裁判字號：臺灣花蓮地方法院100年國字第1號民事判決
裁判日期：民國101年01月09日
裁判案由：國家賠償
臺灣花蓮地方法院民事判決100年度國字第1號原告 錢美玉 原告 錢家麒 原告 錢御麟 原告 錢惠群 原告 錢愛玉 共同訴訟代理人 謝庭恩 律師被告花蓮縣新城鄉公所法定代理人 錢自立 訴訟代理人 簡燦賢 律師複代理人 吳秋樵 律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國100年12月26日言詞辯論終結，判決如下：
主文被告應給付原告新台幣210,000元，及自民國100年9月28日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
本判決第一項部分得假執行。
訴訟費用由被告負擔百分之五，餘由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：按請求國家賠償應先以書面向賠償義務機關請求之，如遭賠償義務機關拒絕者，得提起損害賠償之訴，適用民事訴訟法規定，向普通法院民事庭起訴。此觀國家賠償法第10條第1項、第11條第1項、第12條規定甚明。本件原告於民國100年
6月23日書面向被告請求賠償遺漏徵收土地之損害（頁28至33），被告於100年7月25日作為拒絕賠償理由書（頁54至58），是原告依國家賠償法第2條第2項提起本訴，程序上無不合。又原告起訴請求被告賠償遺漏徵收土地之損害，並非請求被告加以徵收補償之公法關係，所應審究者為國家賠償責任之有無，與原告是否循行政程序請求徵收補償，應屬二事，本院有審判權，應無疑義。
乙、實體方面：
一、原告起訴主張：㈠緣原告共有坐落於花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地，位於
新城北埔地區都市計畫（六）號道路12公尺寬用地範圍內之都市○○道路用地，同地段之土地均經被告報請台灣省政府79年4月4日79府地二字第142774號函公告徵收而作為道路用地，惟系爭土地卻因被告之疏失遺漏辦理徵收。經原告陳情後，花蓮縣政府先後於：①99年3月24日府地價字第0990038
905號函表示，案地漏辦徵收，請需用土地人新城鄉公所本於權責自行籌措經費辦理，②99年6月10日府工土字第0990071556號函請被告儘速編列預算辦理徵收，③99年9月8日府地價字第0990144049號函請原告循國家賠償程序謀求救濟。
而被告亦於99年10月7日以新鄉建字第0990011284號函自認：「案地乙筆有所闕漏，蓋係查估徵收補償時遺漏所致，既屬遺漏徵收，固應補行辦理…」，100年4月13日新鄉建字第1000003953號函載：「既屬遺漏收，固應補行辦理…，依現年土地公告現值加計四成後，其補償費總計為2,987,320元整…」，被告另定於100年5月11日與原告協議價購土地，惟被告提出之條件與原告所請求相距甚遠。原告不得已提出國家賠償請求，然被告拒不賠償。
㈡按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」國家賠償法第2條第2項定有明文。次按，都市計畫法第48條「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」。復按，大法官釋字第469號解釋所提出保護規範理論」，若法規之目的除在促進公共利益之實現外，亦有保護人民法益、權利之意旨，行政機關依法已無不作為之裁量餘地，復因怠於執行職務而導致人民之權利受損，即應負擔國家賠償責任。由於近年國內工安意外頻傳，為導正工務機關濫用行政裁量之名義怠於執行檢查業務，上述大法官解釋意旨已逐漸獲得各級法院之普遍認同。除依此於台中衛爾康西餐廳大火案中判決行政機關鉅額賠償外，最高法院92年台上字第69號判決亦明文肯認：「…按國家賠償法第2條第2項後段所稱之公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，應負上開消極不作為之國家賠償責任。」查被告因辦理嘉里村生活圈計畫拓寬之都市○○道路而辦理徵收補償，唯獨系爭土地自79年間迄今20餘年均未徵收或補償，而此一怠於依都市計畫法第48條規定徵收之行使公權力過失，造成原告土地自83年起遭國家無償為道路使用達17年之久，故原告依國家賠償法第2條第2項之規定，請求被告給付2,987,320元，於法自無不合。
