裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第2212號判決
裁判日期：民國97年10月09日
裁判案由：公職人員利益衝突迴避法
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02212號原告甲○○訴訟代理人 王聰明 律師被告監察院代表人 王建煊 （院長）訴訟代理人丙○○上列當事人間因公務人員利益衝突迴避法事件，原告不服監察院中華民國93年4月26日（九三）院台訴字第0933210011號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告甲○○，係彰化縣伸港鄉公所鄉長，為公職人員利益衝突迴避法第2條規定之公職人員，明知渠長女 曾梨娜 ，為同法第3條第2款所定之關係人，仍假借職務上之權力，於民國（下同）91年10月23日起，僱用曾梨娜為該鄉鄉立托兒所工友，直接使其獲取同法第4條第3項之非財產上利益。案經彰化縣政府調查後，認有違反相關規定，移請被告處理。被告乃依同法第14條規定，處以罰鍰新臺幣（下同）一百萬元。嗣原告不服被告92年12月24日（92）院台申貳字第0921810383號罰鍰處分，向被告提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案無爭執點如下：
1.原告於87年3月1日就任彰化縣伸港鄉民選鄉長。
2.原告於91年10月23日僱用其長女曾梨娜，擔任伸港鄉鄉立托兒所的工友。
㈡原告主張之理由：
⒈按本件被告係依「公職人員利益衝突迴避法」第14條、
第7條「假藉職務上之權力，圖其關係人之利益」處罰原告，即認定原告在91年10月23日僱用曾梨娜（原告之女）為伸港鄉立托兒所工友，係假藉職務上之權力，以同法第4條第3項後段之「其他人事措施」方法，圖使曾梨娜得到「非財產上之利益」，處分書且認原告：「…未盡確實查證之能事，或徵詢主管機關之解釋，逕作對己有利之認定，而其上級機關及政風單位並曾多次函知不得違反該法之規定，惟渠仍執意而為…」，（附件
一、二）而不採信原告所辯，工友之僱用不適用上開法律規定。
⒉按依公職人員利益衝突迴避法第1條之規定，該法係以
「公職人員」為規範之對象，且依第5條、第7條之規定，其適用之時機，亦皆是「公職人員執行職務時…」，故其違反之處罰，其性質亦屬公職人員之懲戒，依憲法第77條規定，屬司法院掌理之範圍，故公職人員利益衝突迴避法第19條，將作成罰鍰之機關，分屬監察院及法務部，非但毫無章法，且似有違憲之嫌，苟該條違憲，被告監察院之處罰當然亦屬違憲，則本件之處罰即非有效，此先為敘明。
⒊有關公務員之懲戒，依公務人員懲戒法第29條以下之規
定，係準用刑事訴訟法之規定，蓋同法第2條懲戒事由，或「違法」或「廢弛職務或其他失職行為」，與犯罪行為相類似，故有關違法行為之認定，亦應類推刑法犯罪行為之構成要件及違法性、有責性。而有關事實認定之證據，亦宜依刑事訴訟法規定，先由被告即處罰機關先為舉證，例如：處分書末段稱：「…查受處分人明知公職人員利益衝突迴避法已公布施行，卻未盡確實查證之能事，或徵詢主管機關之解釋：」，被告應先舉證：何機關能供原告查證，原告向彰化縣政府查證，能不能算「盡確實查證之能事」。而所謂「徵詢主管機關之解釋」，於本件何機關屬主管機關、規定於該法何條文。原告於訴願狀所附之人事行政局編印事務管理規則中之有關工友管理部分之行政院秘書處60年11月24日（60）人字第11376號釋示函等，又算不算查證。如被告監察院屬主管機關，在法務部92年9月23日法政字0000000000號函之前，被告有無作成何種函釋供查證。而另一問題是，如被告是主管機關，何以尚需函詢「非主管機關之法務部」，法務部如非主管機關，其函釋能否算數。⒋次按法律是抽象之規定，審判機關或執行法律機關欲確
定某一抽象法律，應適用某一具體事件，自然須經解釋法律之邏輯推理過程。蓋法律是一般之原則，欲以固定之法則，和有限之法文，來適應變易無窮之事實，非經解釋無以盡其功。由此可見，法律之解釋，具有三種功能，即闡明法律文字疑義，補充法律不備，推陳出新之功能。而法律之解釋尚有一種（價值補充）又稱法律之具體化。係指對於不確定之法律概念之一種解釋方法。所謂不確定之法律概念，在民事法上如重大事由、顯失公平、相當期間或相當數額等，查本件爭議之焦點即「公職人員利益衝突迴避法」第4條第3項「其他人事措施」是否包括「工友」之僱用？顯亦屬不確定法律概念，亦有待解釋。按所謂迴避，公務人員服務法第17條即有規定，原告於訴願狀附件二所附行政院秘書處60年11月24日台（60）人字第11376號函，採否定之見解，認為：「…機關長官或主管長官可否僱用其配偶、血親、姻親為本機關內工友或技工尚無明文限制…」、而只是釋示：「…惟如係機關長官或直接主管之配偶及血親，於執行工作上似有不便，以儘量避免為宜。」，另原告之訴願書附件四第三頁之相同問題，「權責機關︱銓敘部、行政院人事行政局」，亦皆答覆：「…工友之進用應否受迴避規定之限制，事務管理規則並無明文規定…仍宜予迴避為當。」，亦僅認「不宜」，而非「違法」。查相同情形，例如：喧騰一時之法務部部長 陳定南 破格拔擢司機任簡任11職等秘書，在野甚至在朝立委大肆抨擊，但亦僅是不宜，非不合法。（附件三）。
