裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第1664號判決
裁判日期：民國102年03月06日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1664號102年2月20日辯論終結原告鑫傳視訊廣告股份有限公司代表人 蔡孟城 訴訟代理人 劉昌崙 律師
甘存孝 律師被告國家通訊傳播委員會代表人 石世豪 訴訟代理人 劉鴻毅
陳小蘭 王瓏玲 上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10
1年8月17日院臺訴字第1010138476號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告經營之冠軍電視台頻道於民國101年
1月25日7時播送「 大林 天后宮感應人生山醫命卜相五術經驗談」節目（下稱系爭節目），涉有為特定服務推介宣傳，致節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定，以101年4月30日通傳播字第10100142370號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）80萬元，並命其應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目，逾期不改正者，按次連續處罰，並得對前揭頻道處以3日以上、3個月以下之停播處分。原告不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠衛星廣播電視法第19條第1項對於構成要件「節目應維持完
整性」及「與廣告區分」等不確定之法律概念，並無明確定義，致其意義難以理解，且為一般受規範者所不得預見，有違司法院釋字第491號解釋意旨。且原處分僅空泛指稱系爭節目未與廣告區分，惟就該節目何部分內容有廣告化情事，並未具體說明，違反明確性原則。況該條立法意旨在使節目不受劇情或創作本身以外因素而干擾其完整播出，以維護收視戶接收完整訊息之公眾視聽權，惟系爭節目提供之資訊及表現形式，僅係主持人針對callin觀眾之提問，依其經驗提供可能之建議，廣告中則係介紹大林天后宮平時為民眾提供之服務項目，兩者內容及用語迥異，況系爭節目與大林天后宮之廣告間，又有公益廣告加以區隔，客觀上並無節目與廣告不能區分之情形，亦未影響節目完整性。且現今社會媒體發展多元，衛星廣播電視法第19條第1項所欲保護之閱聽權益不應侷限於節目內容，廣告及消費資訊亦應涵蓋其中，被告逕以系爭節目內容有為特定服務宣傳、推介，即認原告違法，實有違比例原則。再者，系爭節目為宗教性節目，並無營利性質，被告對之裁罰，與衛星廣播電視法第19條第1項之立法意旨亦屬不符。
㈡衛星廣播電視法並無授權主管機關發布命令以為補充之規定
，被告援引前行政院新聞局90年5月30日正廣4字第07298號令發布之「節目廣告化或廣告節目化認定原則」（下稱認定原則）第15點規定作為裁處依據，不符司法院釋字第313、394號解釋理由書揭櫫法律授權之目的、範圍及內容應具體明確之意旨，違反憲法第23條之法律保留原則，並侵害原告之商業言論自由。
㈢為此提起本件訴訟，並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：㈠衛星廣播電視法第19條第1項之立法意旨，係為維護觀眾之
收視權益，避免衛星廣播電視事業假借節目之名，行廣告之實，故由其文義及立法目的即可知，節目進行中之時段，不應有任何與廣告宣傳有關之內容，是該項規定並非難以理解，與司法院釋字第432號、545號及617號解釋意旨無違。
系爭節目主持人之表達說明與搭配之廣告，已將場所名稱及特定服務置入，足以令收視民眾知悉或可資辨識該場所，使收視民眾均可直接、間接得知特定服務及其訊息，其內容為特定服務推介宣傳之意圖及行為明顯，已構成衛星廣播電視法廣告製播標準第2條所稱之衛星廣播電視廣告。又系爭節目內容與同時段廣告內容互相搭配，使收視民眾產生混淆，無法分辨該片段係傳遞資訊之節目，抑或推銷場所、服務之廣告，致節目內容未與廣告區分，自有違衛星廣播電視法第19條第1項規定。況原告自98年1月至101年1月止之2年內，因違反同一規定，經被告核處8次在案，故其對節目應與廣告區分，理應知之甚深，惟其不僅於系爭節目之名稱、片頭，推介該場所相關服務，甚且任由系爭節目內容違法播出，未盡審查義務，顯有過失。被告審酌原告於101年3月26日所提意見陳述書及調查事證後，據以裁罰，實屬有據。
