裁判字號：臺灣高等法院高雄分院97年交抗字第24號刑事裁定
裁判日期：民國97年02月21日
裁判案由：聲明異議
臺灣高等法院高雄分院刑事裁定97年度交抗字第24號抗告人高雄市政府交通局代表人甲○○受處分人乙○○上列抗告人因受處分人違反道路交通管理處罰條例聲明異議案件，不服臺灣高雄地方法院中華民國96年12月26日裁定（96年度交聲字第1209號），提起抗告，本院裁定如下：
主文原裁定撤銷，發回臺灣高雄地方法院。
理由
一、抗告意旨略以：
㈠、按行政罰法第27條第1項規定，「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」，第2項規定：「前項期間自違反行政法上義務之行為終了時起算。」另按同法第45條第1項規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15、16、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。」第2項規定：「前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」且揆諸本條
（即行政罰第45條）之立法理由第3點更明揭：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處者，於本法施行後裁處時，其裁處權時效，除非個別行政法律另有規定，依其規定外，均自本法施行之日起算。至於有關時效期間之規定，自仍適用本法。」準此，本件係於90年8月26日舉發交通違規，為95年2月5日行政罰法施行前違規行為，未經裁處，依該法第45條第2項規定，裁處權之3年時效，應自95年2月5日起算，本案嗣於96年11月6日行政罰法施行後始由本局裁決，依行政罰法第45條第2項規定，本件所為之裁罰，尚未逾法定之3年時效期間。
㈡、按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；觀念通知則是指行政機關單就一定事實的認識而向相對人民表示的事實行為，通常以告知或通知的形式為之，並非行政處分，故不得成為行政爭訟之標的。又依道路交通管理處罰條例第9條第1項規定：「本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於15日內得不經裁決，逕依規定之罰鍰標準，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於15日內，向處罰機關陳述意見或提出陳述書。
其不依通知所定限期前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限陳述意見或提出陳述書者，處罰機關得逕行裁決之。」而在舉發通知單上亦明確記載，如被通知人就舉發內容並無疑義，可自行繳納罰鍰，此係為便利違規行為人所設之規定；另按道路交通管理處罰條例第65條汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決後逾20日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：…三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。故舉發通知單性質屬於觀念通知，在使受通知人知悉違規之內容，並作為裁決認定違規事實之基礎，而裁決書始為行政機關之行政處分甚明，並為行政處分請求權之依據及行政執行名義。因此，經警掣單之違反道路交通管理事件通知單，自非行政程序法第131條請求權計算時效之規定。
㈢、按行政執行法第7條第1項規定，行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日，5年內未經執行者，不再執行;其於5年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。」按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅」、「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」行政程序法第131條1項及行政罰法第5條雖定有明文，惟查道路交通管理處罰條例就裁處權時效並無特別規定，是以有關道路交通管理處罰條例案件之裁處權時效，悉依行政罰法第45條第2項之規定辦理，除考量法律不溯既往原則及保障人權等因素外，並兼顧法安定性原則及「實體從舊、程序從新」原則，故其僅對於本法施行後，縱原裁罰處分因行政救濟撤銷，僅係在法律規範上該裁罰處分及失其效力，本件處分機關並未在行政罰法施行前作成裁處，符合行政罰法第45條規定是以，本件裁罰顯然未逾時效，自無權利當然消滅之理。本局依法於96年11月6日以高市交裁字第裁32-ZE0000000號裁決書所為之裁處時效，並無不當，為此不服原裁定而提起抗告等語。
二、原裁定略以:
