臺北高等行政法院106年度訴字第1424號判決

裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第1424號判決

裁判日期：民國107年02月01日

裁判案由：報關業設置管理辦法

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1424號107年1月18日辯論終結原告全威國際有限公司代表人 楊萬福 （董事）被告財政部關務署臺北關代表人 劉國勝 （關務長）訴訟代理人 李憲宗
何俊輝 李育琪 上列當事人間報關業設置管理辦法事件，原告不服財政部中華民國106年8月16日台財法字第10613932270號（案號：第00000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分罰鍰超過新臺幣壹佰陸拾玖萬元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔三分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為 楊崇悟 ，於本件訴訟進行中變更為劉國勝，茲據被告現任代表人劉國勝依法具狀向本院聲明承受訴訟（參本院卷p59），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為報關業者，於103年3月24日至11月7日以納稅義務人 祝輔余 名義，向被告報運進口快遞貨物計587批（進口快遞貨物簡易申報單號碼：第CX//03/527/40065號等，詳如附表），經財政部北區國稅局於105年6月28日通報，祝輔余表示未曾委託進口，被告乃以105年7月6日北普竹字第1051024972號函，通知原告提供委任書、商業發票並派員到場說明，惟迄未辦理，爰審認原告冒用進口人名義辦理報關之違章成立，依報關業設置管理辦法第39條第2項及關稅法第84條第1項規定，以106年3月20日106年第00000000號處分書（下稱「原處分」），裁處罰鍰合計新臺幣（以下同）5,570,000元（103年3月24日至4月2日共31筆報單計處罰鍰10,000元、4月3日至11月7日共556筆報單計處罰鍰5,560,000元）。原告不服，提起訴願，經財政部106年8月16日台財法字第10613932270號（案號：第00000000號）決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
1.有關103年3月24日至4月21日共31筆，僅處罰鍰1萬元；103年4月3日至11月7日556筆，卻處罰鍰556萬元，後者處罰額度為前者之31倍。本案據以處罰之法規相同，亦未修正改變，則前31筆與後556筆每筆之處罰額度竟有天壤之別，被告對此無法解釋，相關法令並無修正，被告一紙函文竟可改變法令之適用狀況，誠令人匪夷所思。
2.被告對原告之違章情節，103年4月3日之前有從寬裁處之規定，其後改為從嚴裁處，顯見此規定並非個案之行政裁量，而係通案規定，則改為從嚴規定之理由為何？選定103年4月3日時間點之依據為何？而本案係被告對原告裁罰鉅款，當然有告知理由之義務；另查被告103年4月3日將從寬規定改為從嚴規定，並未公告周知，俾民眾有所遵循，更剝奪原告改正違章行為之機會，顯然違反正當法律程序，從而被告對原告103年4月34日以後進口快遞貨物之556筆報單裁罰556萬元之處分，顯然違法而應撤銷。
3.本案為快遞貨物，屬貨物簡單、價格低廉、重量不重之貨物，一般快遞業者賺取之報關費用低廉，本案每筆報單賺取之費用平均約150元，原告違規而受罰，前31筆報單共罰10,000元，平均每筆報單受罰322元相較於所獲酬勞150元，原告認為合乎行政罰法第18條第1項規定之意旨，故原告對前31筆報單之罰鍰共10,000元不爭執。
4.被告103年4月7日北關竹字第1031009991號函（下稱「103年4月7日函」，參原處分卷1p43）訂定之從寬處理原則，核屬政府機關之行政命令，既已對外發生法律效果（用於對原告之裁罰），則其廢止，自應依中央法規標準法第22條第2項「命令之廢止，由原發布機關為之。」同法第23條「法規定有施行期限者，期滿當然廢止，不適用前條之規定。但應由主管機關公告之。」被告既未依中央法規標準法之規定公告廢止上述從寬規定，則原處分未依從寬規定裁處自屬違反正當法律程序而應撤銷。
5.參行政程序法第150條第1項、中央法規標準法第3條、第23條規定可知，原處分未依從寬規定裁處，自屬違反正當法律程序而應撤銷。
6.並聲明：訴願決定維持556萬元罰鍰部分撤銷及原處分中103年4月3日至11月7日進口快遞貨物之556萬筆報單，共罰鍰556萬元部分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
1.按「報關業者違反第22條第3項所定辦法中有關變更登記、證照申請、換發或辦理報關業務之規定者，海關得予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰…。」、「報關業受進出口人之委任辦理報關，應檢具委任書；其受固定進出口人長期委任者，得先檢具委任書，由海關登錄，經登錄後，得於報單或轉運申請書等單證上填載海關登錄字號，以替代逐件出具委任書。」「報關業辦理報關有冒用進出口人名義申報、偽造委任書、詐欺或其他不法情事者，海關得依關稅法第84條第1項規定，予以警告並限期改正或處新臺幣1萬元以上3萬元以下罰鍰……。」分別為關稅法第84條第1項及報關業設置管理辦法（下稱「報管辦法」）第12第1項、第39條第2項所明定。
