、原告丁○○所有坐落同小段一一九七之一地號（重劃後為新夏段九地號）土地及原告戊○○所有坐落同小段九五○之一地號（重劃後為新夏段三八地號）土地（以下簡稱系爭土地）於八十六年九月二十四日經高雄市政府公告實施高雄市第五十五期市地重劃，惟該期市地重劃之處分嗣後經改制前行政法院八十九年度判字第六一○號確定判決撤銷，依法該市地重劃處分（即高雄市政府於八十六年九月二十四日以高市府地發字第二三一一七號公告）即屬無效，惟高雄市政府仍繼續進行地上物拆除作業，訴外人王水田及詹進隆遂向最高行政法院聲請停止執行，案經最高行政法院八十九年度裁字第一三六九號裁定以上揭之市地重劃處分既經該院八十九年度判字第六一○號確定判決撤銷，已無執行力，自無聲請停止執行之問題，而駁回渠等之聲請。
⒉又上揭市地重劃處分既經改制前行政法院判決撤銷，依法
即屬無效，惟高雄市政府仍繼續執行該期重劃土地之分配，並囑託被告辦理原告等所有土地之截止登記。迨原告等申請土地謄本時，始發現原屬原告等所有之土地已消失，乃函請被告確認該項截止登記為無效，惟未被允許，爰依法提起本件確認訴訟，確認被告所為截止登記為無效之行政處分。
⒊又高雄市政府稱該期重劃分配結果，業於八十八年高市府
地發字第二七一○三號公告三十日確定，則該期市地重劃之行政處分既因判決撤銷而屬無效，是有關該期重劃土地分配之公告因失所附麗，亦當然無效。另因被告就重劃區之土地為截止登記，致原屬公共設施用地辦理遺產繼承時，仍需以重劃分配可建築之建地申報，致使原土地所有權人無端溢繳數百萬元遺產稅，此種因政府不解法律，導致民眾權益受損，自應迅速糾正。
⒋被告明知本件之市地重劃之行政處分業經改制前行政法院
判決將其撤銷，卻仍然就原告所有系爭土地為截止登記之處分，核其行為已構成偽造公文書或登載不實之公文書罪；又市地重劃之行政處分既經法院判決將其撤銷，是項處分即屬無效，則原來土地分配成果之公告亦失所附麗而無效，從而被告就系爭土地所為之截止登記即具有重大明顯之瑕疵，符合行政程序法第一百十一條第四款及第七款之規定，應屬無效之行政處分。
乙、被告主張之理由：⒈查高雄市政府於八十六年九月二十四日以高市府地發字第
二三一一七號公告實施高雄市第五十五期重劃區範圍及計畫書，於前開公告期間，原告丁○○與案外人 張東士 、張天輝等人以重劃計畫書內公、私有土地面積及人數計算、負擔過重等為由提起訴願及再訴願，惟均遭決定駁回，復提起行政訴訟亦經改制前行政法院八十八年度判字第三九五九號及最高行政法院九十年度判字第一一九九號判決駁回原告丁○○之訴。雖另有訴外人王水田及詹進隆等二人以同一訴求提起行政訴訟，經改制前行政法院八十九年度判字第六一○號判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，惟基於行政訴訟判決之效力對訴訟當事人發生拘束力，不應拘束訴外之其他人，且本重劃區多數之土地所有權人並未反對重劃之進行，如須俟重劃計畫書更正後，才得繼續進行重劃之各項工作，勢將損及其他土地所有權人之權益。
⒉又改制前行政法院八十九年度判字第六一○號判決將上開
市地重劃撤銷後，高雄市政府已依改制前行政法院判決意旨，重新統計公、私有土地所有權人及面積後，另擬具高雄市第五十五期重劃計畫書於九十二年七月三十日以高市府地四字第○九二○○四一一四七號函報內政部，經該部九十二年八月十二日內授中辦地字第○九二○○一二七二三號函准予辦理，高雄市政府即以九十二年九月十二日高市府地四字第○九二○○四九二九二號重新公告高雄市第五十五期市地重劃區重劃範圍、重劃計畫書及有關事項。
又高雄市政府重新公告之重劃計畫書所載各項負擔比例與原公告重劃計畫書所載相同，對已完成之土地分配結果及已完成之重劃工程均無影響。高雄市政府囑託被告就原告所有之系爭土地辦理土地標示變更登記，經被告審查無誤後，乃依土地登記規則第二十九條第三款規定辦竣截止登記，依法並無不合。
理由
一、原告甲○○經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按對於無效之行政處分，固得提起確認行政處分無效之訴訟以為救濟（參行政訴訟法第六條第一項規定），惟所謂無效之行政處分，乃係指該行政處分符合行政程序法第一百十一條各款之情形，從而自始、當然、絕對不發生法律效果而言。原告提起本件確認行政處分無效訴訟，經本院於言詞辯論行使闡明權後，原告主張被告就其所有土地所為之截止登記具有行政程序法第一百十一條第四款及第七款之無效原因，因而請求確認被告所為截止登記之處分為無效，合先敍明。