㈡認定原則係衛星廣播電視法前主管機關行政院新聞局為協助
下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權所制訂之行政規則，符合行政程序法第159條之規定與司法院釋字第367號及第443號等解釋意旨。系爭節目為特定場所、服務廣告之意圖及行為，已足以引起收視民眾消費之欲望，且於節目名稱、片頭多次露出特定場所名稱，已構成認定原則第4點所定節目內容未與廣告區分之違規情形，被告援引該認定原則規定作為裁處依據，自無不合。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有系爭節目側錄光碟、被告第48
1次委員會會議記錄、原處分書及訴願決定書，附原處分卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告以系爭節目違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定，以原處分對原告裁處罰鍰80萬元及命其應立即改正，有無違法？經查：
㈠按衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性
，並與廣告區分。」第35條第3款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰…三、違反第18條第1項、第3項、第19條或第20條第1項準用第18條第3項、第19條第2項規定者。…」第36條第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。……」第37條第1項第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上
2百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰：一、1年內經處罰2次，再有前2條各款情形之一者。…」㈡系爭節目係在推介特定服務，而未與廣告區分，被告所為原處分，並無違誤：
⒈經查，原告經營之冠軍電視台頻道於101年1月25日7時播出之系爭節目，內容如下：
⑴於7點0分22秒處出現懸掛「大林天后宮」匾額之大門畫面
，7點0分33秒出現節目名稱「大林天后宮感應人生山醫命卜相五術經驗談」。於7點0分54秒處出現主持人畫面，畫面右方有「 開山 法師」六字，下方有callin電話：00-0000000，7點1分到7點1分10秒主持人說話內容為：「我們這個節目是感應人生五術經驗談山醫命卜相，現場由我 開山大 法師來主持在這做服務，…」，並稱節目可接聽calli
n電話。於7點1分、3分、4分主持人各接聽1通calli
n電話，詢問來電者之出生年月日、生肖、出生時辰，並就其等有關身體健康等問題表示應如何處理，於7點5分23秒到53秒主持人說話內容為：「…，所以你有callin進來，老師若有跟你說重點，我們就盡量處理，就沒事了，若你沒有處理，到時全都是問題，老師我沒有callin沒有處理，事情若發生，發生就太慢，所以我們這個節目叫感應人生五術經驗談山醫命卜相，所以你馬上打，馬上就有感應，老師馬上說，你就知道不對在哪個地方，…」。7點6分到7點13分之間主持人接聽約10通callin電話，依據來電者提供之上述個人資料，告知其等之健康、婚姻、財運、運勢等出現問題的原因（例如，卡到陰、有五鬼、命中帶兇煞等等）並告知來電者應將之化解。於7點13分時，有約1分鐘「六星社區健康台灣」廣告，7點14分4秒至16分31秒為「大林天后宮」之廣告，其後至7點17分14秒為「網路分級制度」之宣導廣告。
⑵7點17分15秒後節目重新開始，主持人稱：「…，我們這個
節目是感應人生五術經驗談山醫命相卜，現場由我開山大法師來主持在這做服務，…」至7點30分之前約接聽15通callin電話，回答來電者關於身體、婚姻、運勢、子女教育的問題，主持人詢問來電者出生年月、時辰等資料時，不時將右手舉起到胸前撥動手指作算術狀，並告知來電者之八字有何問題，必須化解。於7點30分左右有約半分鐘「垃圾分類」廣告，其後至7點33分18秒為「大林天后宮」廣告，內容包括：「…，大林天后宮湄洲媽祖行道救世，特別安排法師以及陳老師、施老師及 阿杰師 ，針對中華文化傳承世界起源最早，山‧醫‧命‧卜‧相，在這五術的五大部門當中，為了諸位善信大德來做服務，無論是偵察風水、厝宅、找龍點穴或者是公司行號、店名或者姓名鑑定、批流年，指點我們一生的行運、事業、婚姻、身體、財利、運途，……」該廣告之後到7點34分18秒為「拒絕自殺」之宣導廣告。