⒌查以上所述，皆是針對機關首長僱用工友，應否迴避所
作之解釋，原告在僱用曾梨娜前確實指示幕僚人員詳細研究人事法令，所得之結果係「不違法」，而公職人員利益衝突迴避法雖於89年7月公布施行，但其上24個條文，亦皆未就此點規範清楚，被告監察院或法務部，在原告僱用曾梨娜前，亦迄無任何相關解釋，試問原告何有「違法」之認識。
⒍至於處分書稱：「…而其上級機關及政風單位並曾多次
函知不得違反該法之規定…」，亦屬誤會，查處分書第
3頁第3行之意旨，指摘原告未向主管機關徵詢，而彰化縣政府不僅不是主管機關已非處分書所稱徵詢之對象，而且彰化縣政府在原告在91年10月23日僱用曾梨娜之前，並無任何來文就公職人員利益衝突迴避法之解釋或適用方面之指示，而是在原告僱用後陳報該府時，始來函稱：「…請本於權責自行核辦，唯有關僱用應不得違反『公職人員利益衝突迴避法』及相關規定…」（附件四），另政風單位亦至僱用後之92年2月13日始有來文，非如前引被告處分書所指上級機關或政風單位多次函知原告卻執意而為，且如上處分書第3頁3行「…或徵詢主管機關之解釋…」之意旨，徵詢既應向「主管機關」為之，原告之上級機關及政風單位，即使有「函知」亦不能算數。
⒎至於被告訴願決定書理由四稱法務部之釋示（附件五）
，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起適用，第查：如前所述，該法並未明文規定法務部係主管機關，其函示非必有拘束力，被告既降格以求，尚函詢層級較低之法務部函示，且其所以函詢法務部，亦在在顯示其內部亦有適用與否之疑義，按本件被告為處分之機關，甚且係主管機關，尚對此有疑義，何況是屬地方鄉級機關首長，係經由選舉始任公職之原告。
⒏至於被告決定書所稱符合明確性原則，查：該公職人員
利益衝突迴避法第4條第3項之規定，確是不確定法律概念，而有待解釋，本件之僱用之前，被告或法務部尚無任何釋示，而相同之工友僱用釋示則如前引行政院秘書處、銓敘部、人事行政局，皆認無迴避之適用，原告之僱用顯然信而有徵，非全無所本，換言之，該法條文字確有失明確，原告復於查證後引用相關歷史解釋或類推解釋，並非無據，故原告實不應受處罰。
⒐原告並未故意違反公職人員利益衝突迴避法：
⑴按依公務人員懲戒法第29條以下之規定，係準用刑事
訴訟法之規定，蓋同法第2條懲戒事由，或「違法」或「廢弛職務或其他失職行為」，與犯罪行為相類似，故有關違法行為之認定，亦應類推刑法犯罪行為之構成要件及違法性、有責性。而本件原告所涉及之公職人員利益衝突迴避法第7條係規定：「公職人員不得假藉職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」，即有故意假藉職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益者，始合乎該條之意思要件，故其違反之處罰，其性質亦屬公職人員之懲戒，而應準用刑事犯之故意犯，即客觀上，有事證足以證明原告係「故意假藉職務上之權力圖關係人之利益者」，始應構成該處罰之要件。
⑵查：自80年3月8日大法官釋字第275號解釋，將行
之多年之「行政罰不問有無故意或過失一概處罰之原則」加以變更，其理由不外基於憲法保障人民權利之意旨，故解釋理由書中謂：「行政罰係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因。」（附件六：
90年版 吳庚 著「行政法之理論與實用」445至446頁），本件原告對僱用關係人為工友，違反公職人員利益衝突迴避法第7條係規定，並無違法認識，且進一步請秘書室主任 柯嘉昇 就適法性加以研究，此有監察院調查案卷第3、4頁，即彰化縣政府92年5月22日府政二字第0000000000函說明【四】，引用柯嘉昇之敘述，同卷32至34頁柯嘉昇92年7月10日在監察院所作之筆錄，其中第32反面末行供述：「…在僱用之前曾翻閱資料，民60年行政院秘書處解釋函，於79年人事行政局解釋函…」，可資佐證。亦欠缺責任條件即故意與過失，被告不查責任條件與違法性認識之有無，仍為處罰，自非允當。
⑶再依監察院調查案卷154頁，法務部92年8月15日法
