臺灣高等法院108年度上國字第14號民事判決

裁判字號：臺灣高等法院108年上國字第14號民事判決

裁判日期：民國108年11月19日

裁判案由：國家賠償等

臺灣高等法院民事判決108年度上國字第14號上訴人 郭俊良 被上訴人內政部法定代理人 徐國勇 訴訟代理人 胡祺凰
林瑞峰 陳楷天 律師被上訴人內政部都市計畫委員會上列當事人間請求國家賠償等事件，上訴人對於中華民國108年5月6日臺灣臺北地方法院108年度國更一字第1號第一審判決提起上訴，本院於108年10月29日就被上訴人內政部部分言詞辯論終結，另就被上訴人內政部都市計畫委員會部分不經言詞辯論，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
甲、被上訴人內政部部分：
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。經查，上訴人於民國106年11月17日向內政部請求國家賠償，經其於106年12月19日函覆拒絕賠償等情，為兩造所不爭執，並有國家賠償協議申請書、內政部前開函及拒絕賠償理由書可稽（見原審國字卷第39至47頁、本院卷第223頁），上訴人提起本件訴訟核與前揭規定相符，合先陳明。
二、次按當事人認法官執行職務有偏頗之虞，得聲請法官迴避；法官被聲請迴避者，在該聲請事件終結前，應停止訴訟程序，但其聲請因違背民事訴訟法第33條第2項，或第34條第1項或第2項之規定，或顯係意圖延滯訴訟而為者，不在此限，民事訴訟法第33條第1項第2款、第37條第1項分別定有明文。查本件上訴人於原審言詞辯論終結日即108年4月22日當庭聲請原審法官迴避，經原審法官認其所為顯為意圖延滯訴訟，不停止訴訟程序，並為上訴人敗訴之判決。上訴人前開聲請，業經原法院108年度聲字第260號、本院108年度抗字第705號裁定駁回在案，有前開裁定可按（見本院卷第273至276頁）。足認原審未停止訴訟程序予以辯論終結並定期宣判，並無上訴人所稱程序重大瑕疵之情事，自應由本院依法為實體之審理。
貳、實體方面：
一、上訴人主張：內政部都市計畫委員會（下稱內政部都委會）第817次會議（下稱第817次會議）審議第2案「變更三重都市計畫主要計畫（第二次通盤檢討）」（下稱三重二通案），因伊陳情該計畫中三重果菜市場設施佔用私地主土地為公共設施保留地，侵害私地主權益，乃決議要求三重二通案及該決議附件專案小組後逾期陳情意見綜理表伊所提編號逾6陳情案（下稱系爭陳情案）之辦理機關新北市政府應與伊妥善協商，以作為通過該議案之附帶條件。嗣內政部都委會第
827次會議決議將三重二通案分割為二部分都市計畫主要計畫案，系爭陳情案被納入內政部都委會第893次會議（下稱第893次會議）第6案「變更三重都市計畫（部分市場用地及批發市場兼零售市場用地為商業區）（配合三重果菜市場周邊都市更新計畫暨劃定都市更新地區）（下稱系爭變更都市計畫案）再提會討論案」，自應遵循第817次會議決議，要求新北市政府與伊妥善協商系爭陳情案。詎第893次會議審議系爭變更都市計畫案時，內政部所屬公務員因故意或過失，怠於確認新北市政府與伊妥善協商之條件是否成就，即決議通過（下稱系爭決議），致侵害第817次會議決議授與伊之協商權利。爰依國家賠償法第2條第2項、第7條第1項後段但書、第11條第1項及民法第99條第1項規定，求為命撤銷系爭決議，以為回復原狀之判決。（原審為上訴人敗訴之判決，上訴人聲明不服，提起上訴）。並上訴聲明：（一）原判決廢棄。（二）撤銷第893次會議系爭決議，以為回復原狀。
二、內政部則以：伊所屬都委會作成之第817次會議決議，僅係內部單位為審議變更三重都市計畫案之內部準備行為，未對外直接發生法律效果，非行政處分。該會議決議基於民眾陳情建議新北市政府應與民眾協商，不因此拘束新北市政府，未創設或賦予上訴人應受保護之法律上利益或任何公法上請求權，亦非附條件法律行為。上訴人主張協商權利之對象為新北市政府，無法透過本訴訟得到與新北市政府協商之權利，無訴訟利益。又上訴人非系爭變更都市計畫案範圍內新北市○○區○○段○○○○○號（下稱1407地號）土地所有權人，無權利受損可言，且迄未舉證有何公務員違法行使公權力故意或過失致不法侵害其權利等語，資為抗辯。並答辯聲明：上訴駁回。
三、上訴人主張：內政部所屬公務員執行職務時，因故意或過失，怠於確認新北市政府依第817次會議決議附帶與伊妥善協商之停止條件是否成就，第893次會議即以系爭決議通過系爭變更都市計畫案，不法侵害伊協商之權利，應負國家賠償責任，且停止條件成就，三重二通案及系爭變更都市計畫案均應停止，並應回復原狀等情，為內政部所否認，並以前詞置辯。茲查：