⑶7點34分35秒節目重新開始，主持人再接聽約15通callin
電話，方式同上。於7點43分55秒到7點44分24秒為「兒童健康手冊之宣導」廣告，7點44分26秒到7點47分48秒為「大林天后宮」廣告，其後至7點48分20秒為「身心障礙車位」之宣導廣告。7點48分40秒節目重新開始，主持人稱：「我們這個節目是感應人生五術經驗談山醫命卜相，現場由我開山大法師來主持在這做服務，……」其後再接聽約11通callin電話，方式如上。
⑷以上系爭節目內容，業經本院於102年1月22日準備期日，
當庭播放卷附側錄光碟勘驗明確，有勘驗結果記載於102年
1月22日準備程序筆錄（本院卷第90、91頁），及翻拍自系爭節目、畫面中出現大林天后宮大門、系爭節目名稱、主持人與call-in電話號碼：00-0000000之相片3紙，附本院卷第70至72頁可稽。
⒉依據上述事證可知，系爭節目於片頭即播出懸掛「大林天后
宮」匾額之大門畫面，節目名稱「大林天后宮感應人生山醫命卜相五術經驗談」亦包含該寺廟之名稱，且在節目開始時以顯著字體清楚呈現；其後之節目內容，由自稱開山大法師之主持人接聽callin電話，為來電者詢問有關身體健康、婚姻、財運、運勢、子女教育等方面之問題，提供解答，並在螢幕上顯示callin電話號碼，則收視系爭節目之民眾，自得藉由上述片頭畫面、節目名稱及內容，知悉大林天后宮提供以電話解答民眾疑惑之服務。又系爭節目主持人對於來電者之疑問，多稱其等遭遇無法以科學解釋之災厄（例如，卡到陰、有五鬼、命中帶兇煞等），應予化解，並宣稱民眾若打callin電話進來，老師會提示重點，盡量處理，就會沒事；若未處理，到時全都是問題就太慢了，所以這個節目叫感應人生五術經驗談山醫命卜相，馬上打電話，馬上就有感應，老師馬上說，就知道什麼地方不對等語，對收視該節目之民眾強調：如遇有婚姻、身體、財利、運勢等方面之疑問，只須撥打螢幕上顯示之callin電話號碼至大林天后宮，即可獲得解決，反之，若不利用該電話求助，問題則可能日益惡化至難以收拾，顯係藉由該節目宣傳、推介大林天后宮提供之電話解惑服務，且足以引發收視民眾、尤其遭逢困境而苦無解決之道者，撥打電話向大林天后宮求助之欲望，則系爭節目具有廣告性質，自無疑義。是被告根據系爭節目主持人開山大法師為大林天后宮服務老師；節目片頭播出大林天后宮相關畫面；主持人於節目說明內容與同時段廣告搭配；於節目畫面持續疊印「callin：00-0000000」字樣等情，以101年4月30日第481次委員會議決議，認定系爭節目內容係為特定服務宣傳、推介，致節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，並無違誤。㈢原告雖主張原處分有本判決事實及理由第2項所列各項違法情形，惟查：
⒈首按以廣播及電視方式表達意見，固屬憲法第11條所保障言
論自由之範疇，惟廣播電視節目播送之範圍無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事，其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會秩序、危害國家利益或侵害他人權利等情形，國家自得依法予以限制，此為憲法第23條所明定。廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨占，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾得有更多利用媒體之機會，復經司法院釋字第364號解釋理由書闡釋甚明。而衛星廣播電視法第1條規定：「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法」，已明白揭示「保障公眾視聽權益」係該法立法目的之一；同法第19條第1項，亦係本於該立法意旨所訂，揆諸前揭說明，自無違反憲法第11條保障之言論自由，亦與憲法第23條所定比例原則無悖。是被告因認系爭節目為特定服務宣傳、推介，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，以原處分對原告裁罰，並未對原告之言論自由構成侵害，亦無違反比例原則可言，原告主張原處分侵害其言論自由且有違比例原則云云，自非可採。