政決字第0921112774號函行政院人事行政局、考試院銓敘部，以被告監察院92年7月23日（92）院台申貳字第0921807845號函作附件，請人事行政局、考試院就「公職人員利益衝突迴避法第4條規定之『其他人事措施』」表示意見後，法務部再以二機關回函為附件，函覆監察院（見同調查卷第155至156頁法務部92年9月22日法政決字第0920039451號函、同調查卷第157至158頁銓敘部92年9月10日部法一字第0922276812號函、同調查卷第159至160頁人事行政局92年9月1日局企字第0920026888號函），查被告係公職人員利益衝突迴避法之主管機關，有關其主管之法規第4條規定之『其他人事措施』之內含，竟向非主管機關之法務函詢，而法務部再轉詢銓敘部及人事行政局，彙整意見後，才函覆主管機關之被告監察院，可見有關「公職人員利益衝突迴避法」第4條規定之『其他人事措施』之內含，確屬不確定法律概念，其成因亦有其歷史之因素，即監察院本非人事主管機關，而制定該法前，人事主管機關有相異之解釋，原告命柯主任秘書研究時，得出「並不違法」之結論，原告因僱用，即無故意或過失，且無違法性之認識，而此項僱用亦因受僱人曾梨娜於93年11月1日離職而終止。（附件七）。
⑷按被告係公職人員利益衝突迴避法之主管機關，依法
應就「公職人員利益衝突迴避法」之法條，有權解釋，但被告之秘書長93年2月5日猶以（93）秘台申貳字第0931800124號函法務部，詢問有關「公職人員利益衝突迴避法之責任條件」，即連主管機關都對如何始符合「公職人員利益衝突迴避法之責任條件」不清楚，如何要求原告一民選鄉長，在主管機關無任何解釋函令，而幕僚人員遍尋人事法規都認「工友之僱用不適用公務人員任用法規定」之情形下，始僱用工友，還認為原告有故意違反該法。
⑸而法務部93年5月4日以（93）法政字第0930006395
號函（附件八），就前項被告秘書長所詢之「公職人員利益衝突迴避法之責任條件」，函覆被告，就違反該法仍限於「故意」之形態，而不及於過失，查本件充其量原告僅有過失，而無故意，依法務部函釋，自不該當「公職人員利益衝突迴避法之責任條件」，而不應處罰。
⒑而有關「其他人事措施」之內含，依法律解釋之原則，
列舉與概括條款併列時，其概括條款之內含應具有列舉事項之性質，查公職人員利益衝突迴避法第4條規定之列舉事項係：「任用」、「陞遷」、「調動」，其性質皆屬公務人員之任用陞調而言，而非關僱用之事項，立法上如將工友之僱用包括在內，應於「任用」項下加上「僱用」，以杜爭議，故依文理解釋，「其他人事措施」之內含，原不應含「僱用」，銓敘部及人事行政局以該法立法精神認應含工友僱用，似非正確，惟此亦不影響前述原告無故意或過失，且無違法性之認識之事實。⒒又工友係勞工，其薪資係勞動之代價，其所領之工資亦
僅供糊口，而原告雖是一鄉之長，但所用人員之薪資俸給，無一塊錢可入自己口袋，被告科罰達100萬元，亦不符比例原則，茲舉屯積米酒獲利只有150萬元，罰鍰竟高達一億元，鈞院認不符比例原則，決聲請釋憲（附件九），請參考。
⒓綜上所述，原告並無違法之意思與行為，原告在作成僱
用前亦確有命幕僚人員查證，亦無過失，被告之處罰未考慮實情，其處罰尚難謂當，請撤銷原處分及決定，以符事實而彰法治。
㈢被告主張之理由：
⒈依公職人員利益衝突迴避法（下稱本法）第2條規定
：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第二條第一項所定之人員」。第三條規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營業事業」，亦即原告係屬公職人員財產申報法第2條第1項所定，應依法申報財產之人員，故屬公職人員利益衝突迴避法之適用對象；至其女則為二親等以內之親屬，屬於關係人之範圍，要無疑義。查同法第4條規定：「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。…非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」另同法第7條並明定：「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」又同法第14條規定：「違反第七條或第八條規定者，處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰；所得財產上之利益，應予追繳」。
⒉查公職人員利益衝突迴避法第7條明文規定：「公職
人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益」，原告於87年3月1日就任彰化縣伸港鄉公所鄉長，卻利用職務上之權力，於91年10月23日起僱用其關係人曾梨娜為該鄉鄉立托兒所工友，係屬因其作為，直接使其關係人獲取非財產上利益之範疇，經認定違反該法第7條規定，被告乃依同法第14條規定，處以罰鍰一百萬元。又原告提起訴願，亦經駁回在案。
⒊被告依公職人員利益衝突迴避法規定對原告處以罰鍰