㈢被告自83年起無償使用系爭土地之不當得利乙節，查系爭土
地共227平方公尺，約可停放8輛貨車，經參考成佳財停車場告示，每小時收費20元，汽車月租金1,000元，另與系爭土地同位於新城鄉之花蓮機場停車場，計價方式亦為每小時20元，與前揭成佳財停車場相同，故應為相同之計算標準，又依轎車與貨車之比例，原告主張每台貨車每月租金約1,500元，應屬合理，依此計算系爭土地每月約得收入租金12,000元，據此請求回溯5年內相當於不當得利之金額為720,000元。
㈣聲明：被告應給付原告3,707,320元（漏未徵收而應賠償之
數額2,987,320元+不當得利之數額720,000元），及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。
二、被告則以：㈠系爭土地自79年公告徵收開闢為道路迄今歷經20餘年，原告
主張因「被告機關之疏失遺漏辦理徵收」為「侵害行為」，則原告等人之前手即被繼承人 錢正培 至遲應於84年間即主張國家賠償責任，迄至100年6月23日方由其繼承人即原告等人請求國家賠償，顯逾國家賠償法第8條第1項之請求權時效，被告機關自得拒絕給付。原告雖主張被告對於其所主張之「國家賠償請求權」有為承認之觀念通知。惟所謂承認，係指「義務人向權利人表示其權利確係存在」之觀念通知。本案原告認被告已有為承認之觀念通知者，為99年10月7日以新鄉建字第0990011284號函及100年4月13日新鄉建字第1000003953號函，但從前揭二函文意旨，均提及：「該徵收行政程序夙已結束…，今補辦案地徵收，依現年土地公告現值加計四成後…」，觀其文義係指應依據土地徵收條例之規定，辦理公法上之徵收程序，並依土地公告現值加計四成加以徵收補償，並未承認對於原告有侵權行為之損害賠償義務存在，被告承認公法上應對於原告土地加以徵收，與國家賠償請求權實屬無涉。
㈡又，依據原告之主張，其所受之財產上損害為「系爭土地遭
國家無償使用道路達17年之久」，其損害賠償額之計算，自非以「土地之全部價值」或「應徵收之價額」作為計算之基礎，至多應係被告使用原告土地而致相當於租金之損害賠償而已。系爭土地於79年間未辦理徵收程序，自不為徵收程序效力所及，故而系爭土地所有權人仍為原告，其所有權能並非全部喪失，於法仍得自由處分其土地，故原告請求以具有對價關係之「徵收補償」2,987,320元為損害賠償計算之基礎，於法未合，應予駁回。
㈢原告主張其相當於租金之不當得利云云，則因被告並未於79
年間疏失遺漏辦理徵收而獲有財產上利益，與不當得利之要件有間，且成佳財停車場及花蓮航空站計時收費停車場之牌告收費標準，與本案無關，無法援引類比。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
三、原告主張花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）為原告共有，該土地位於新城北埔地區都市計畫（六）號道路12公尺寬用地範圍內之都市○○道路用地，同地段之土地均經被告報請台灣省政府79年4月4日79府地二字第142774號函公告徵收而作為道路用地，惟系爭土地卻因被告之疏失遺漏辦理徵收，自83年起與同地段已徵收完竣之土地開闢為道路使用迄今等節，為被告所不爭執，並有土地謄本（頁50至51）、花蓮縣政府99年3月24日府地價字第0990038905號、99年6月10日府工土字第0990071556號、99年9月8日府地價字第0990144049號等函（頁11至13）、被告99年4月21日新鄉建字第990004207號、99年12月2日新鄉建字第0990013684號、99年10月7日新鄉建字第0990011284號、100年4月13日新鄉建字第1000003953號、100年6月3日新鄉建字第1000006225號等函（頁14、15、35-36、52-53、26-27）、兩造99年11月29日協調會議紀錄（頁16至17）、100年5月11日協議價購會議紀錄（頁19至25）等證可參，堪信為真實。原告因之主張被告遺漏徵收系爭土地，受有無法領得徵收補償費之損失，或系爭土地被開闢道路使用迄今，侵害其權利，故而請求被告賠償損害，及返還使用系爭土地所獲得相當於租金之不當得利，則均為被告所否認，並以前詞置辯。故本件爭點為：原告因被告遺漏徵收系爭土地，得否依國家賠償法第2條第2項規定請求被告負國家賠償責任？原告因系爭土地被闢建為道路使用，得否依民法第179條規定請求被告返還不當得利？
