裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第1816號判決
裁判日期：民國109年07月02日
裁判案由：公法上不當得利
臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1816號109年6月18日辯論終結原告 劉明傳 訴訟代理人 李柏杉 律師被告基隆市政府代表人 林右昌 訴訟代理人 詹振寧 律師上列當事人間公法上不當得利事件，原告不服內政部中華民國108年9月24日台內訴字第1080056383號訴願決定（案號：0000000000號）提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為坐落基隆市○○區○○段1265、1265-3、1265-4地號土地(下稱系爭土地)之共有人，都市計畫土地○○○區○道路用地，原告前於民國107年6月8日向被告陳情請求徵收系爭土地，經被告以107年8月20日基府工土貳字第1070033501號函（下稱107年8月20日函）覆原告略以：「主旨：……查上開土地本府目前尚無開闢計畫，待有開闢計畫時一併辦理徵收作業……。」原告復委請了凡法律事務所以108年5月15日108了凡字第019號函（下稱108年5月15日函）請被告就系爭土地依法補償劃為既成道路之損失，被告以108年5月30日基府工土貳字第1080042599號函（下稱原處分）覆了凡法律事務所略以：「主旨：為貴事務所函請辦理基隆市○○區○○段1265、1265-3及1265-4號等3筆土地依法儘速徵收事宜，本府前業已於107年8月20日(函文誤繕為18日)以基府工土貳字第1070033501號函回復說明……。」原告不服，提起訴願，經決定不受理後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)系爭土地成為道路早於94年間列入應被徵收範圍，但未徵收。被告並將屬於原告土地之道路提供予中華電信股份有限公司、台灣電力股份有限公司、台灣自來水公司、基隆市消防局、吉隆有線電視股份有限公司及欣隆天然氣股份有限公司等埋設管線使用，被告收取道路使用費，卻對原告財產權造成有重大侵害。故依特別犧牲應予補償之法理，並參照司法院釋字第400號解釋、第440號解釋及第747號解釋意旨，被告應報請主管機關對系爭土地辦理徵收。
(二)上揭公司因於道路埋設管線、設施而使用系爭土地，每年向被告繳納道路使用費，但被告機關從未將上開利益給付予原告，該「道路使用費」之收取人應為原告，並非為被告；被告受有相當於租金之不當得利，自應將所受不當得利給付原告。關於不當得利金額之計算，原告以系爭土地附近土地目前之租金為計算標準，即新臺幣4萬元×12月×10年＝480萬元等語。並聲明求為判決：一、先位聲明：1、訴願決定、原處分均撤銷。2、被告應就系爭土地報請內政部核准徵收。二、備位聲明：1、被告應給付原告新臺幣肆佰捌拾萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被告答辯略以：
(一)被告108年5月30日函僅係就原告陳情事項所為之查覆，核屬單純之事實敘述或觀念通知，非行政處分。大法官解釋僅具指導國家立法及施政之指針性質，尚待立法機關就申請權之要件、行使主體、受理權限機關及相關權利義務事項完成立法程序，並經總統公布施行，人民始享有實體法賦予之請求權源，在實體法律制定生效施行前，人民無從直接以上開司法院解釋作為向國家機關申請徵收其私有土地之實體法依據。徵收依據之要件及其程序，屬法律保留事項，國家須依法律規定辦理私有土地之徵收；私有土地之所有人亦須有法律依據，始得請求國家辦理徵收。現行法令並未賦予既成道路之私有土地所有權人得向國家申請徵收之公法上請求權。原告請求被告向內政部辦理徵收並無理由。
(二)依據內政部94年所頒行市區道路使用費收費標準第2條之規定，內政部營建署命被告依法積極辦理市區道路使用費課徵作業，被告依上開規定向市區道路土地之地面或其上空、地下設置管線或設施者計收市區道路使用費，核屬依法行政，並非無法律上原因，無不當得利問題。原告所提土地租金行情，為300坪之工業用地，與系爭土地為道路用地不可同日而語，自無法比附援引，原告主張不當得利金額以4萬元為計算基礎，已屬無據，何況相當於租金之不當得利請求權時效為5年，原告請求補償之時間為10年，亦顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)原告為系爭土地之共有權人，有土地建物查詢資料可憑（見本院卷第69-73頁），都市計畫土地○○○區○道路用地，亦有基隆市都市計畫土地使用分區（公共設施用地）證明書可稽（見訴願卷第46頁）；又系爭土地位於似道路之帶狀區域內，有地籍圖可參（見訴願卷第43-44頁）；原告起訴狀稱系爭土地現作道路使用，被告亦稱現況為供公眾通行之道路等語（見本院卷第112頁準備程序筆錄），並有系爭土地為汽車通行道路之照片2張附卷可參（見本院卷第146頁），足見系爭土地現為供公眾通行之道路，應可認定。