，係屬法律授權被告立於行政機關地位，所為之行政處分，非公務員懲戒法之懲戒，公務員如有公務員懲戒法第2條所定情事，應經一定程序，移送公務員懲戒委員會審議，其性質與救濟途徑，均與行政處分迥不相同，是原告所稱，實屬誤解。
⒋原告認被告應先舉證：何機關能供原告查證、渠向彰
化縣政府查證，是否已盡確實查證之能事、本件何機關屬主管機關、原告原附之人事行政局編印之事務管理規則工友管理部分之相關釋示，算不算查證云云。案查被告於92年7月10日對於彰化縣伸港鄉公所秘書室主任柯嘉昇之詢問筆錄內容所稱：「鄉鎮公所工友之僱用，過去需送至彰化縣政府報備，約九十一年改為自行辦理；在僱用曾小姐之初，有注意到利衝法的適用，並與人事主任討論，並向主任秘書及鄉長報告始僱用，因工友係僱用而利衝法係任用，並沒有再與其他人請教」。以及92年7月11日對於原告之詢問筆錄亦載：「 曾梨蓉 當時僱用，須報至縣府核備，於准許後才僱用，曾梨娜則是自行決定，知會縣府即可…。又僱用曾梨娜時，已知有利衝法，但因利衝法並沒有明文規定僱用，當初是與人事部門討論，因法令上人事單位較清楚…；曾梨娜僱用副知彰化縣政府，而縣府回函內容，提醒須注意利衝法之處理，因認利衝法是任用，而工友是僱用，所以認為不違法」等情。查彰化縣政府91年10月14日通函所屬各鄉鎮市公所，就鄉鎮市公所工友員額核定進用，依權責辦理，免報府核備。原告據此，於僱用曾梨娜時，僅副知彰化縣政府，而該府亦於同年月24日函復伸港鄉公所，就僱用曾梨娜乙案，請本於權責自行核辦，惟有關僱用應不得違反公職人員利益衝突迴避法及相關規定。故原告所謂向彰化縣政府查證，僅係將僱用之事實副知該府，而非進行法令之查證自明。又原告在僱用 渠一親 等血親時，亦僅與人事部門討論，認為事務管理規則及公務人員任用法，並未涵括工友部分，進而對於公職人員利益衝突迴避法第4條第3項「非財產上利益」之規定，自行認定：僅規範公務人員之任用，而不包括僱用，即使彰化縣政府函知，不得違反公職人員利益衝突迴避法及相關規定，亦堅持相同看法。此即對於法律之認識錯誤，加以原告明知曾梨娜係其二親等以內親屬，其僱用行為，為人事權之運用，仍假借職務上之權力、機會或方法，圖其關係人之利益，本應依公職人員利益衝突迴避法處罰，而原告自信其行為為法律所許可，公職人員利益衝突迴避法，並未如刑法第16條，明定得按其情節減輕或免除處罰，故處以最低罰鍰一百萬元，應屬無誤。至原告質疑本件何機關屬主管機關、規定於該法何條文。按公職人員利益衝突迴避法，係就公職人員涉及利益衝突情事，積極以專法方式，選擇較為嚴格之管制手段（罰鍰、刊登公報），並且在違反迴避義務的罰鍰部分，引入公職人員財產申報法的主管機關（監察院與法務部）擔任處分機關（立法院係於第三屆會期中，除原有之法務部外，增引監察院作為罰鍰處分機關），與行政程序法缺乏主管機關，也沒有罰鍰的作法大不相同。惟條文縱未載明行政程序法之主管機關為何，法務部從整體法制管理的角度而言，則一直是該法適用之主導機關。（詳 葉俊榮 著「面對行政程序法」，頁186至
188）綜言之，公職人員利益衝突迴避法之草擬及相關適用方向，皆為法務部所提出及主導，依該法第19條之規定，被告與法務部同為裁罰之機關，惟從條文釋義之權責，允宜由法務部解釋為當。是有關該法相關抽象規範之具體化，向該部徵詢解釋，殆無疑問，此係尊重解釋機關之權責，何有層級高低之別。退而言之，縱該法未明文主管機關字眼，亦無解於原告應守法之義務，況該法既明文裁罰機關為監察院及法務部，亦未聞原告有任何查證之動作。職是，原告前揭指摘，顯為卸責飾詞。
⒌又原告陳稱：本法雖於89年7月公布施行，但有關該
法第4條第3項「其他人事措施」是否包括「工友」之僱用，顯屬不確定法律概念，亦有待解釋。然在僱用曾梨娜前，被告亦迄無任何相關解釋，渠何有「違法」之認識；另渠亦認行政院人事行政局及相關機關，對工友僱用應否受迴避規定之限制，有明確之釋示，僅認「不宜」而非「違法」。惟查為預防法規在適用時發生疑義，特把所要規定要件標準等具體的事物，以項款逐一列舉出來，誠為列舉規定，惟亦有於最後加上抽象、概括之文句者，避免掛一漏萬，係屬立法技術中之列舉概括併用方式。公職人員利益衝突迴避法第4條第3項所稱之非財產上利益，除列舉公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之「任用、陞遷、調動」外，尚概括規定「其他人事措施」，即其適例。蓋人事措施除任用、陞遷、調動外，尚包括考核、獎懲、訓練等各項人事行政作為，法務部依據行政院人事行政局92年9月1日局企字第0920026888號函所述，人事管理機構之12項職掌外，並對所稱其他人事措施應包括公職人員僱用其關係人擔任工友職務在內之意旨，作出92年9月22日法政字第0920039451號函釋，對於非財產上利益之認定，除列舉「任用、陞遷、調動」等人事措施外，因其他有利公職人員或其關係人之相類人事措施，難以一一列舉，為免疏漏，爰另以「其他人事措施」作概括規定。