（一）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。又國家負損害賠償責任者，應以金錢為之。但以回復原狀為適當者，得依請求，回復損害發生前原狀，國家賠償法第2條第2項、第7條定有明文。按都市計畫法之立法目的在於改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，此觀該法第1條規定即明。且該法所稱都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。都市計畫法第3條、第5條、第6條、第26條第1項分別定有明文。
直轄市政府依該法第26條第1項規定，對於已發布實施之都市計畫每3年內或5年內定期通盤檢討後，予以變更，應先由該直轄市都市計畫委員會審議，審議前任一公民得提出意見由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，再將審議結果送經內政部核定後，始得發布實施，此觀都市計畫法第28條、第19至21條等規定亦明。
（二）查上訴人陳情新北市政府都市計畫委員會通過之變更三重都市計畫變更案違法認定三重果菜市場設施佔用私地主土地為公共設施保留地，侵害私地主權益，經第817次會議審議系爭陳情案決議：「本案同意照市政府研析意見，並請市政府於辦理該案時妥善與民眾協商」等語（見原審國字卷第37頁），乃內政部所屬都委會基於民眾陳情提出予新北市政府之建議及意見，以為審議之參考，已難認上訴人得據以主張有妥善協商權可行使，或系爭變更都市計畫案之審議已附有條件。又依內政部106年1月24日第893次會議附表1補辦公開展覽期間公民或團體陳情意見綜理表記載：「新北市政府研析意見：建議未便採納。說明：一、陳情人所提主要訴求已於逕向內政部陳情意見編號逕1～9及逕15案提出，處理情形並經104.5.19內政部都市計畫委員會第851次會議審議通過。建議維持內政部都市計畫委員會第851次會議決議之處理情形。二、陳情人所提⑺所謂拒絕協商實際情形，經新北市政府105年3月10日召開協調會議，其會議紀錄發出後，亦依陳情人意見酌予修正陳情人意見酌予修正陳情人發言內容及調整發言順序，並經5次回函，陳情人仍有不服，向新北市政府提出訴願，其訴願經新北市政府訴願委員會判定訴願不受理及7次駁回再審決定書在案」等語，內政部都委會則查明陳情人對三重二通案決議提起行政訴訟、民事訴訟及國家賠償，業經法院裁定在案，並決議同意照市政府研析意見，作成「本案除如附表1及附表2本會決議欄外，其餘准照新北市政府105年7月19日新北府城都字第1051349560號函及105年10月17日新北府城都字第1051996580號函送之補充資料通過，並退請該府並同本會第851次會議決議依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論」之系爭決議，有該會議紀錄可稽（見原審國字卷第21至29頁，本院卷第154至159頁）。足見內政部都委會已依都市計畫法第19條就上訴人陳情意見，斟酌新北市政府對上訴人指摘拒絕協商實際情形之說明而為決議，自不能僅因新北市政府未採納上訴人建議即認定內政部所屬公務員執行職務行使公權力時因故意或過失不法侵害上訴人自由或權利，或有何怠於執行職務之情形。又上訴人非系爭變更都市計畫案變更範圍內1407地號土地所有權人，為上訴人所不爭（見本院卷第223頁），益難認其有何自由或權利受損。
上訴人主張內政部都委會於審議系爭變更都市計畫案過程中放任新北市政府違法而為系爭決議，經其請求補正合法程序仍拒絕，乃故意怠於執行職務云云，自不足取。據上，內政部所屬公務員並無執行職務行使公權力，亦無怠於執行職務致侵害上訴人權利之情形，則上訴人依國家賠償法第2條第2項規定請求內政部撤銷系爭決議，要屬無據。
（三）另按民法第99條第1項：「附停止條件之法律行為，於條件成就時，發生效力」之規定，係就私法上之法律行為所為規範；又所謂法律行為，以發生私法上權利義務或法律關係變動為要件。查內政部都委會於第817次會議決議指示主管機關新北市政府於辦理時妥善與民眾協商，僅屬被上訴人之內部意見，尚未對外直接發生法律效果，並未使上訴人私法上之權利義務發生變動，不符私法上法律行為之要件，自無所謂附條件之法律行為存在。上訴人主張係附停止條件，且因未完成，溯及停止三重二通案及相關連之第893次會議審議之系爭變更都市計畫案，並依上開條文請求內政部撤銷系爭決議云云，不值採取。上訴人請求撤銷系爭決議以回復原狀，自無足取。
乙、內政部都委會部分：