⒉次按衛星廣播電視法第19條第1項，明確規定節目內容不應
具有任何廣告意味，任何與廣告宣傳有關之內容，均不得於節目中出現，是該條文旨在維護公眾收聽或收視內容單純且完整之節目，不受廣告干擾之視聽權益，要無任何不明確之情事。又前揭條文規範之對象為節目而非廣告，系爭節目係因其內容涉及為大林天后宮宣傳、推介接聽民眾電話解答疑問之服務，與廣告無法區分，故違反前揭條文規定，與同時段之廣告時間有無播出「大林天后宮」之廣告，並無關聯，是原告主張：衛星廣播電視法第19條第1項所定「節目應維持完整性」及「與廣告區分」，均為不確定之法律概念，無明確定義，有違司法院釋字第491號解釋意旨；且系爭節目與「大林天后宮」之廣告間，有公益廣告加以區隔，故無該規定所指節目與廣告未予區分之違法情形，並無足取。再者，被告於原處分「理由及法令依據」第四點第㈡項記載：「查系爭節目名稱為『大林天后宮感應人生山醫命卜相五術經驗談』，片頭出現大林天后宮畫面，開山大法師於節目中提及『……我們這個節目是感應人生五術經驗談山醫命卜相，現場由我開山大法師來主持在這做服務，……』…揆諸上開說明，系爭節目係為推廣、宣傳特定服務所設，而未與廣告區分乙節，洵堪認定。」等語，已詳細敘明其認定系爭節目違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之內容為何，原告另主張原處分僅泛指系爭節目未與廣告區分，未指明何部分節目內容有廣告化情事，違反明確性原則云云，亦難採憑。
⒊復按行政機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事
實及行使裁量權，得本於職權，頒訂行政規則，作為下級機關及屬官行使職權之依據，避免歧異；且行政規則係在規範機關內部之秩序及運作，並非直接對外發生效力，故無須法律授權，此觀行政程序法第159條第1項及第2項第2款規定即明。上開認定原則係衛星廣播電視法之原主管機關即行政院新聞局，為求其機關內部對於該法第19條第1項節目應與廣告區分之規定，有一致之認定標準，而訂頒之解釋性行政規則，被告自成立及接掌原屬行政院新聞局關於衛星廣播電視法主管機關之職權後，續予援用，作為認定節目廣告化或廣告節目化之依據，自非法所不許。被告於原處分中，本係認定系爭節目違反認定原則第15點規定（見原處分「理由及法令依據」第四點第㈢項之記載，本院卷第18、19頁），嗣於訴願程序提出答辯狀，改稱系爭節目係構成認定原則第
4點：「節目中為促銷宣傳目的，提及商品、風景區、遊樂區或營利場所名稱」所定節目內容未與廣告區分之情形（見原處分卷第45、46頁所附訴願答辯書），核屬處分理由之補正，且既在訴願程序終結前所為，揆諸行政訴訟法第114條第1項第2款及第2項等規定，尚無不合。另觀諸上述認定原則第4點條文，確係針對衛星廣播電視節目之內容，於何種情形應被認為與廣告無法區分，訂定之事實認定標準，於衛星廣播電視法第19條第1項規定之涵攝應屬適當，被告因系爭節目於片頭畫面及名稱均出現「大林天后宮」等文字，認該節目係為大林天后宮所提供以電話為民眾解決疑惑之服務宣傳，違反前揭認定原則規定，亦無違誤。原告復指稱：衛星廣播電視法並無授權主管機關發布命令以為補充之規定，被告援引前行政院新聞局發布之認定原則規定，作為對原告裁處之依據，違反司法院釋字第313、394號解釋意旨及法律保留原則云云，乃誤解行政規則之性質，無足採取。
⒋原告雖又主張：系爭節目為宗教性節目，並無營利性質，被
告對之裁罰，與衛星廣播電視法第19條第1項規定之立法意旨不符云云。惟依前述，系爭節目之內容，係在宣傳、推介大林天后宮所提供以電話為人解答婚姻、身體、財利、運勢等方面疑問之服務，並非在講授宗教教義，自非所謂宗教性節目。況被告委任之訴訟代理人於本院102年1月22日準備期日陳稱：其曾撥打系爭節目顯示之callin電話，對方表示為大林天后宮，收費為500元等語，未為原告所爭執，應堪採信，足見系爭節目宣傳、推介之大林天后宮所提供服務，並非民眾可免費使用，原告稱系爭節目為非營利性質之宗教性節目，被告裁罰於法不合等情，仍非可採。
㈣末按國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要
