裁判字號：最高行政法院102年判字第242號判決
裁判日期：民國102年04月25日
裁判案由：眷舍
最高行政法院判決
102年度判字第242號上訴人國防部海軍司令部代表人 董翔龍 訴訟代理人 徐克銘 律師複代理人 林宥均 律師被上訴人 傅康血
傅文祥 上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國101年12月6日臺北高等行政法院101年度訴更二字第98號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人之被繼承人 傅繼盛 前於民國64年間獲配高雄市○○○村000之0號眷舍（現整編為高雄市○○路○○巷○○○號，下稱5號眷舍）乙戶，其於71年間將該眷戶轉讓訴外人 李忠 後，復於77年間再申請獲配高雄市復興新村141之5號眷舍（現整編為高雄市復興新村7號，下稱7號眷舍）乙戶，嗣上訴人發覺傅繼盛有重複獲配眷舍情事，乃依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務作業要點）第11點第2項第1款規定，於98年8月20日以國海政眷字第0980002350號函（下稱原處分）撤銷其後配7號眷舍居住權。傅繼盛不服，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）99年度訴字第364號判決駁回。傅繼盛不服，提起上訴，經本院100年度判字第1404號判決將該判決廢棄，發回原審法院更為審理，而經原審法院100年度訴更一字第167號判決（下稱更一審判決）駁回，並諭知原處分違法。傅繼盛提起上訴，復經本院於101年6月14日以101年度判字第525號判決將更一審判決廢棄，發回原審法院更為審理後，因傅繼盛於101年8月5日死亡，由被上訴人承受訴訟，嗣經原審法院以100年度訴更二字第98號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：依上訴人、國防部海軍陸戰隊指揮部（下稱陸戰隊指揮部）及國防部間往來公文可知，上訴人至遲於96年7月6日已確實知曉對傅繼盛有撤銷違法重複配舍處分之原因， 迺遲 至98年8月20日始為原處分，顯已逾行政程序法第121條第1項2年除斥期間，自不能合法撤銷，故原處分係有違誤，依法應予撤銷。又上訴人以原處分撤銷傅繼盛獲配7號眷舍之居住權，若原處分經判決撤銷，僅發生上訴人不能收回7號眷舍之效果；且7號眷舍迄今仍為被上訴人所居住使用，故原處分若經撤銷，所影響者，僅上訴人不能向被上訴人收回7號眷舍，並未涉及其他人之權益，亦無需花費鉅資以回復原狀之困難情事，自難謂原處分之撤銷對於公益將造成「重大」之損害，故本件無適用行政訴訟法第198條規定，為維持違法之原處分，而犧牲依法行政原則與被上訴人權益之餘地等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：傅繼盛於64年核配5號眷舍後，復於77年間申請分配7號眷舍，已違反行為時國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱軍眷處理辦法）及軍眷業務作業要點關於一戶一舍及重複配舍禁止之規定，上訴人自得依法撤銷其一。復依上述軍眷業務作業要點第拾壹、二、(一)之規定，上訴人得收回後配之眷舍，是原處分註銷傅繼盛後配眷舍之眷舍居住權與收回房舍，於法有據。又按行政程序法第121條之規定，縱以上訴人於96年7月6日明知傅繼盛有違規重複獲配眷舍，而應自此時起算除斥期間，上訴人遲至98年8月20日始作成原處分，然上訴人所逾越期間亦僅1個月餘，對於法安定性及法秩序之影響可謂十分輕微，相較於傅繼盛自77年起即有重複配舍之違規事實存在，迄98年間所獲得之不法居住使用利益實則已長達21年，如繼續允使其享有後配眷舍居住權，無疑將使國家資源之不合理與不平等之分配現象持續下去，而造成國家公益之重大損害，本件實符合行政訴訟法第198條情況判決之適用等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)按行政程序法第121條第1項規定之「知有撤銷原因」，係指明知及確實知曉原處分因事實上或法律上之瑕疵而有違法情事者而言。上訴人因知悉傅繼盛涉有重複配舍及先配眷舍轉讓他人等情，已於96年5月15日請陸戰隊指揮部管制傅繼盛改善違規情形，並因傅繼盛屆期未改善，而以96年7月6日渝眷字第0960004351號函（下稱96年7月6日函）呈報國防部註銷傅繼盛眷舍居住憑證及輔助購宅權益，堪認上訴人於96年7月6日呈報國防部時，已明知傅繼盛有違規重複配舍情事；縱以傅繼盛是否有重複配舍之事實，尚待上訴人之上級機關國防部調查確認，則上訴人於國防部以96年7月20日昌易字第0960013669號函（下稱96年7月20日註銷函）註銷被上訴人前配5號眷舍居住權時，亦應確實知曉被上訴人確有重複配舍之違法情事，而有撤銷原因。上訴人竟遲至98年8月20日始以原處分撤銷傅繼盛後配7號眷舍居住權，顯已逾行政程序法第121條第1項所定之2年期間。