一、按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，民事訴訟法第249條第2項定有明文，此規定於第二審程序準用之，同法第463條亦有明文。次按被告無當事人能力者，依同法第249條第1項第3款之規定，法院應以裁定駁回原告之訴，然第一審法院逕以實體判決，當事人對該判決聲明不服，提起上訴，第二審自應依上訴程序辦理，除上訴不合法外，上訴有無理由，應以判決為之（最高法院88年度台抗字第653號、96年度台抗字第347號裁定意旨參照）。
二、按中央或地方機關，有當事人能力，民事訴訟法第40條第4項定有明文。又按我國家賠償法係採國家機關賠償之制度，亦即雖以國家賠償為主體，但仍以各級行政機關為賠償義務人，此觀之國家賠償法第9條之規定甚明。賠償義務機關固不以有權利能力者為限，惟仍須有獨立之編制及組織法之依據，且有決定國家意思並對外表示之權限，始足當之（最高法院86年度台上字第2431號、80年度台上字第454號判決意旨參照）。國家或地方自治團體依權力分立原則設置行政機關，行政機關基於分工原則於內部劃分分支單位時，僅行政機關得以本身名義表示一定之意思於外，並發生一定之法律效果，內部單位僅係分擔行政機關之一部執掌，其對外行為均應以行政機關名義為之，始生效力。行政機關與內部單位乃以有無單獨之組織法規、有無獨立之編制及預算、有無印信等標準為區分，須具備此三項標準者，始屬行政機關（最高法院104年度台抗字第804號裁定意旨參照）。依各級都市計畫委員會組織規程第1條規定：「本規程依都市計畫法第七十四條第二項規定訂定之。內政部、各級地方政府及鄉（鎮、市）公所都市計畫委員會，其組設依本規程之規定」、第3條第1項、第3項：「內政部都市計畫委員會置主任委員及副主任委員各一人，委員二十人至三十人」、「都市計畫委員會所需工作人員，由各該機關主管都市計畫作業單位派員兼任之...」、第4條第1項、第3項：「都市計畫委員會主任委員，由內政部、各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別兼任...」、「都市計畫委員會委員，由內政部，各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別就左列人員派聘之：主管業務機關首長或單位主管。有關業務機關首長或單位主管或代表。具有專門學術經驗之專家。熱心公益人士」、第14條規定：「都市計畫委員會所需之經費，應於所屬之各級政府或機關年度預算中編列之」（見本院卷第59至61頁）。足見內政部都委會係依前開規程設立，無單獨之組織法規，亦無獨立之人事編制，且係由內政部編製預算，應屬內政部之內部單位，自不具訴訟上之當事人能力。至都市計畫法第19條第1項僅係規定都市計畫法之主要計畫審議相關程序；同法第74條則係規定「內政部為審議及研究都市計畫，應設置都市計畫委員會辦理之，都市計畫委員會之組織，由行政院定之」，不足據以認定係民事訴訟法第40條第4項行政機關或國家賠償法之賠償義務機關。上訴人於原審提起本件訴訟時，內政部都委會當事人能力有欠缺，且依法無從補正。原審應以裁定駁回上訴人此部分之訴，卻以實體判決駁回該部分之訴，程序上雖於法未合，惟結論並無二致，仍應維持，上訴人不服提起本件上訴，求予廢棄改判，應認為無理由。
丙、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項、第7條第1項後段但書、第11條第1項及民法第99條第1項規定，請求內政部撤銷系爭決議以回復原狀，為無理由，不應准許。原審所為上訴人此部分敗訴之判決，並無不合。上訴論旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。另對內政部都委會部分，依前說明，本院不得以上訴人之上訴為不合法且無從補正，裁定駁回其上訴，然上訴人之起訴程序要件既有欠缺復不能補正，在法律上其上訴顯然不能獲得勝訴之判決，本院爰不經言詞辯論，逕以判決駁回其此部分上訴。
丁、本件事證已臻明確，上訴人聲請調取監察院92年11月21日臺北縣政府及該縣三重市公所（已改制為新北市政府及該府三重區公所）長期未妥適處理三重果菜市場用地問題致私有地主權益長期受到嚴重損害，核有重大疏失，依法提案糾正之相關卷宗，函查人74案是否併於或納入三重果菜市場都市計畫案，核均無必要，又兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列。
戊、據上論結，本件上訴為無理由，判決如主文。中華民國108年11月19日
民事第二十四庭
審判長法官周舒雁
法官林振芳法官沈佳宜正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國108年11月19日
書記官蕭麗珍附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。