點第1點規定：「一、國家通訊傳播委員會（以下簡稱本會），核處廣播電視事業、有線廣播電視系統經營者（有線電視節目播送系統）、衛星廣播電視事業及其他違法經營廣播電視事業、有線廣播電視系統經營者（有線電視節目播送系統）、衛星廣播電視事業者（含各該事業負責人及行為人），適用本要點。」第2點第3款規定：「二、本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一：廣播事業適用、表二：電視事業適用）與違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於下列裁處罰鍰之案件：…㈢依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者。」第
4點第2款規定：「四、…㈡廣播電視法第44條、有線廣播電視法第67條及衛星廣播電視法第37條所稱『1年內經處罰
2次，再有前2條情形者。』，指自本次行為發生日起，追溯至前2次受裁罰日止，未逾365日，再有同類型之違法構成要件之行為。」第5點規定：「五、主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」第7點規定：「七、本要點適用於違法行為日發生於中華民國99年
5月1日後之案件。」上開處理要點係被告為行使法律所授與之裁量權，及為使個案處理法律適用一致、符合平等對待原則等目的所制定，核其內容係屬解釋法令及裁量基準性質之行政規則，依行政程序法第159條第2項第2款規定，自為法之所許。又原告於本件違法時間（101年1月25日）前
2年內，即曾因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，先後經被告以99年7月30日通傳播字第09900217300號函、99年8月6日通傳播字第09900217680號函、99年9月10日通傳播字第09948040650號函、99年9月20日通傳播字第09900356510號函、100年3月1日通傳播字第09900615560號函、100年4月22日通傳播字第10000076520號函、100年
6月17日通傳播字第10048023650號函、100年6月24日通傳播字第10000152320號函裁處8次，有行政處分明細表附不可閱覽原處分卷可佐，由此足見，原告對於節目與廣告應予區分，理當認識甚深，對其於101年1月25日播出之系爭節目，因有與廣告無法區分之情形，可能損害觀眾之收視權益一事，應能預見，詎其竟仍播出該節目，對其此舉有違衛星廣播電視法第19條第1項規定，至少有應注意能注意而不注意之過失，且原告此次違法行為，距其最近2次因違反同條項規定，致遭被告裁罰之日期，未逾365日，則被告依此認定原告應受該法第37條第1項第1款規定處罰，洵屬有據。又被告參酌原告播出之系爭節目未與廣告區分之違法時間為104秒，占該節目實際播出長度44分56秒（即2,696秒）之比例為1/4以下（見本院卷第65頁所附被告書狀記載），列為「普通」等級，且原告於2年內曾經被告依衛星廣播電視法第36條及第37條規定共裁處8次在案等情，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業2年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、24分，合計總積分34分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第4級，對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度，以原處分裁處原告80萬元，且應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目，逾期不改正者，得按次連續處罰，並得為停播處分，經核尚無違誤，原告主張原處分違法，應予撤銷，自非有據。
六、綜上所述，原處分之認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核於判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年3月6日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官徐瑞晃
法官陳姿岑法官鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年3月6日
書記官李建德