依司法院大法官釋字第400號解釋理由書，如具備：「一、不特定之公眾通行所必要。二、於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止。三、經歷之年代久遠未曾中斷。」等要件，可認定形成「既成道路公用地役關係」；系爭土地雖未經公告為既成道路，惟了凡律師事務所108年5月15日函稱，請被告對系爭土地劃分為既成道路為補償等語（見本院卷第83頁），被告亦陳稱：「系爭土地雖然並非經被告公告為既成道路，但事實上已經供公眾通行達4、50年以上，原告為被繼承人，在取得系爭土地時已經知道系爭土地是供公眾通行之道路，有公用地役關係。」等語（見本院卷第130頁準備程序筆錄），原告未為爭執，且系爭道路早於民國63年3月8日即在發布實施之都市計畫編定○○○區○○道路」（見本院卷第140頁之基隆市政府工務局函文），可見系爭土地為當地公眾出入所必要，有長久供公眾通行之事實，復未有土地所有權人曾阻止之反證，已形成「既成道路公用地役關係」應可認定。
(二)原告訴請被告將系爭土地報請內政部為徵收。惟土地徵收是國家為公共目的而強制取得私有土地並給予補償之公法上行為，而土地或土地改良物之徵收，有核准徵收權限之機關為內政部，具徵收請求權者係需用土地人（參見土地徵收條例第1條第2項、第2條、第11條第1項、第14條規定）。又公用徵收，僅國家始為徵收權之主體，一般人民除法律別有規定（如土地徵收條例第8條於徵收土地之殘餘部分面積過小、形勢不整，致不能為相當之使用者，或徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，得申請一併徵收；及同條例第58條因興辦臨時性之公共建設工程，徵用私有土地或土地改良物，得請求徵收所有權等情形）外，並無請求國家為徵收之公法上請求權。且土地徵收條例第13條第1項之規定，應係關於需用土地人如有徵收土地需要時，應如何申請辦理徵收之程序規定，並非賦予人民有請求徵收土地之請求權。至於地方政府在財政許可之範圍內，對其轄區內長期供公眾使用之道路雖有向內政部請求准予徵收之職責，惟地方政府向內政部申請徵收土地與否，依現行之法律規定，乃地方政府裁量權行使之範圍，故土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請徵收，充其量係促使地方政府為該權限之發動而已，性質上並非公法上請求權（最高行政法院101年度判字第465號判決意旨參照），難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務。
(三)至司法院大法官釋字第400號解釋雖謂「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償」惟亦謂「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」核其意旨，並無賦予土地成立公用地役關係之所有權人得請求國家為徵收之權利；其土地所有權人亦無法據該解釋之意旨，作為補償之請求權依據（最高行政法院106年度判字第453號判決參照）；及釋字第400號解釋既明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，該號解釋本身應非人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。又司法院大法官釋字第440號解釋理由書引據釋字第400號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，益見特別犧牲之應予補償僅為國家立法及施政之指針。另司法院大法官釋字第747號解釋認為需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收「區分地上權」之情節，與本件請求被告徵收系爭土地「所有權」者不同，不宜相提並論。綜上，原告主張司法院大法官釋字第400號、第440號、第747號解釋內容，已賦予其得主動請求徵收之憲法上權利云云，尚非有據。
(四)原告先位聲明，請求被告應向內政部申請徵收，惟原告並無該請求權，則被告以108年5月30日函（見本院卷第87頁）回復原告，前業以107年8月20日(惟函文誤繕為18日)函為說明，而107年8月20日函之內容係目前尚無開闢計畫等語拒絕對系爭土地辦理徵收（見本院卷第81頁），是被告108年5月30日函係重申拒絕配合辦理徵收，該拒絕於法應無不合。從而，原告先位聲明之請求為無理由，應予駁回。