2.專為處理103年4月2日（含）前以快遞簡易申報單報運進口，且裁罰未確定之報關業者大宗冒名案件（涉及多份報單，且冒用同一人名義），被告以103年4月7日函揭示該類案件之罰鍰特別計算方式。另為免日後不肖報關業者冒名時，反倒刻意使用同一人名義，以圖減低遭查獲時之裁罰金額，該函明訂適用期限：「七、本處理方式已於103年4月3日實施；實施後報關進口之案件不適用」，並經財政部關務署103年4月10日台關業字第1031007592號函准予備查。是以，於103年4月2日前發生且未確定者，始得例外參據被告103年4月7日函示寬減論處；嗣後發生者，仍應回歸報管辦法第39條第2項規定，按每份報單，於1萬元以上3萬元以下裁處罰鍰。
3.報關業者代理他人報運進口貨物，每次報運都應取得委任授權，如有冒用他人名義情事，依據報管辦法第39條2項及行政罰法第25條規定，應按冒用進口人名義申報次數分別處罰。從而，原告冒用名義報關進口之貨物計587批，自應按587次行為各別論處。參行政罰法第18條規定，原處分並無違誤，亦不違比例原則。
4.參法務部90年4月27日（90）法律字第015512號函、100年7月1日法律決字第100018548號函、行政程序法第150條第1項規定，103年4月7日函係就報關業者違反報關業設置管理辦法第39條第1項規定應處罰鍰時，被告為協助所屬行使裁量權所為之裁量基準，有拘束訂定機關及下屬之內部效力，非直接對外發生法律效果且無須法律授權，符合行政程序法第159條第2項第2款規定之行政規則。況103年4月7日函既已訂有實施期限，嗣後發生者自不適用，且中央法規標準法第7條所稱並不包含行政程序法第159條規定之行政規則。
5.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參本院卷p17-28）、訴願決定（參本院卷p29-46）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：被告以原告4月3日至11月7日共556筆報單計處罰鍰5,560,000元，有無違誤？【被告得否以原告一筆報單處一罰鍰？】
六、本院判斷：
1.本件應適用之法條與法理：關稅法第22條：「（第1項）貨物應辦之報關、納稅等手續，得委託報關業者辦理；其向海關遞送之報單，應經專責報關人員審核簽證。…（第3項）報關業者之最低資本額、負責人、經理人與專責報關人員應具備之資格、條件、職責、許可之申請程序、登記與變更、證照之申請、換發、廢止、辦理報關業務及其他應遵行事項之辦法，由財政部定之。」第84條：「（第1項）報關業者違反第22條第3項所定辦法中有關變更登記、證照申請、換發或辦理報關業務之規定者，海關得予以警告並限期改正或處新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰；並得按次處罰；處罰三次仍未完成改正或違規情節重大者，得停止六個月以下之報關業務或廢止報關業務證照。…」報關業設置管理辦法（下稱報管辦法）第1條：「本辦法依關稅法第22條第3項規定訂定之。」第39條：「…（第2項）報關業辦理報關有冒用進出口人名義申報、偽造委任書、詐欺或其他不法情事者，海關得依關稅法第84條第1項規定，予以警告並限期改正或處新臺幣一萬元以上三萬元以下罰鍰；並得按次處罰；處罰三次仍未完成改正者，得停止六個月以下之報關業務或廢止其報關業務證照。…」
2.本件原處分，被告核認原告冒用進口人名義辦理報關之違章成立，依報關業設置管理辦法第39條第2項及關稅法第84條第1項規定，裁處罰鍰合計5,570,000元（103年3月24日至4月2日共31筆報單計處罰鍰10,000元、4月3日至11月7日共556筆報單計處罰鍰5,560,000元）。其中103年3月24日至4月2日共31筆報單，僅處罰鍰10,000元；是專為處理103年4月2日（含）前以快遞簡易申報單報運進口，且裁罰未確定之報關業者大宗冒名案件（涉及多份報單，且冒用同一人名義）。亦即，於103年4月2日前發生且未確定者，始得例外參據被告103年4月7日函示寬減論處；嗣後發生者，仍應回歸報管辦法第39條第2項規定，按每份報單，於1萬元以上3萬元以下裁處罰鍰。而原告認為有關103年3月24日至4月21日共31筆，僅處罰鍰1萬元；103年4月3日至11月7日556筆，卻處罰鍰556萬元，而前後據以處罰之法規相同，亦未修正；被告一紙函文竟可改變法令之適用狀況，自屬違誤。經查：
①本案訟爭之內容，經闡明：「法官：本件原處分是否總共
有587筆報單？原告代表人：對。法官：原告是否僅針對556筆部分進行訴訟？原告代表人：是的，對於剩下31筆被罰1萬元部分沒有意見，本件訴訟僅針對556筆的原處分及訴願決定請求撤銷。
②行政機關可否針對某一期間的違規行為給予寬典？這涉及