至於政府機關、公立學校及公營事業機構中對技工、工友及臨時人員等，非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施，依法務部上開函釋，亦屬相類「任用、陞遷、調動」等人事權運用之範圍，依公職人員利益衝突迴避法之立法意旨及迴避制度之設計目的以觀，應屬公職人員利益衝突迴避法第四條第三項所稱「其他人事措施」之範疇。次查：原告所舉該等釋示，均係針對事務管理規則及公務人員任用法之內容而為，與公職人員利益衝突迴避法無涉，原告基於對不同法令釋示之理解，所為僱用關係人之行為，致違反公職人員利益衝突迴避法，係對於法律適用之錯置，是原告援引該等釋示顯不足採。
⒍法律係以文字表現之行為規範，然法律中之文字概念
，除少數可稱為明確者外，其某程度之不確定性，本即透過解釋，以求條文之適用。至法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上，適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。立法使用抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與明確性原則相違。（參照大法官會議釋字第432號、491號、545號解釋文）公職人員利益衝突迴避法第4條第3項中「其他人事措施」之概括規定，對公職人員而言，其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，尚無與明確性原則相違。原告起訴書事實及理由欄第4、第5點所引若干函釋內容，所指僅認「不宜」，而非「違法」等情，如前述係相關機關就公務人員任用法所為之解釋，而非針對公職人員利益衝突迴避法所為之闡明，何來「不違法」之結果，原告於僱用關係人之前，既已知悉與關係人有二親等之親屬關係等基礎事實，即具有迴避義務（法務部93年5月4日法政字第0930006395號函參照）。
況相關之迴避規定，於公務員服務法、行政程序法早已行之有年，本法於89年立法通過時，在各大報章媒體即已披露，諒已使受規範者有相當之認識，再依中央法規標準法第13條之規定，法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。本法既經總統令公布，則受規範者，即應自法規生效日起，負有守法之義務，原告徒以人事行政機關就公務員任用法之解釋，而辯以無「違法之認識」，亦為飾詞。原告以本法第4條規定之「其他人事措施」屬不確定法律概念，且制定本法前人事主管機關有相異之解釋，渠命該公所之主任秘書研究，得出「不違法」之結論，故無故意過失云云為據，顯非合理。⒎原告在僱用其長女擔任伸港鄉鄉立托兒所工友前，已
知有本法之實施，且與鄉公所之秘書室主任及人事室主任討論並自行認定本法第4條第3項「非財產上利益」僅規範公務人員之任用，而不包括僱用等情，顯示渠對於僱用自己之關係人為工友，有無違反應迴避之義務本即有所疑慮，依據本法第5條及第6條規定，利益衝突係指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或關係人獲取利益者，如知有利益衝突即應迴避。此利益之內涵無論係從字面意義、立法意旨均非難以理解，且為被規範者所得預見，原告認本法第4條所稱之任用侷限於有正式任用資格之情況，惟依照人事局87年8月6日(87)局力字第019850號函（附件1）及銓敘部87年7月22日(87)臺甄一字第1644612號函釋（附件2），謂臨時性用人雖與公務人員為常態性用人之性質不同，惟為避免機關首長徇私任用，損及立場，進而影響機關業務之推動或內部和諧之意旨，亦比照適用公務人員任用法第26條，故任用之概念非如原告所想之狹隘；至於「其他人事措施」亦經法務部依職權為補充性之解釋（附件3），有關工友技工及臨時人員應適用本法顯無疑義（有關論述詳答辯狀1），且公職人員掌握國家公器，行使職權，應力求過程的公平公正，確保當事人的權益，並維政府威信，如執行職務時有產生偏頗或啟人疑竇之虞時，即應加以迴避，此已為社會之共識與通念。在本法實施前，亦早已有各公務人員任用法、公務員服務法、行政程序法及政府採購法等相關迴避之規定，加以原告所引各機關對於相關迴避規定之解釋，更可見原告對於迴避之觀念了然於胸，惟渠非但無視本法第1條明示為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送之意旨，明知曾梨娜為其女兒，以及僱用工友之行為為其職權所得行使，仍決意假借職務上之權力，為有利於其關係人之作為，依據本法第7條所稱「假借」職務上之權力、機會及方法…，係具有目的性及意向性之故意行為（本無過失假借之情形）觀之，原告具備對於客觀構成要件事實之主觀認知，實已具備違反本法基礎事實之構成要件故意（法務部93年5月4日法政決字第0930006395號函（附件4）及94年4月13日法政字第0930040451號函（附件5）參照）。
