裁判字號：最高行政法院89年判字第2760號判決
裁判日期：民國89年09月21日
裁判案由：退休補償金
最高行政法院判決八十九年度判字第二七六○號
原告甲○○被告乙○○代表人 吳容明 右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十八年七月十三日（八八）考台訴決字第○三七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係桃園縣警察局已故副分局長 胡春芳 之配偶，其於民國八十七年十一月七日為申請補發胡故副分局長退休金其他現金給與，不服被告之函復，向被告提起訴願，被告以訴願書並未敘明原處分機關及所為處分，於八十七年十一月十日以八七台銓訴字第一六九七九○八號書函請原告限期補正，原告於同年月二十三日提出申請書，以被告函示未敘明原處分機關及所為處分等項，已向其配偶原服務機關桃園縣警察局申請核辦中，申請暫緩審理其訴願案，並經被告於八十八年一月八日以八八台銓訴字第一七○二三七一號書函復知原告略以，訴願法尚無得暫緩辦理之規定。嗣被告以原告逾期未補正，爰以程序不合法駁回其訴願，原告不服，提起再訴願，經考試院以實體無理由為由駁回，原告乃未甘服，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、按退休金為公務員工作期間報酬之遞延，屬公法上之財產權，憲法第十五條定有明文保障，司法院釋字第三一二號解釋：「公務人員公法上財產請求權遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序，請求救濟」。本件系爭標的，為被告未依警察人員管理條例特別立法。按該管理條例規定，除按實領本俸外，其他經常性現金給與未計列退休金發給，經請求補發其差額，遞遭駁回為爭訟之標的，並非對於「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」以下簡稱補償辦法有所不服，合先陳明。二、警察人員工作特殊，故被歸類為危險勞力職務，較一般公務人員提前命令退休，因此有警察人員管理條例之特別立法，依該條例第二十二條規定，警察人員之俸給分本俸年功俸、及加給均以月計，第二十七條規定警察人員加給分勤務加給、技術加給、地域加給等，在職期間，依職務不同，領有警察專業補助費警勤加給、主管加給、山地加給．．．等（詳個人申請書所載）然於退休時，被告僅核定發給本俸加年功俸，按個人任職年資，計發發給退休金，其他現金給與概不計列，嗣雖依補償辦法分三年補償，唯與應全額發給相差懸殊，按上揭各項加給，為對危險勞力職務警察人員特別給與之對價酬勞，退休時應全額發給，方符法制，被告罔顧特別法優於普通法之原則，概以一般公務人員視之，適用公務人員退休法排除警察人員管理條例特別法之適用，認事用法難謂無違誤。三、按退休時公務人員退休法（以下簡稱舊退休法）第八條規定：「本法所稱月俸額包括本俸及其他現金給與」、「前項其他現金給與之退休金應發數額由考試院會同行政院定之」，依據中央法規標準法第十三條規定「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日發生效力。」經查六十八年一月二十四日修正公務人員退休法第十八條明定「本法自公布日施行，未如現行新公務人員退休法第十八條增訂第二項：本法修正條文施行日期，由考試院以命令定之，是以舊退休法應自六十八年一月二十六日起生應無疑義，唯自修正公布施行長達十六年之久主管機關放棄職責，未訂定其他現金給與數額，本法律不保護睡眠人，以及公務人員既得利益，不剝奪之法理，主管機關自應全額發給其他現金給與，方符法制。四、行為時公務人員退休法第八條第二項明定「其他現金給與之退休金應發給數額由考試院會同行政院定之」。而行政院七十年六月十二日訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條對工作津貼及軍職幹部服勤加給，主管獎勵金，不列計退休金，完全排除公務人員退休法第八條第一項其他現金給與，顯與立法精神有悖，逾越立法授權之範圍，牴觸憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條，命令不得牴觸法律之規定，且為行政院單獨訂定發布，並未會銜考試院發布施行，其法規命令效力如何，令人質疑，其違法不當行政命令，導致積欠退休公務人員退休金其他現金給與乃主管機關不依法行政所造成。五、司法院釋字第四四七號解釋文指出「其他現金給與」的發給數額應依退職時法律所訂標準計算，因此原告所要求補發之其他現金給與差額部分，應照數補發。六、原處分及一再訴願決定，對原告等申請補發退休金其他現金給與差額，否准所請，其理由之一引用司法院釋字第二四六號解釋：略謂七十年六月十二日行政院訂頒全國軍公教人員待遇支給辦法對工作津貼．．．等加給不列計退休金，乃係斟酌國家財力一節，其解釋係就當時政府財政狀況，固有其現實背景考量，反觀現今國庫充裕，在內政施政行有餘力，每年尚編有所謂國際合作基金，援助落後國家發展經濟，改善他國人民生活，難謂財力有困窘之說詞是項解釋，已因時空變遷，而不存在，不能引為搪塞，不予補發之藉口矣。綜上所陳，本案原處分及訴願、再訴願決定遽予否准補發公務人員退休金其他現金給與差額，顯有違法。為此，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定。再查公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發數額前，係以公務人員俸給法所規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於其他現金給與之退休金應發數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。