到法規執行的範疇，若期間的選擇、內容的規畫沒有針對特定的情事或個體，而是一種普遍性的處遇措施，就不會有「所採取之分類與規範目的達成之間（存有一定程度之關聯性）」有差別待遇，而無違平等原則。但寬典是為矯正社會上普遍性的違規情狀，被告亦陳明：「因在快遞通關的報關業者常有冒名情形，國稅局於103年初通知我們原告於100年至102年有大量使用其他非納稅義務人名義向被告進行報關，因數量非常多，如1筆1罰（申報1個報單就是1個行為，對原告恐較突襲，且原告可能亦無法一下子支付那麼多金額，被告是一體的對於相同期間內（100年至102年）之違章狀況，對於所有本土業者之冒名行為進行統一裁罰的調整，原告當時的違章次數是31次，冒用的名稱也是同樣的納稅義務人，經與相關所屬公會進行協商，並於當時訂定落日條款，亦即通關實務上冒用問題嚴重，為避免再犯，訂定於103年4月3日後發生之相同違章案件，將回歸使用原本法條規定的1案1罰（參原處分卷p43）」足見這寬典並未違反平等原則。而寬典之本身是有特定的行政目的，不能以寬典與循常之間的差異，來論述比例原則，而是要以寬典自身的內容，來觀察比例原則，就此寬典「冒用同一納稅義務人名義之違規：1-66筆罰1萬元、66-133筆罰2萬元、134-200筆罰3萬元、201筆以上罰3萬元並加計逾200筆之筆數每筆以150元計」這有按情節之輕重來調整處罰，且就情節最重之加計，每筆以150元計，也與原告所稱每筆報單賺取之費用平均約150元相當，亦無違比例原則。
③但就「原告的556筆都是在103年4月3日以後的違章案件，每件處罰1萬元」者，容有探究之餘地。
⑴按原告違規之587筆（參附件）而言，申報之納稅義務
人均為同一人（冒用祝輔余之名義）且均為簡易申報（列明：簡易申報單號碼、主提單號碼、分提單號碼）。
⑵而空運提單﹙AirWayBill﹚是指航空運送人，接受託
運人（貨主）的要求，將貨物安排航空運輸，而簽發給託運人證明收到貨物的憑證，也是航空運送人與託運人間運送契約的證明文件。空運提單依簽發人不同可分為主提單與分提單。主提單（MasterAirWaybill）由航空公司所簽發，其提單號碼一般由3位數阿拉伯數字起頭，為航空公司的代號或IATA（InternationalAirTransportationAssociation；國際航空運輸協會）統一編號，例如中華航空公司的代號為297，長榮航空公司為270，其後跟著不超過8位數字的流水號碼，為航空公司自編的貨號及帳號。分提單（HouseAirWaybill）航空貨運承攬公司簽發之分提單，其提單號碼起首為該公司的英文代號（非阿拉伯數字），其後面為該公司自編的流水號碼。由於航空貨運承攬公司本身並非實際運送人，也未必係實際運送人的代理人，故其發行的分提單只具有貨主與航空貨運承攬公司間的運送契約性質，一旦發生索賠問題，貨主只能向航空貨運承攬公司主張權利，而不能直接對航空公司主張任何權利。一般來說，空運主提單包括一件以上的集裝貨物，可能為許多貨運承攬業者貨物的集合；而空運分提單則包括集裝貨物中的每件貨物，作為貨運承攬業者自行識別各批貨物之用。
⑶正因為「空運主提單包括一件以上的集裝貨物」而實際
上原告的違規情節如附表所示，報關日期每日的主提單號碼是同一的，也就是當日是一件以上的集裝貨物，故原告每日冒用同一進口人名義申報，一個概括的行為將許多件貨物交由同一航班同一流水編號之空運主提單予以托運，該多次違規行為在法律上應評價為一行為。此乃被動應客戶之要求而為申報，當日無法預見次日之交託之貨物，且逐日以不同之航空公司、不同之空運主提單為貨物之集裝，故該多次違規行為在法律上應評價為一行為，應依不同日期、不同之主提單來認定。此又與「非藥商多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為」者，又有不同；本案雖原告冒用同一進口人名義申報，但申報之內容、數量是被動的，不同日期亦無法預先控管，但「非藥商多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為」卻是主動的，是得以預先安排的。
⑷就附表內容，依不同日期、不同之主提單來認定，經統
計：103年3月24日至4月2日共31筆報單計處罰鍰10,000元（此部分兩造均無爭議），而4月3日至11月7日共556筆報單計168個不同日期，而分屬168個不同之主提單，在法律上應評價為168個違規行為，按照被告之裁罰標準應論處罰鍰1,680,000元，加計前開31筆報單處罰10,000元，共計169萬元，始於法有據。
3.綜上所述，原告上開所訴各節，於罰鍰169萬元內，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。而於罰鍰超過1,690,000元部分，應屬可採，原處分自有違誤，訴願決定遞予維持，則有未洽，原告訴請判決如其聲明所示，為有理由，應予准許。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195第1項、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國107年2月1日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳金圍法官陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年2月1日
書記官林淑盈