㈠、違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第44條第1項規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應於舉發違反道路交通管理事件通知單送達且逾越應到案期限60日後之3個月內，逕行裁決之」。此項規定顯係主管機關即交通部與內政部為補充前揭道路交通管理處罰條例漏未對處罰機關於受理違反道路交通管理事件裁決時效所為之補充性質行政命令，然因該處理細則第44條第1項並未規定處罰機關違反期間之規定時，有失權之效果，故有認上該規定屬訓示之規定，惟處罰機關仍不得恣意違反上開期間；如處罰機關逾上開逕行裁決期間之規定，而無故延宕數年後始加以裁決，致使受處分人對違規之事實有爭執時，因時間之經過，致無法即時、適時提出有利之證據，進而蒙受訴訟上重大之不利益，此顯非法治國家所當為，從而，在法治國家原則下，行政機關所為對於人民之不利裁處，應符合時效之相關規定。
㈡、行政罰法業於95年2月5日施行，關於時效期間之計算及法律之適用，其第27條第1項、第2項分別明定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」、「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算」，然對於行政罰法施行前之裁處權時效，第45條復規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十八條第二項、第二十條及第二十二條規定外，均適用之。」「前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」，從而，依上開行政罰法之規定，行政機關之裁處權，自行政罰法95年2月5日施行之日起，計算3年之裁處權時效，並非自違反行政法上義務之行為結束日起，計算3年之裁處權時效，固為當然之解釋。
㈢、惟按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8條定有明文。行政行為應符合信賴保護原則，早為我國學界及實務界所肯認，前揭行政程序法有關之規定，係此一原則之明文化，故基於保障人民信賴利益之考量，並產永無時效完成情形，而使法律狀態陷於長期不確定狀態，行政機關之行政行為仍應依循行政程序法之相關規定為之；再按，行政罰法第5條定有：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」之從新從輕規定，即謂行政機關裁處時，如遇法律變更，原則上應適用裁處時之法律或自治條例，惟若行為時之法律或自治條例對於受處罰者較為有利時，仍適用行為時之法律或自治條例規定，以符合人民正當合理之信賴。是依前揭行政罰法第27條第1項、第45條第2項關於行政機關裁處權之時效規定，原則上應自行政罰法95年2月5日施行之日起，計算3年；然本件異議人行為時行政罰法尚未生效，而依當時有效施行之法律即行政程序法（於90年1月1日施行）第131條第1項：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅」之規定，違反行政法上義務之行為，其違法結果發生後已逾5年者，行政機關不應再為裁罰處分，以求得保障人民權益及正當合理信賴與維持社會秩序間之均衡。因而，本件異議人之違規行為，所應適用之行政機關裁處權時效，應比較行政罰法及行政程序法相關規定之適用結果，依行政罰法第5條規定選擇最有利於異議人之法律。
㈣、行政罰法所規範行政罰之裁處，性質上為行政處分之一種，有關裁罰之程序或相關事項，依行政程序法第3條第1項規定，除本法（行政罰法）就行政程序事項另有特別規定外，仍應適用行政程序法有關規定，此觀之行政罰法第1條立法理由第3點後段自明。是行政機關之行政行為，均應遵行行政程序法之相關規定，而不利於人民之行政處分如行政機關之裁處權，當受更為嚴格之規範。從而，一般公法上之請求權須受5年時效之限制，而不利於人民之行政裁處權，於行政罰法施行後，應受更嚴格之3年時效限制，以維護人民之正當合理信賴及權益，此亦為行政罰法之立法精神所在，若相關行政機關之裁處權，均捨行政程序法第131條第1項之時效規定，而逕適用行政罰法第27條第1項、第45條第2項，解為行政罰法施行前之違規行為，均應自行政罰法施行日起重新起算3年，無異變相延長行政機關之裁處權時效，使行政罰法之施行，於施行後反更不利於人民，亦與行政母法即行政程序法第1條所揭櫫「確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴」之本旨有違，附此敘明。
㈤、經查本件原處分機關所為之裁決，異議人有上開違規行為，經警舉發之事實，固有卷附舉發違反道路交通管理事件通知單可稽。惟異議人違規時間為90年8月26日，至本件裁決之日96年11月6日止，已逾5年期間，有卷附違反道路交通管理事件裁決書可稽，本件裁處期間，尚在行政罰法第27條第
1項、第45條第2項之裁處權期間，惟顯逾上開處理細則第44條第1項裁決期限3個月之規定且屬情節重大，並逾行政程序法所定5年時效強制規定，經比較行政程序法第131條第1項及行政罰法第27條第1項、第45條第2項結果，依行政罰法第5條規定，依對異議人較有利之行政程序法第131條第1項之5年時效規定適用法律。雖原處分機關函覆稱：
「高雄市交通事件裁決所於92年1月1日由原任務編組改隸屬原處分機關，礙於當時人力、預算支援不足，故無法依道路交通管理處罰條例第9條規定即時完成裁決，惟依行政罰法第45條規定，本件裁處時效並無違誤」（參卷附原處分機關96年12月17日以高市交裁字第0960051619號函），惟原處分機關所執上開內部調整、人力、預算不足等理由，並無停止時效進行或中斷時效之效力，且亦不得以上開事由剝奪人民之法律利益。從而，原處分對於異議人之裁處，並非適法，應認為本件異議為有理由，爰撤銷原處分，並另諭知受處分人不罰等語，固非無見。