(二)次查，上訴人於作成原處分後，尚未執行收回系爭7號眷舍，該眷舍仍由傅繼盛居住使用中，是原處分之作成，顯尚未造成任何既成事實之改變，法院如針對原處分作成撤銷判決，顯無傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實，將轉而對公益產生重大損害之情事。上訴人雖陳稱如不撤銷傅繼盛後配系爭7號眷舍居住權，無以維護「國家資源須合理分配及有效利用原則，以達公平分配眷舍目的」之重大公益，然國軍眷舍之分配使用，即或有上訴人所稱如上之重大公益原則，亦屬其作成分配眷舍處分時所應查核辨證，並據以衡酌考量之立法目的，而上訴人職司眷舍分配使用之權限，對於所屬人員是否已曾申請分配眷舍使用，自有存檔資料可資查核比對，上訴人如忠誠謹慎執行職務，當可即時發現而否准傅繼盛第2次配舍之申請，即能充分達成上訴人主張維護國家資源應合理分配及有效利用原則，以達公平分配眷舍之目的。上訴人所稱如上之重大公益原則，既非係違法之原處分作成後據此處分積累之社會事實所形成之公益，核非屬行政訴訟法第198條所定情況判決制度所稱應予考量之公益，故上訴人上開辯稱，洵無可採。
(三)況且，撤銷上訴人所作成之違法原處分，僅生上訴人不能收回系爭7號眷舍之結果，並未涉及多數人之權益，亦無需花費鉅資以回復原狀，較之依情況判決駁回被上訴人之訴，渠等將被迫自賴以居住維生之7號眷舍搬遷，而需另覓住處，參酌目前房價高漲、居住大不易之社會現況，及因上訴人於97年間已辦理改遷建「自治新村改建基地」案，而將○○○村原眷戶改分配至高雄市○○區○○路上興建完成之「○○新城」居住，依其分配方法，傅繼盛配住之7號眷舍可分配該新城大樓約28坪房屋乙間，市價約值新臺幣（下同）400萬元，其將因此遭受此經濟損失等情，仍難認維持上訴人違法之原處分所欲維護眷舍公平分配及有效利用之公益價值，明顯大於傅繼盛因違法之原處分撤銷其後配7號眷舍居住權所受之損害，亦足認本件並無行政訴訟法第198條所定情況判決制度適用之餘地等語，為其論據，而為撤銷訴願決定及原處分之判決。
五、本院經核原判決並無違誤，茲再論斷如下：
(一)按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關亦得為之。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第117條第1項前段、第121條第1項定有明文。而所謂「知有撤銷原因」，係指有權撤銷之機關確實知曉原處分有撤銷原因而言。另「眷舍分配，以1戶1舍為原則，……」「有左列情形之一者，應收回其配住之眷舍：……三、出租、頂讓者。……」「眷戶私自遷出眷舍，並經查明戶籍或人確已遷出者，其眷舍應由軍種單位收回改配，該戶不得以任何理由申請再配。」「對重配眷舍之處理規定如左：一、配兩眷舍者，收回其後配之眷舍，係重建國宅，則收回先配之眷舍。……」及「眷舍分配工作：……二、眷舍分配、權益交換、轉讓，以1戶1舍為限，……」「玖、眷舍收回工作：有下列情形之一，經給予1個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。……㈢將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者。……」「拾壹、眷舍註銷工作：……二、對於重配眷舍之處理如下，當事人或軍眷不得請求任何補償或賠償：㈠配兩眷舍者，收回其後配之眷舍，如係改建之眷（國）宅，則收回先配之眷舍，或後建之眷（國）宅。……」則分別為75年6月30日國防部修正發布之軍眷處理辦法（已於91年12月30日廢止，並同時發布軍眷業務作業要點）第143條、第162條第3款、第163條、第173條第1款及軍眷業務作業要點第6點第2項、第9點第1項第3款、第11點第2項第1款所規定。
(二)經查，傅繼盛前於64年間申請獲配5號眷舍，於71年間將該眷舍轉讓訴外人李忠後，復於77年間再申請分配7號眷舍，嗣上訴人因陸戰隊指揮部96年4月27日瀚工字第0960003449號呈報，已獲悉傅繼盛涉有重複配舍及先配眷舍轉讓他人居住情事，並因傅繼盛經限期改善而未改善，而以96年7月6日函呈報國防部註銷傅繼盛眷舍居住憑證及輔助購宅權益，業經國防部以96年7月20日註銷函註銷傅繼盛前配5號眷舍居住權及原眷戶權益等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據並無不符，則原判決以本件關於傅繼盛是否有重複配舍之事實，上訴人經陸戰隊指揮部於96年7月6日呈報知悉後，縱尚須待上訴人之上級機關國防部調查確認，惟被上訴人於國防部96年7月20日註銷函註銷傅繼盛前配5號眷舍居住權及原眷屬權益時，亦應確實知曉傅繼盛確有重複配舍之違法情事，而認上訴人遲至98年8月20日始以原處分撤銷傅繼盛後配之系爭7號眷舍居住權，已逾行政程序法第121條第1項所定之2年除斥期間，依上揭規定及說明，即無違誤。