⒏末查，彰化縣政府政風室於91年5月7日以政室二字
第09100012250號函送該縣所屬各政風機構，敘明加強「公職人員利益衝突迴避法」暨「公職人員利益衝突迴避法施行細則」之法律宣導。另彰化縣政府亦於91年8月30日以府政二字第09100023440號函，轉發各鄉鎮市公所有關「彰化縣政府廉政法規參考手冊」資料。非如原告所辯稱：彰化縣政府在91年10月23日僱用曾梨娜之前，並無任何來文，就「公職人員利益衝突迴避法」之指示云云。且依前引筆錄可知，原告於僱用關係人之前，本即知悉公職人員利益衝突迴避法之施行，實無待有關機關之轉知。原告所指顯為卸責之詞，不足採信。
⒐至於原告明知本法已公布實施，且彰化縣政府亦對之
提醒應注意本法之適用，卻仍執意僱用，僅與所轄鄉公所秘書室主任或人事室主任討論是否適用，其屬下或非主管相關業務，或基於揣摩上意未能善盡告知之義務，且未踐履確實查證之能事，其逕自曲解本法第
4條第3項非財產上利益之規範內容，充其量亦僅屬對於法定構成要件要素之包攝錯誤，仍不影響構成要件故意之成立，其違反本法第7條之規定自明，原處分自無違誤。
理由
一、本件被告代表人原為乙○，訴訟中變更為王建煊，業據被告新任代表人王建煊提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：‥‥二、公職人員之二親等以內親屬。‥‥」、「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。‥‥非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」公職人員利益衝突迴避法第3條第2款、第4條第1項、第3項定有明文。次按「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」、「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：‥‥二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。‥‥」、「違反第10條第1項規定者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。」亦為同法第6條、第10條第1項第2款、第16條規定甚明。
三、本件原告甲○○，係彰化縣伸港鄉公所鄉長，為公職人員利益衝突迴避法第2條規定之公職人員，明知渠長女曾梨娜，為同法第3條第2款所定之關係人，仍假借職務上之權力，於91年10月23日起，僱用曾梨娜為該鄉鄉立托兒所工友，直接使其獲取同法第4條第3項之非財產上利益。案經彰化縣政府調查後，認有違反相關規定，移請被告處理。被告乃依同法第14條規定，處以罰鍰一百萬元。嗣原告不服被告92年12月24日（92）院台申貳字第0921810383號罰鍰處分，向被告提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，並對於下列事項不為爭執：㈠原告於87年3月1日就任彰化縣伸港鄉民選鄉長。㈡原告於91年10月23日僱用其長女曾梨娜，擔任伸港鄉鄉立托兒所的工友。而兩造主要爭執點厥為：㈠原告有無違反公職人員利益衝突迴避法第7條的故意？㈡系爭處分是否違反比例原則？本院判斷如下。
四、本件原告係彰化縣伸港鄉民選鄉長，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定公職人員，被告以其明知曾梨娜為其長女，與其為二親等以內之親屬；依同法第3條第2款規定係其關係人，竟仍自91年3月1日起僱用曾梨娜為伸港鄉鄉立托兒所之工友，違反公職人員利益衝突迴避法第7條，乃依同法第14條規定，以92年12月24日（92）院台申貳字第0921810383號罰鍰處分書處以罰鍰一百萬元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回各情，為兩造所不爭，並有彰化縣伸港鄉公所91年10月22日伸鄉秘字第10381號令（見被告處分卷第108頁）彰化縣政府92年5月22日府政二字第0920095416號移請辦理函、被告92年12月24日（九十二）院台申貳字第0921810383號罰鍰處分書、被告93年5月4日（九三）委台訴字第0933200033號訴願決定書等附卷可稽，堪認屬實。