三、經查，高雄市第五十五期市地重劃區土地，原經高雄市都市計畫編定為左營區文中小十七學校保留地，並經高雄市政府地政處以七十八年五月十日高市地政四字第九一六九號公告徵收。嗣被告擬依變更都市計畫程序將上開校地減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，經徵得該地區私有土地所有權人及其土地面積過半數之同意，並出具市地重劃方式開發同意書，同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積百分之
二四．五後，高雄市政府乃將全案報請內政部以八十四年五月十九日台內營字第八四○三四三六號函核准後，以八十四年六月五日高市府工都字第一七八六六號公告變更高雄市都市計畫案發布實施。嗣文中小十七學校用地徵收案併同第五十五期市地重劃區範圍及計畫書經高雄市政府報奉內政部以八十六年八月四日台內地字第八六○七五九三號函同意撤銷徵收及准予辦理市地重劃，高雄市政府旋於八十六年九月二十四日以高市府地發字第二三一一七號公告高雄市第五十五期市地重劃區範圍及計畫書。嗣因訴外人王水田及詹進隆於公告期間提出異議，經高雄市政府以八十六年十一月十七日高市府地發字第二六九三二號函復駁回，王水田及詹進隆不服，循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，經改制前行政法院八十九年三月三日八十九年度判字第六一○號判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，責由高雄市政府另為處分。高雄市政府對該判決不服，提起再審，亦經最高行政法院九十一年度判字第五○五號判決駁回。嗣高雄市政府乃據改制前行政法院八十九年度判字第六一○號判決意旨，以八十六年九月二十四日公告重劃當時之土地所有權歸屬狀況，統計公、私有土地所有權人數及面積，在未改變土地所有權人平均重劃負擔比率情形下，重新擬具第五十五期市地重劃計畫書，以九十二年七月三十日高市府地四字第○九二○○四一一四七號函報請內政部核定，經內政部九十二年八月十二日內授中辦地字第○九二○○一二七二三號函准予辦理。高雄市政府即再以九十二年九月十二日高市府地四字第○九二○○四九二九二號公告高雄市第五十五期市地重劃區重劃範圍、重劃計畫書及有關事項。又高雄市政府於重新公告重劃計畫書前，為繼續執行該期市地重劃已完成之土地分配結果（高雄市政府八十八年八月三十日八八高市府地發字第二七一○五號公告），乃依市地重劃實施辦法第四十四條規定，以九十一年九月十六日高市府地發字第○九一○○四五○八五號函檢送重劃區土地標示變更登記申請書，並請被告依法審查辦理登記。案經被告審查無誤後，乃依土地登記規則第二十九條第三款規定，於九十一年九月二十六日、二十七日辦竣截止登記。惟原告等不服該項截止登記，分別向被告申請確認該截止登記之行政處分無效，惟遭被告分別以九十二年九月三日高市地楠一字第○九二○○○九一七六號、九十二年九月二十二日高市地楠一字第○九二○○○九七二六號、九十二年九月三十日高市地楠一字第○九二○○○一○一一二號函駁復等情，此有內政部八十六年八月四日台內地字第八六○七五九三號函、高雄市政府八十六年九月二十四日以高市府地發字第二三一一七號公告、八十八年八月三十日八八高市府地發字第二七一○五號公告、九十二年九月十二日高市府地四字第○九二○○四九二九二號公告、九十一年九月十六日高市府地發字第○九一○○四五○七九號函、原告請求被告確認行政處分無效函、被告九十二年九月三日高市地楠一字第○九二○○○九一七六號函、九十二年九月二十二日高市地楠一字第○九二○○○九七二六號函、九十二年九月三十日高市地楠一字第○九二○○○一○一一二號函等附於原處分卷足稽，堪信真實。