又查，上訴人係以傅繼盛重複申請配住兩戶眷舍，已違反上述行為時軍眷處理辦法及現行軍眷業務作業要點關於一戶一舍及重複配舍禁止之規定，而依上述軍眷業務作業要點第11點第2項第1款之規定，以原處分「撤銷」傅繼盛後配之系爭7號眷舍居住權等情，已經原判決認定甚明，並有原處分附原審卷可按，至上訴人上訴主張之國軍老舊眷村改建條例(下稱眷改條例)第22條：「規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，……」係針對不同意改建之眷戶所為規範，核與本件上訴人係以傅繼盛重複配舍，而依上述軍眷業務作業要點規定撤銷其後配之系爭7號眷舍居住權之事實及適用之法令規範迥不相同。故上訴人執與本件爭議無涉之本院101年度判字第7號判決關於上述眷改條例第22條規定註銷原眷戶權益處分性質之論述，主張註銷原眷戶權益之處分不得視為撤銷或廢止之處分，自無相關除斥期間規定之適用云云，指摘原判決將原處分誤為適用除斥期間規定，顯有判決適用法規不當之違誤，並無可採。
(三)又按，行政訴訟法第198條規定之情況判決，旨在避免因法院作成撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實，轉而對公益產生重大損害。蓋依我國行政爭訟制度，行政處分不因提起訴願、行政訴訟而停止執行，則在撤銷訴訟程序中，可能原處分早已執行完畢；或本於原處分為前提，已累積諸多之事實關係或法律關係之事實，如再予判決撤銷原處分回復原狀，進而除去該等已存在之事實，由社會經濟觀之，殊屬顯著困難或不可能，此際，若因原告之救濟而除去既成事實，將產生對公益之「重大」損害，故為因應此種狀況，而有情況判決制度，以維公私利益之平衡。是以，情況判決之主要根據及規範目的，在於尊重違法行政處分所形成合乎公益之既成事實狀態及法律關係，避免造成公益之重大損害；惟情況判決制度基於公益上之理由駁回原告之訴，乃犧牲依法行政原則及行政爭訟程序保障人民權益之功能，究屬不得已之例外規定，自應限制其適用。故上述行政訴訟法第198條明定，行政法院於撤銷訴訟為情況判決時，除須考量是否會因撤銷原處分而對於公益造成重大損害之事實外，並須斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事後，權衡比較私益與公益之結果，如撤銷原處分所造成之公益損失，明顯大於維持原處分所造成之私益損害時，方得駁回原告請求撤銷原處分之訴。而查，上訴人於原處分作成後，並未執行收回系爭7號眷舍，仍由傅繼盛居住使用中，是原處分之作成，顯尚未造成任何既成事實之改變；至上訴人所稱維護「國家資源須合理分配及有效利用原則，以達公平分配眷舍目的」之重大公益原則，乃上訴人於執行分配眷舍職務所應衡酌考量之事項，並應謹慎查核而否准重複配舍之申請，尚非違法重複配舍之原處分作成後據此處分積累之社會事實所形成之公益，核非屬行政訴訟法第198條所定情況判決制度所稱應予考量之公益；況且，原處分若經撤銷，僅生上訴人不能向傅繼盛收回7號眷舍之結果，並未涉及多數人之權益，亦無需花費鉅資以回復原狀，較之為情況判決，傅繼盛將被迫自賴以居住維生之7號眷舍搬遷，而需另覓住處，參酌目前房價高漲、居住大不易之社會現況，及傅繼盛因系爭7號眷舍所屬自治新村辦理改遷建而可分配之新建房屋市價約400萬元，其將因此所遭受之經濟損失等情，亦難認維持違法之原處分所欲維護眷舍公平分配及有效利用之公益價值，明顯大於傅繼盛因違法之原處分撤銷其後配7號眷舍居住權所受之損害，足認本件並無行政訴訟法第198條所定情況判決制度適用之餘地，業據原判決論述甚明，揆諸上揭規定及說明，亦無不合。上訴意旨主張衡量上訴人逾越法定期間僅1個月餘及傅繼盛獲得不法居住使用利益已長達24年，後者顯已嚴重侵害國家資源分配之有限性及公平分配原則，而前者對於法安定性之影響則堪屬輕微，故權衡私益與公益之結果，撤銷原處分所造成之公益損失明顯大於維持原處分所造成之私益損害，而應有情況判決之適用云云，無非係上訴人主觀之見解，其據以指摘原判決有適用法規不當之違法云云，亦無足取。
(四)綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決撤銷訴願決定及及原處分，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年4月25日
最高行政法院第五庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官吳東都法官姜素娥法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國102年4月25日
書記官伍榮陞