五、按公職人員利益衝突迴避法第4條第3項規定：「非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」上開規定就「非財產上利益」之認定內涵，採列舉與概括規定併行之方式，除列舉「任用、陞遷、調動」等人事措施外，因其他有利公職人員或其關係人之相類人事措施難以一一列舉，為免疏漏，爰另以「其他人事措施」作概括式規定。故舉凡有利公職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為，均屬該條所稱之「其他人事措施」，實際適用宜依具體個案斟酌認定之。查政府機關、公立學校及公營事業機構中對技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施，亦屬相類「任用、陞遷、調動」等人事權運用之範圍，且依公職人員利益衝突迴避法之立法意旨及迴避制度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的，以達到有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之目的，其規範之範疇，自宜採廣義之解釋。是上開人員之聘僱仍應屬本法所稱「其他人事措施」之範疇；為公職人員利益衝突迴避法主管機關之一的法務部92年9月22日法政字第0920039451號函釋在案；該函釋係法務部基於該法主管機關之地位，為執行法律，基於職權所為解釋性行政規則，未違背法律規定，亦與法律保留原則無違，自可適用。經查原告係彰化縣伸港鄉鄉長，明知關係人曾梨娜係其長女，與原告為二親等以內之親屬；如由其僱用關係人曾梨娜為該鄉鄉立托兒所工友，得使曾梨娜因此項人事措施，獲取非財產上利益，與其所執行之職務有利益衝突，卻未自行迴避，仍於91年10月22日以伸鄉秘字第10381號令，自同年月23日起，僱用關係人曾梨娜擔任該鄉鄉立托兒所工友乙職等情，有上開人事令附卷可稽，且為原告所不爭執，是被告以原告違反公職人員利益衝突迴避法第7條及第14條規定，處以罰鍰一百萬元，洵屬有據。
六、原告主張依公職人員利益衝突迴避法第1條之規定，該法係以「公職人員」為規範之對象，且依第5條、第7條之規定，其適用之時機，亦皆是「公職人員執行職務時…」，故其違反之處罰，其性質亦屬公職人員之懲戒，依憲法第77條規定，屬司法院掌理之範圍，故公職人員利益衝突迴避法第19條，將作成罰鍰之機關，分屬監察院及法務部，非但毫無章法，且似有違憲之嫌云云。但查公職人員利益衝突迴避法之立法目的，在於促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏止貪污腐化暨不當利益輸送，此觀該法第1條開宗明義自明，而其罰則，自第14條至第17條以觀，均以罰鍰為其處分內容，而公務員懲戒法第2條則以違法及廢弛職務或其他失職行為為其規範標的，且其懲戒處分之內容，依該法第9條規定為：撤職、休職、降級、減俸、記過及申誡，兩者性質及功能完全不同，原告此項援引為懲戒，並逕認違憲之主張，完全無據，洵不足採，合先敘明。
七、查原告僱用其長女曾梨娜為伸港鄉鄉立托兒所工友之前，未曾向公職人員利益衝突迴避法主管機關之被告或法務部請求函釋僱用工友是否屬於該法第4條第3項所稱之「其他人事措施」乙節，業據原告自承在案（見本院卷第15頁）。而公職人員利益衝突迴避法第19條明定該法所定之罰鍰，由監察院及法務部為之，已明白宣示監察院及法務部為該法之主管機關，原告在僱用其長女為鄉立托兒所工友之前，並無不得請求函釋之原因，而公職人員利益衝突迴避法之立法目的，在於促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏止貪污腐化暨不當利益輸送，已如前述，職是，原告身為公職人員，若未確實瞭解相關法令，並函詢主管機關對法規之闡釋，即逕將「其他人事措施」做自我認定，率爾僱用其長女為鄉立托兒所工友，放任可能不合法之舉所產生之效果，應屬可預見將發生違規之結果，易言之，原告在未查明相關法規之正確釋義之前，對於非急迫、必要，且涉及自己女兒利益之僱用行為，僅囑其主任秘書查閱與公職人員利益衝突迴避法不相關之法規後，率爾為之，主觀上已認知可能構成違法情事，具有預見其發生而其發生亦不違背其本意之間接故意存在，要無疑義。原告主張對系爭僱用行為無故意，僅有過失云云，殊不足採。退而言之，縱令原告系爭僱用行為，非故意，僅有過失，因本件違規之僱用行為發生於00年00月00日，當時行政罰法尚未施行，按諸司法院大法官釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」之意旨，公職人員利益衝突迴避法對於違規行為之責任條件，未特別規定，自有上開司法院大法官
275號解釋之適用，而本件原告在未向主管機關之被告或法務部查詢前，逕自僱用其長女為鄉立托兒所工友，亦難辭過失之責。依上開司法院275號解釋，其所為系爭僱用行為，仍應受罰至明。
