裁判字號：最高行政法院90年判字第219號判決
裁判日期：民國90年02月15日
裁判案由：採取土石
最高行政法院判決九十年度判字第二一九號
原告 陳順德 即豐順砂石商行被告宜蘭縣政府代表人 劉守成 右當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國八十七年六月二十九日經八十七訴字第八七六三三○三二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告於民國八十五年六月十日向被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○○段八王圍小段二六六地號附近蘭陽溪河川公地之土石，案經被告以八十五年六月二十五日八五府建水字第六四八○七號函否准其申請。原告訴經臺灣省政府八十六年一月十四日八六府訴三字第一四四○六五號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」被告嗣於八十六年九月八日以八六府建水字第八九八八六號函，仍否准原告之申請。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：被告八十六年九月八日以八六府建水字第八九八八六號函謂「臺灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁採範圍內」，惟查該公告依據之一為臺灣省河川管理規則第四十七條：「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取土石，並以穩定河床，不影響水流流向及疏濬河道為主，得視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區『及』禁採區，『並』公告之。」。依其制定所謂：「及」係「連帶」之義，且「並」係「共同」之義故公告依其「法定方式」應同時公告可採區及禁採區，惟該公告僅有「禁採區」範圍，並無公告「可採區」範圍，顯然不依法定方式，依民法第七十三條規定，應屬無效。該公告依據之二為行政院訂頒「杜絕河川砂石盗（濫）採行為改進方案」，因該方案並非「禁採」之規定，臺灣省政府八十六年六月二十八日公告將其作為禁採之依據，實有不當。且此方案亦非立法之法律或為法律授權之法令，依司法院釋字第三九○號解釋意旨：「行政機關本於行政權作用，依據法律或法律授權，所發布之命令，應符合法律或法律授權之立法意旨及目的，始具備合法性。又行政命令欠缺法律授權之依據，對人民有不生法律上之效力。」該公告所依據之方案，不具合法性，對人民不生法律上之效力。被告引用該公告「停止受理」，亦屬無效，其答辯書狀中將此無效之公告作為中央法規標準法第十八條之新法規解釋，實屬不當。按中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」本件砂石採取申請案，係於八十六年三月二十日，依據臺灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告：「蘭陽溪、羅東溪採石計畫」之公告事項第三款：「可採範圍」、第五款：「本公告採石計畫河川圖籍內。」第六款：「本公告事項，自公告日起生效。」等規定申請，而省府禁採公告係八十六年六月二十八日，故本件申請案應適用行為時之法規臺灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告規定，被告濫舉臺灣省政府八十六年禁採公告為依據，顯與中央法規標準法第十八條規定相違背，揆諸最高法院四年上字第三一七號判例意旨：「違反強行法規之行為，無效」，亦屬無效。再查，臺灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告可採範圍區域，包含宜蘭縣○○鄉○○○段八王圍小段二六六地號附近蘭陽溪河川公地。惟被告竟否准申請，原告不服提起訴願，經臺灣省政府八十六年一月十四日訴願決定指示：「本案停止受理處分之案件，被告機關應受理申請辦理。」被告未有新證據及新事實情形下，於八十六年元月二十九日函謂：「逕向該溪管理機關辦理。」及八十六年四月二十一日函：「向水利局申請。」原告遂於八十六年五月九日提出異議書，惟被告八十六年七月二日函復原告謂：「管理機關仍爭議。」原告不服，於八十六年七月二十五日再度提出異議書，被告於八十六年九月八日函復：「業停止受理」，且以臺灣省政府前開八十六年公告為退件依據，被告顯一再違反修正前訴願法第二十四條及臺灣省河川管理規則第七條第五款規定。原告因被告之違誤，致每日遭受新臺幣（下同）五千八百七十一元之損失，爰依修正前行政訴訟法第二條第一項規定，請求被告賠償原告自八十六年三月十四日起（訴願決定後二個月）至行政訴訟判決日止每日按五千八百七十一元計算之損失。並請行言詞辯論，判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰臺灣省河川管理規則第四十七條規定：「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石，．．．『得』視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之。」臺灣省政府依上述規定基於管理機關職權，以八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告本縣蘭陽溪、羅東溪禁採河段，乃依法令規定為裁量權之行使。原告指稱，該公告只有禁採區而無可採區，係為不依法定之方式云云，顯係對上揭條文認知有誤。原告申請採石地點既位於該公告禁採範圍內，被告據以函復原告申請礙難受理，於法亦無不合。次查，臺灣省政府雖於七十七年二月三日以七七府建水字第一四四九三○號公告蘭陽溪可採範圍，惟另為維護河防等公共設施安全，復於八十六年六月二十八日以八六府水政字第一五七八○七號公告蘭陽溪禁採河段。