四、原告提起本件確認行政處分無效之訴訟，無非主張被告明知系爭市地重劃之處分業經改制前行政法院判決將其撤銷，卻仍然就原告所有系爭土地為截止登記之處分，核其行為已構成偽造公文書或登載不實之公文書罪；又系爭市地重劃之處分既經法院判決將其撤銷，是項處分即屬無效，則原來土地分配成果之公告亦失所附麗而無效，被告就系爭土地所為之截止登記即具有重大明顯之瑕疵，從而被告所為截止登記之處分，符合行政程序法第一百十一條第四款及第七款之規定，應屬無效之行政處分云云。惟查：
⒈高雄市政府前為執行八十八年八月三十日八八高市府地發
字第二七一○五號公告之五十五期市地重劃之土地分配結果，乃依市地重劃實施辦法第四十四條規定，以九十一年九月十六日高市府地發字第○九一○○四五○七九號函檢送系爭土地土地標示變更登記申請書，並囑託被告依法審查辦理登記。嗣經被告審查無誤後，乃依土地登記規則第二十九條第三款規定，於九十一年九月二十六日、二十七日辦竣系爭土地之截止登記，此有高雄市政府上開函文及土地登記謄本附卷可稽。又被告僅為受高雄市政府囑託辦理系爭土地登記之機關，對市地重劃乙事非屬其職掌之事項，故其就市地重劃之處分是否為法院判決所撤銷及其效力如何，並無實質審查之權限，僅能就囑託事項辦理登錄，從而被告於受理高雄市政府囑託辦理系爭土地之登記，經其形式審查無誤後，進而對系爭土地辦理截止登記，依法尚無不合，自難謂其登記行為有偽造公文書或登載不實事項於所掌公文書之違法情事，是被告是項截止登記，在未經註銷其登記前，仍屬有效之處分，而非自始、當然、絕對不發生法律效果。從而原告主張被告前開所為之截止登記處分，符合行政程序法第一百十一條第四款「所要求或許可之行為構成犯罪者」規定，應屬無效之行政處分云云，核不足採。
⒉其次，行政處分具有重大明顯之瑕疵者，無效，固為行政
程序法第一百十一條第七款所明定，惟行政機關作成行政處分，茍已具備行政處分之外形，必也該行政處分之瑕疵明顯而且重大者，始有否定其效力之必要。蓋行政處分乃為國家意志力之表現，此與私人之法律行為不同，故為了維護法安定性，國家本身所具有的公益性以及國家權威，行政法學及實務上對無效之行政處分，向來均採嚴格及限縮之立場。基此，行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，亦即係以普通社會一般人一望即知其瑕疵而作為其判斷之標準。故行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，在行政機關予以廢止或撤銷前原則上仍應視為有效。申言之，縱行政處分有瑕疵存在，惟倘該瑕疵並非重大且明顯而符合絕對無效之要件，充其量僅為行政處分是否違法，而應否撤銷之問題，要與私法上之法律行為違法，原則上應歸於無效之情形不同。茲查，被告就原告所有系爭土地所為之截止登記，乃係依據高雄市政府之囑託，而依土地登記規則規定第二十九條第三款規定辦理重劃後土地標示之變更登記。又是項截止登記乃係重劃土地分配結果辦理土地標示變更應踐行之工作，旨在區隔重劃前後土地標示新舊地段、地號之不同，藉以保障人民土地交易之安全，並維護土地登記之絕對效力。而被告既對高雄市政府之市地重劃處分無實質審查之權限，僅能就囑託事項辦理登錄，從而被告對系爭土地辦理截止登記之處分，自難指其有明顯重大之瑕疵，而視其為無效之行政處分，要不待言。是原告主張改制前行政法院八十九年三月三日八十九年度判字第六一○號判決業已撤銷高雄市政府八十六年九月二十四日高市府地發字第二三一一七號公告高雄市第五十五期市地重劃區範圍及計畫書之行政處分，則該市地重劃處分即屬無效，從而被告就系爭土地所為之截止登記即為無效之行政處分云云，乃為對法律之誤解，並不足採。
五、綜上所述，原告之主張，並無可採。原告請求確認被告對其所有系爭土地所為之截止登記為無效行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘爭執，經核與判決結果不生影響，即無逐一論述之必要。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國94年4月14日
第三庭審判長法官江幸垠
法官戴見草法官邱政強以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年4月14日
書記官藍慶道