八、原告主張公職人員利益衝突迴避法第4條第3項「其他人事措施」是否包括「工友」之僱用，屬不確定法律概念，有待解釋，公務人員服務法第17條即有規定，行政院秘書處60年11月24日台（60）人字第11376號函，採否定之見解，權責機關之銓敘部、行政院人事行政局，亦皆答覆：「工友之進用應否受迴避規定之限制，事務管理規則並無明文規定…仍宜予迴避為當。」原告在僱用曾梨娜前確實指示幕僚人員詳細研究人事法令，所得之結果係不違法云云。但查：㈠本件涉及者係89年7月公布施行之「公職人員利益衝突迴避法」之適用，與「公務人員任用法」無關，而行政院秘書處60年11月24日台（60）人字第11376號函係針對公務人員任用法所為釋示，銓敘部、人事行政局之意見亦同，要無執為爭執本件處分適用法律是否合法之餘地。
九、原告主張彰化縣政府不僅不是主管機關，非徵詢之對象，且彰化縣政府在原告91年10月23日僱用曾梨娜之前，並無任何來文就公職人員利益衝突迴避法之解釋或適用方面之指示，而是在原告僱用後陳報該府時，始來函稱：「…請本於權責自行核辦，唯有關僱用應不得違反『公職人員利益衝突迴避法』及相關規定…」，另政風單位亦至僱用後之92年2月13日始有來文云云。但查任何人民均有知法、守法之義務，民選鄉長在執行公務時，尤應盡其合法之義務，在法律規定尚非明確之際，欲予適用，尤其涉及自己子女相關利益時，本應事先函請該法律之主管機關做明確之釋示，庶符法治，彰化縣政府並非公務人員利益衝突迴避法之提案及執行機關，彰化縣政府前開函示無阻卻原告違規之餘地。
十、原告主張其並未故意違反公職人員利益衝突迴避法，公職人員利益衝突迴避法第7條係規定：「公職人員不得假藉職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」，即有故意假藉職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益者，始合乎該條之意思要件，原告對僱用關係人為工友，違反公職人員利益衝突迴避法第7條係規定，並無違法認識，且進一步請秘書室主任柯嘉昇就適法性加以研究云云。按諸行為時行政罰法尚未施行，就行政罰則之責任條件如何認定，端以司法院釋字第275號解釋為據，已如前述，本件原告在未能確定公職人員利益衝突迴避法第4條第3項之「其他人事措施」是否包括公職人員子女受僱擔任工友之前提下，逕自命其秘書，援引公務人員任用法之規定及其權責機關對公務人員任用法規定之解釋，做為其僱用長女為鄉之托所兒工友之依據，即有對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意之主觀意思存在，要堪認定，自難辭其間接故意而受罰之責。
原告主張依監察院係公職人員利益衝突迴避法之主管機關，
竟向非主管機關之法務部函詢，而法務部再轉詢銓敘部及人事行政局，彙整意見後，才函覆主管機關之被告監察院，可見有關「公職人員利益衝突迴避法」第4條規定之『其他人事措施』之內含，確屬不確定法律概念，原告命柯主任秘書研究時，得出「並不違法」之結論，原告因予僱用，即無故意或過失，且無違法性之認識云云。按監察院雖為公職人員利益衝突迴避法之主管機關之一；但法務部亦為該法之主管機關，且為制定及執行法律之專屬機關，被告基於法律解釋及適用之統一性，函詢法務部，當屬「依法行政」之有所作為，至於法務部函詢銓敘部及人事行政局，乃因上開二機關為人事任用之專屬機關，法務部為其人事法律適用之一致性，在做出函釋前，先行做相關之諮詢，要屬無可厚非，同時，此項作為，亦無執為原告無過失之有利論據。
、原告主張工友係勞工，其薪資係勞動之代價，其所領之工資亦僅供糊口，而原告雖是一鄉之長，但所用人員之薪資俸給，無一塊錢可入自己口袋，被告科罰達100萬元，亦不符比例原則云云。但查原告本件違規行為，係違反公職人員利益衝突迴避法第7條，被告依同法第14條加以處罰，依第14條規定，其裁處罰鍰之最低限即是100萬元，足見系爭處分並無違反比例原則可言，原告此項主張，顯有誤解。
、綜上所述，本件原告起訴論旨，均非可採。被告以原告為彰化伸港鄉鄉長，明知曾梨娜為其長女，具一親等血親關係，竟仍自91年10月23日起僱用曾梨娜為伸港鄉鄉立托兒所工友，違反公職人員利益衝突迴避法第7條規定，乃依同法第14條規定，以92年12月24日（92）院台申貳字第0921810383號罰鍰處分書處以罰鍰100萬元，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告仍執前詞及一己主觀見解，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年10月9日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林樹埔
法官林玫君法官闕銘富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年10月14日
書記官孫筱晴