三、經查：
㈠、按道路交通管理處罰條例並無關於行政罰裁處權之時效消滅規定，同條例第2條規定：「本條例未規定者，依其他法律規定。」而道路交通管理處罰條例所規定之違規處罰，本屬行政罰法中所稱行政罰之性質，其裁罰自有行政罰法之適用。又道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第44條第1項之上開期間規定，解釋上屬訓示規定，因並未規定違反時有何失權之效果，何況原處分機關業已函覆原審關於為何無法依道路交通管理處罰條例第9條規定即時完成裁決之原因，則原裁定卻認原處分機關裁決關於違反上開細則規定期間部分，有「恣意違反上開期間」、「逾越上開期間情節重大」等情，自嫌速斷。
㈡、信賴保護、誠實信用等原則雖屬行政行為之基本法理，亦有行政程序法第8條規定可參，然本件原處分機關逾越上開細則規定期間之裁處，此種消極不作為難以有外在的客觀表現使人民信賴，又審酌道路交通管理處罰條例並未有裁處權時效之規定，則受處分人在客觀上是否有使其相信原處分機關不行使裁處權之「信賴利益」存在，尚屬有疑。此外，誠實信用原則為行政法上一般法律原則，既本件已有行政罰法第45條規定之適用（如後所述），自應優先適用，則原裁定援引信賴保護、誠實信用等原則，認應比較行政罰法、行政程序法等規定之適用，自有再予審究之處。
㈢、行政罰法第27條第1項、第2項分別明定「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」然行政罰法係於94年1月14日經立法院三讀通過，並經總統於同年2月5日公布，且該法第46條亦規定「本法自公布後一年施行。」，是行政罰法係自95年2月5日起始生效力。又同法第45條第2項另規定「前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」，係指自行政罰法95年
2月5日施行之日起，計算3年之裁處權時效，並非自違反行政法上義務之行為結束日起計算，此乃行政罰法生效後，行政機關得溯及適用行政罰，足見本件裁處權有3年期間之限制，且該時效期間起算時點，雖行政罰法第27條第2項及第45條第2項均有規定，惟行政罰法第27條第2項未設有任何條件限制，屬一般規定，而行政罰法第45條第2項，則明文僅限於就行政罰法生效前行為，於行政罰法生效後裁處之適用，屬特別規定，自應優先適用，從而本件裁罰有關裁處權時效起算時點，應適用同法第45條第2項規定，亦有行政院94年8月8日以院臺規字第0940020908號函文「行政機關因應行政罰法施行應注意之法制事項第十項」可參。
㈣、按行政罰法第27條第1項、第2項有關裁罰權之時效，與行政程序法131條之公法上之請求權及行政執行法第7條之執行時效雖皆有不同，然因行政罰法之裁罰權並非公法上之請求權，必於裁罰後，視處罰之種類，始有公法上之請求權之發生；亦即裁處權係屬形成權，非公法上之請求權（有法務部95年6月8日以法律字第0950016915號函文意旨足參），則行政罰法之裁處權及行政程序法之請求權法律性質既非相同，上開法規規定即不具同一性，自難依行政罰法第5條規定，就上開法規所定之不同時效期間予以比較適用（有法務部96年3月6日以法律字第0960700154號函文意旨足參）。
故原裁定認「依異議人行為時有效施行之行政程序法（90年
1月1日施行）第131條第1項：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅」規定，與上開行政罰法之規定，依行政罰法第5條規定選擇最有利於異議人之法律」，尚有未合。
㈤、按行政罰法第45條第1項規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。」足見本法施行前違法行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處者，於本法施行後裁處時，其裁處權時效，除非個別行政法律另有規定，依其規定外，均自本法施行之日起算（參行政罰法45條第3項之立法意旨說明）。而道路交通管理處罰條例所定罰鍰、吊扣吊銷證照、記點之裁罰，本屬行政罰法所稱行政罰之性質，是其裁罰自有行政罰法規定之適用，故原處分機關雖於96年11月6月始對異議人裁處，惟裁處之時效起算，依前揭行政罰法之規定及立法意旨說明，應係自95年2月5日起算3年（即裁罰權之時效應計至98年2月4日），故本件受處分人於90年8月26日涉有上開交通違規，於95年2月5日行政罰法施行前，雖未經裁處，嗣於行政罰法施行後始裁決，依前開行政罰法第45條第2項規定，本件裁決應未逾越上開規定之時效期間。
四、綜上所述，原裁定未予細究上開規定，遽以原處分機關之裁決已罹於時效為由，撤銷原處分，裁定受處分人不罰，尚屬有誤。原處分機關執此而提起抗告，為有理由，應由本院將原裁定撤銷，並為顧及當事人審級利益，發回原審法院，另為適法之裁定。
據上論結，應依道路交通案件處理辦法第26條，刑事訴訟法第41
3條前段，裁定如主文。中華民國97年2月21日
刑事第一庭審判長法官郭雅美
法官莊崑山法官張意聰以上正本證明與原本無異。
本裁定不得再抗告。
中華民國97年2月21日
書記官陳金卿