(五)另按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文，其規範目的乃基於公平原則，倘一方無法律上原因而取得利益，殊無保護必要，應命該取得利益者，將其利益返還於受損害之人，因而形成債權債務關係，是為法定債之發生原因之一。而公法上法律關係，亦有前述不當得利之情形，惟公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：1.須為公法關係之爭議、2.須有一方受利益，他方受損害、3.受利益與受損害之間須有直接因果關係、4.受利益係無法律上原因（最高行政法院97年度判字第95號判決意旨參照）。
(六)再按，私有土地形成供不特定公眾通行之道路，在公法上如認已成立公用地役關係存在，則所有權之行使應受限制。而所謂公用地役關係，係指私法上所有權人之所有權在國家或行政主體所設定的公共目的範圍內，負有公法上的供役性。私法上所有權人一方面對其所有物之使用，負有公法上公用地役關係範圍內容忍公眾使用之義務，另一方面，所有權人在其所負有容忍義務範圍內，不再承擔對該物修繕、管理與維護之義務，而由國家或行政主體承擔（最高行政法院98年度判字第1138號判決參照）。另已成立公用地役關係之道路，行政機關對其為必要之改善、維護係增進公共福利，如非占有使用，應無受有利益可言。
(七)原告主張被告提供系爭土地予中華電信股份有限公司、台灣電力股份有限公司、台灣自來水公司、基隆市消防局、吉隆有線電視股份有限公司及欣隆天然氣股份有限公司等使用，收取道路使用費使原告財產權受侵害，故依公法上不當得利法律關係，以備位聲明請求被告返還所受之利益等語。被告固承認有向上揭公司收取「市區道路使用費」，惟主張其係依照「市區道路使用費收費標準」收取，為依法行政無不當得利問題。經查，市區道路使用費收費標準第1條規定：「本標準依市區道路條例（以下簡稱本條例）第23條第2項及規費法第10條第1項規定訂定之。」而市區道路條例第1條規定：「市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律。」第23條第2項規定：「……市區道路使用費，應向使用市區道路設置管線或設施者收取；其收費基準，由內政部定之。」另規費法第1條：「為健全規費制度，增進財政負擔公平，有效利用公共資源，維護人民權益，特制定本法。」第10條第1項規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材(物)料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」可知，使用市區道路設置管線、設施之人，縱於開挖埋設後有回填，但仍由道路管理機關負最終之檢查、管理、養護之責，為因應所發生之費用，及另需準備經費搶修或事故，基於使用者付費原則，此費用應由設置管線、設施者於平時繳納使用費以支應，始符公平，故法律授權內政部制定使用費收費標準，命埋設管線、設施之使用者繳納負擔。換言之，本件被告依市區道路使用費收費標準所收得之使用費，乃基於其改善與維護以增進公共福利之職責，係供市區道路修築、改善、養護、使用、管理之經費籌措所用，非被告平白受利益可比擬。系爭土地有公用地役關係存在，原告既對該道路所在之土地不再承擔修繕、管理與維護義務，轉而由被告承擔，被告收取之道路使用費即在支應其所承擔養護道路義務，應無受有利益，致原告受有損害可言；況被告並無占有使用系爭土地，只作維護，原告亦未因被告之維護行為致其土地價值或使用效益遭受減損，自難謂原告與被告間成立公法上不當得利關係。從而，原告備位聲明請求被告給付不當得利，應無理由。
五、綜上所述，原告主張均無可採。原告無請求被告就系爭土地報請內政部核准徵收之公法上請求權，被告拒絕配合申請徵收，核無違誤，原告先位聲明請求被告向內政部辦理徵收，為無理由。又系爭土地具公用地役關係存在，被告所收市區道路使用費，係支應其對系爭土地所承擔之修繕、管理與維護義務，被告未因此受有利益致原告受有損害，原告備位聲明請求返還不當得利，亦無理由，均應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法對本件判決結果不生影響，爰不逐一論列，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年7月2日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官陳金圍
法官許麗華法官吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年7月2日
書記官王月伶