二、次按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財主機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財主機關及省市政府數度會商獲致共識意見，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。行政院爰於八十四年七月三日以台八十四人政給字第二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。三、另查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且上開規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據。準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以，同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，於法洵屬適當，並無違誤。原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理由按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等一切本俸以外之項目，否則，何須授權主管機關訂定其應發給數額。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。此後，考試院復多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。七十八年二月及十一月，被告兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管奬助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主管機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件原告之夫胡春芳原任桃園縣警察副分局長，於七十二年八月一日屆齡退休。 嗣胡某 於八十五年六月十七日死亡，原告遂於八十七年十一月七日請求補發公務人員退休金其他現金給與差額，經被告否准所請，揆諸首揭說明，核無不合。原告訴稱：警察人員工作特殊，故有警察人員管理條例之訂定，在職期間領有各種加給，退休時自應依該條例之規定核發退休金，而非依補償辦法核定，但被告依該補償辦法僅核定發給本俸加年功俸，按任職年資，計算發給退休金，其他現金給與，概不計列，排除警察人員管理條例特別法之適用，難謂無違誤，請補發其差額。至「公教人員退休金其他現金給與補償金」發給辦法，係以本俸為基礎，與其他現金給與為不同之項目，不可混為一談。該辦法牴觸中央法規標準法第十一條及憲法第二十三條法律保留原則，應屬無效。依司法院釋字第四四七號解釋，原告要求補發之其他現金給與差額部分應照數補發云云。惟按警察人員管理條例第三十五條第一項規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定。」原告之配偶係於七十二年八月一日退休，自應適用退休時之公務人員退休法（六十八年一月二十四日修正公布）第八條規定。警察人員管理條例第二十二條、第二十七條係規定月俸給範圍，列於第四章俸給。而第六章第三十五條另設有關退休規定，是第二十二條、第二十七條並非公務人員退休法第八條之特別規定。該公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額並非扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，而係授權考試院及行政院訂定。然自該法公布施行迄八十四年十月十七日考試院、行政院會同訂頒「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」發布施行前，該兩院並未依「公務人員退休法」之規定訂定「其他現金給與」之退休金應發給數額，致無從據以執行、發給，故該期間之退休人員均以當事人之「實領本俸」及「本人實物代金」為退休金基數內涵計算並核發退休金。迨考試院、行政院於八十四年十月十七日會同訂頒「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」後，被告乃據以執行，依該辦法核發其他現金給與補償金予原告，原告均已領迄，為渠等所不爭，所稱其他現金給與係包含警察人員管理條例第二十二條、第二十七條所定各項加給，尚非可採。立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休人員權益所定，與憲法第二十三條、中央法規標準法第十一條、第十八條、公務人員退休法及警察人員管理條例第二十二條、第二十七條等規定不生牴觸，且係針對其他現金給與補償金所訂，原告主張該補償金不可與其他現金給與混為一談，且應依警察人員管理條例核定退休金，尚無足取。至該補償金之計算方式係為衡酌退休公務人員普遍之公平及國家財力等因素而為訂定，於該項給付係屬其他現金給與補償金之本質不生影響。司法院釋字第四四七號解釋在釋示政務官退職酬勞之計算，本件尚不得比附援用。綜上原告所訴各節均無可採，原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不妥。原告起訴論旨，難認有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國八十九年九月二十一日
最高行政法院第五庭
審判長法官廖政雄
法官黃璽君法官趙永康法官林清祥法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官張惠美中華民國八十九年九月二十五日