四、原告因被告遺漏徵收系爭土地，得否依國家賠償法第2條第2項，請求被告負國家賠償責任：
1.按國家賠償法第2條所謂之「行使公權力」，係指公務員基於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制手段干預人民自由權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益以達成國家任務之行為。查系爭土地位於新城北埔地區都市計畫（六）號道路12公尺寬用地範圍內之都市○○道路用地，應辦理徵收補償，同地段土地並均經台灣省政府79年4月4日79府第二字第142774號函公告徵收，被告主辦該徵收事務之公務員於查估徵收補償時闕漏系爭土地，致系爭土地未經徵收補償程序，即被闢建為道路使用，難謂無怠於執行職務之情事。
2.又被告在未徵收系爭土地及發放補償費前，即將系爭土地開闢為道路，縱系爭土地仍為原告所有，但既開闢為道路供大眾使用，原告不能依民法第765條規定就系爭土地為自由使用、收益。按依司法院大法官釋字第440號解釋理由書中揭示經都市計畫公告為計畫道路之私有土地，依法徵收或價購前，相關主管機關加以使用前，應依比例原則擇其損失最少之處所及方法為之；並對土地權利人因此所受損失，應給與相當之補償，以保護其財產上之利益。系爭土地因被告公權力之行使，自83年間被開闢為道路限制使用迄今，顯逾原告就其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲，迄未受任何補償，其應得就其無法依民法第765條規定就系爭土地得自由使用、收益之損害，請求國家賠償。又依上開大法官解釋，原告為系爭土地所有權人，仍得請求被告價購土地，或依法徵收並主張依徵收時土地公告現值加計四成給付補償費，是原告因被告遺漏徵收所受損害，即不得以「土地價值」或「應徵收價額」作為計算之基礎，是原告於本案中主張按100年度公告現值加四成之應領補償費2,987,320元計算損失，即有未合。
3.再按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同，國家賠償法第8條第1項定有明文。本件國家賠償責任發生之原因事實，乃被告前於79年間報請前台灣省政府公告准予徵○○○鄉○號道路用地，因被告機關所屬公務員於查估徵收補償時遺漏系爭土地，致系爭土地未經徵收，於83年間與相同地段已徵收完竣之土地同時闢建為道路使用，原告所受損害在當時即已發生。倘依原告於本案言詞辯論時另主張損害為被告遺漏徵收土地致無法領得徵收補償金（參頁82筆錄），亦因本徵收案於79年5月10日至79年6月9日公告徵收，公告期滿15日內應發給補償之土價及其他補償費（參頁75-78花蓮縣政府100年12月19日府地價字第1000225916號函及其附件），則原告被繼承人於本徵收案公告期滿15日之最末日即76年6月24日未領得補償金時，損害已經發生，原告為繼承人，至100年6月23日始以書面向被告請求國家賠償，應逾5年之時效期間。原告雖主張被告曾經發函自認系爭土地屬遺漏徵收，故應補行辦理，有拋棄時效之意，應回復時效完成前之狀態，並提出被告於99年10月7日新鄉建字第0990011284號函、100年4月13日新鄉建字第1000003953號函二件為證（頁35、52）。惟觀諸被告99年10月7日新鄉建字第0990011284號函文載稱：「據來文希請編列預算補償乙事，查旨案係約78年間本所辦理本鄉嘉里村生活圈計畫中拓寬都市○○道路，向中央爭取補助款藉以完成福德路段之道路徵收案，該案補償費百分之九十係中央核撥，餘額由縣府補助（百分之五）及本所自付（百分之五）。據悉，道路內私有土地概依徵收序完成補償及所有權移轉登記，經檢閱相關文件清冊，咸有詳載，惟案地乙筆地號有所闕漏，蓋係查估徵收補償時遺漏所致，既屬遺漏徵收，固應補行辦理，然該徵收行政程序夙已結束，設有節餘亦業依規定歸繳，今補辦案地徵收，依現年土地公告現值加計四成後，其補償費為新台幣二百八十六萬二百元整，倘悉由本所支付，恐非本所財政得以負擔，惟依本所預算許下分期給付方式，似未蒙貴所委任當事人認同，故有關補辦徵收乙節，恐須迨本所財政紓困之時，再行編列預算辦理。」，另被告100年4月13日新鄉建字第1000003953號函載意旨亦大致相同，可知被告於前揭函文中承認系爭土地遺漏徵收，應補行辦理徵收程序，係應原告請求編列預算補償乙事所為之答覆，其亦敘明因財政短絀故無法核撥按現年公告現值加計四成之補償費，被告所承認者乃原告得請求徵收系爭土地並應發給按現年公告現值加計四成之徵收補償費之事實，並非承認原告得行使國家賠償請求權，與原告所引最高法院26年渝上字第35