原告申請日期為八十五年六月十日，迄至被告依據臺灣省政府八十六年一月十四日八六府訴三字第一四四○六五號訴願決定撤銷原處分，另以八十六年九月八日八六府建水字第八九八八六號函駁回前，本申請案之處理程序並未終結，依中央法規標準法第十八條規定，本案原告申請地點既位於臺灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁止事項之禁採地點，即無同條文後段但書規定之適用，是被告對原告之申請案依上開公告，予以駁回，並未違反中央標準法第十八條之規定，當無原告所稱，違反強行法規之行為。原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理由按「本規則所稱管理機關在省為臺灣省水利局，在縣（市）為縣（市）政府（建設局或工務局）」「省管理機關辦理左列事項：一、．．．四、主、次要河川使用行為除農作物外，其許可、撤銷之審核。」「縣（市）管理機關辦理左列事項．．．五、除特別河段外各河川使用申請案件之受理、審核、許可及撤銷。．．．」「左列行為應向該河川管理機關申請許可．．．三、在河川區域採取砂石者。．．．」「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取砂石，其以穩定河床，不影響水流、流向及疏濬河道為主，得視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之。」為當時有效之臺灣省河川管理規則第三條第一項前段、第六條第四款、第七條第五款、第三十四條第一項第三款及第四十七條第一項分別定有明文。行為時土石採取規則第六條亦規定，採取土石者，應向當地縣、市政府申請。本件原告於八十五年六月十日向被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○○段八王圍小段二六六地號附近蘭陽溪河川公地之土石，案經被告以八十五年六月二十五日八五府建水字第六四八○七號函略謂：臺灣省政府業以八十四年七月十一日八四府建水字第六二二六六號函同意被告全面停止受理申請使用河川地採取土石，所請礙難受理。原告訴經臺灣省政府八十六年一月十四日八六府訴三字第一四四○六五號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」被告嗣於八十六年九月八日以八六府建水字第八九八八六號函謂：基於河川管理需要，業停止受理申請使用河川地採取土石，且原告申請區域亦位於臺灣省政府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告禁採範圍內，故礙難受理。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查，河川管理機關依臺灣省河川管理規則第四十七條第一項規定，得視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，如認整條河川均可或均不可採取砂石時，亦可公告全面准許採取，抑或全面禁採，並非違背法定方式，而使之無效。又中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」惟此條文係就法規之適用而言，不及於依同一法規所為之新、舊公告。以本件而言，原告申請採取砂石地區，臺灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告，准予採取砂石，而同府八十六年六月二十八日八六府水政字第一五七八○七號公告，則禁採砂石，兩者均係依同一法規即臺灣省河川管理規則第四十七條第一項之公告，雖其內容不同，惟非因適用新舊法規所致，自無中央法規標準法第十八條規定之適用。被告引用後者，作為本件處分之依據，亦無違強行規定。況縱如原告主張，公告亦係法規之一，依該條但書規定，須新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，始能適用有利當事人之舊法規，否則均應適用新法規。本件原告雖係於八十五年六月十日申請採取砂石，惟於被告核准之前，原告申請採取砂石地區業已禁止開採，縱認公告亦係法規之一，該公告既已禁止開採，即無依中央法規標準法第十八條但書規定，適用舊公告之餘地，被告依新公告否准原告之申請，於法無違。本件被告第一次處分雖經臺灣省政府八十六年一月十四日八六府訴三字第一四四○六五號訴願決定將原處分撤銷，由原處分機關另為處分。其理由為蘭陽溪前經該府公告為主要河川，其管理機關依臺灣省河川管理規則，係省水利局，被告逕以管理機關之地位，發布該河川公地停止受理採取土石之公告，於法不合，且類似案件經該府訴願決定撤銷，被告認窒礙難行，函請該府核示後據以辦理，被告在該府未作函示前，逕以該府八十四年七月十一日八四府建水字第六二二六六號函作為否准依據，有欠周延。且該府建設廳於八十五年十一月七日邀集相關機關究結論：「本案停止受理處分之案件，請依土石採取規則第十二條規定，受理申請辦理勘查之後，報水利局審核決定。」被告宜依該結論辦理。該理由並未指示被告應准原告之申請，被告於重行准駁前，臺灣省政府前開八十六年公告原告所訴請之採取土石區，為禁採區，已無從准其採取土石，而為否准處分，並未違反修正前訴願法第二十五條或行為時臺灣省河川管理規則第七條第五款之規定。原告主張各節，均不足採信。綜上所述，本件原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。其請求損害賠償，亦乏依據，應予駁回。本件事證已臻明確，原告請求行言詞辯論，並無必要，附此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年二月十五日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官彭鳳至法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十年二月十五日