3號、50年台上字第2868號二則判例所指，債務人知時效完成之事實而為承認者，其承認自可認為拋棄時效利益之默示意思表示，時效完成之利益一經拋棄，即回復時效完成前之狀態，債務人不得再以時效業經完成拒絕給付之情形不同。而本件起訴前，被告與原告協議徵收補償時同意給付原告之補償金額，或協議價購土地時願意給付之對價，均非基於原告國家賠償請求權存在之前提下所為之「承認」，自無發生拋棄時效之問題，而花蓮縣縣長或副縣長對原告承諾給付金錢部分，更無拘束被告效力。是原告被繼承人因被告遺漏徵收系爭土地並開闢為道路所致之損害於83年間已發生，原告於95年間繼承取得系爭土地所有權之後，至100年6月23日始向被告請求國家賠償，已逾前揭時效期間，則原告請求國家賠償，依民法第144條第1項規定，被告自得為時效抗辯並拒絕給付之。
五、原告因系爭土地被闢建為道路使用，得否依民法第179條規定請求被告返還不當得利？按民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同」，系爭土地未經徵收即於83年間被闢建為道路使用，原告自該時起顯不能使用收益原有土地，被告雖抗辯系爭土地開闢為道路使用，為公用目的，受益者乃通行道路之人，被告並未直接獲得私法上利益云云。然人民因政府之施政而受益，係政府施政之反射結果，何能謂受益者為社會大眾，被告並未得利？而被告未經徵收系爭土地即將之闢建道路使用，並加以管理維護使合於通行用路之效益，實已侵害原告基於所有權人依民法第765條所享有之權能，屬於無權占有系爭土地，而依社會通念，無權占有土地，可能獲得相當於租金之利益，所有權人亦因此受有相當於租金之損害，占有人自應將所獲得相當於租金之利益返還所有權人，是原告請求被告返還不當得利，應屬有據。原告主張系爭土地為227平方公尺，約可停放8輛貨車，援引成佳財停車場及花蓮航空站計時收費停車場牌告之收費標準（汽車月租1,000元，每小時20元），認每台貨車每月租金約1,500元，每月約得收入租金12,000元，以此基準請求往前追溯5年相當於不當得利之金額720,000元，然此計算基準係以滿租為條件，且成佳財停車場之收費標準係考量民眾停車需求、人事成本及場地設備管理維護費用等多項因素後決定，以花蓮縣新城鄉路旁隨處停車容易之現況，系爭土地若未被開闢為道路，面積僅約68.66坪欲出租利用，每月收益12,000元恐不易達成，原告請求計算之基準顯然高估而不符實際。本院斟酌系爭土地位於○○鄉○○路段，鄰近家樂福賣場、花蓮機場，交通甚為便利，但非位處於鬧區，僅有零星商家，除家樂福賣場之外，商業活動更是一般，車位隨處可尋等情狀，認原告所受相當於租金之損害應以每月3,500元為基準，方屬適當，是原告請求自往前回溯5年被告可獲得相當於租金之不當得利之金額應為210,000元（3,500元/月×12月×5年），逾此數額之請求為無理由，應予駁回。
六、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項規定，原得向被告請求賠償系爭土地因遺漏徵收，造成系爭土地無法自由使用、收益之損害，因已逾時效，被告得為時效抗辯後並拒絕給付，原告此部分請求為無理由，應予駁回。原告另依民法第
179條規定，得向被告請求系爭土地未經徵收即被開闢為道路使用，使其受有不能使用土地之損害，被告應返還起訴前一日往前回溯5年內無權占有土地受有相當於租金之不當得利21萬元，及自起訴狀繕本送達翌日即100年9月28日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，洵屬有據，逾此數額之請求，為無理由，應予駁回。又本件判命被告給付之金額未逾50萬元，依民事訴訟法第389條第1項第5款規定，應依職權宣告假執行。
七、結論：原告之訴為一部有理由，一部無理由，依民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，第389條第1項第5款判決如主文。
中華民國101年1月9日
臺灣花蓮地方法院民事庭
法官劉雪惠以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國101年1月9日
書記官洪美雪