裁判字號：最高行政法院102年裁字第1554號裁定
裁判日期：民國102年10月11日
裁判案由：聲請停止執行
最高行政法院裁定
102年度裁字第1554號抗告人美麗灣渡假村股份有限公司代表人 黃春發 訴訟代理人 陳長文 律師
王寶玲 律師 劉昌坪 律師抗告人臺東縣政府代表人 黃健庭 訴訟代理人 陳修君 律師上列抗告人因與相對人 林淑玲 等14人間聲請停止執行事件，對於中華民國102年6月28日高雄高等行政法院102年度停字第7號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件相對人聲請（停止執行）意旨略以：㈠抗告人美麗灣渡假村股份有限公司（下稱美麗灣公司）於民國93年12月14日與抗告人臺東縣政府簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，以BOT方式於臺東縣○○鄉○○○段346及346-2地號土地進行開發，抗告人美麗灣公司嗣於94年2月21日函請抗告人臺東縣政府所屬旅遊局（現已更名為臺東縣政府城鄉發展處）同意合併○○○段346及346-2地號土地，再分割成同段346及346-4地號土地，抗告人美麗灣公司於94年10月7日取得在上開346-4地號土地興建旅館之建造執照後，隨即進行施工。嗣抗告人美麗灣公司以擴建規劃別墅區增加開發範圍為由，於95年9月26日申請開發「美麗灣渡假村新建工程」（全部開發範圍包括○○○段346及346-4地號土地，面積合計59,956平方公尺），並檢具環境影響說明書送審，經抗告人臺東縣政府環境影響評估審查委員會（下稱環評會）審查後，於97年6月15日第5次審查會議作成「有條件通過環境影響評估」之結論，抗告人臺東縣政府並於97年
7月22日以府環水字第0000000000B號公告，而於99年8月、
9月核發建造執照（府城建字第Z0000000000號）及使用執照（府城建字第Z0000000000號）。惟上開環境影響評估(下稱環評)審查結論業經原審法院98年度訴字第47號判決及本院101年度判字第55號判決撤銷確定，抗告人美麗灣公司遂再以「美麗灣渡假村興建工程」為名申請抗告人臺東縣政府進行環評（開發基地由○○○段346、346-4地號整併編為臺東縣○○鄉○○段○○○○號土地，申請開發面積重測為60,94
2.59平方公尺），經抗告人臺東縣政府環評會審查後，於101年12月22日第7次審查會議作成「有條件通過環境影響評估」之結論（下稱原處分），並經抗告人臺東縣政府以102年2月1日府授環水字第0000000000B號公告，惟原處分之合法性顯有疑義，其執行亦將造成難以回復之損害，且有急迫情事；本案之請求亦非顯無理由，且有相當高之勝訴蓋然率，爰聲請予以停止執行，並停止開發程序之續行。㈡又本件開發許可（即抗告人臺東縣政府分別於99年8月11日、99年9月21日所核發之建造執照、使用執照）所附麗之97年7月22日府環水字第0000000000B號函之環評審查結論，已遭本院101年度判字第55號判決撤銷確定在案，依環境影響評估法（下稱環評法）第14條第1項規定，開發許可係屬無效，且不因抗告人臺東縣政府於102年作成環評審查結論而成為合法，是系爭建造執照、使用執照於本案訴願決定前應予停止執行，避免其違法狀態繼續擴大，以達暫時權利保護之制度目的。㈢另本件因環評結論之有效存在為「後續開發行為許可（處分）」之前提要件，是雖本件開發行為在取得原處分後，抗告人美麗灣公司即得以繼續進行後續之行政程序（如申請營業執照或與其他與本件開發行為相關之許可審查程序），惟因原處分之合法性已顯有違法之疑義，故為使「後續程序或處分之作成」，不會因為原處分之違法而受有相同之違法瑕疵，故相對人依行政訴訟法第116條第5項之規定聲請「停止原處分之續行程序」。此外，既然不得為開發行為之許可，則開發行為之實施（包含完成後之使用），自亦不得許可而應一併予以停止。㈣抗告人臺東縣政府102年3月13日府觀管字第1020036513號函同意復工之處分，與原處分係為共同實現同一行政目的而作成，二者具有目的間之不可分性，因此，相對人對原處分提起撤銷訴願，其請求暫時停止執行原處分為有理由時，其暫時停止執行之效力，亦應及於與原處分共同達成同一行政目的之本件復工處分之執行。為此，相對人依行政訴訟法第116條第2項規定（相對人原依同條第3項規定提出聲請，惟原審審理中，相對人於102年6月14日向管轄行政法院對原處分提起撤銷訴訟，乃改依行政訴訟法第116條第2項規定聲請--參原審卷4第35頁、第79頁反面、第157頁反面），聲請裁定：⒈抗告人臺東縣政府102年2月1日府授環水字第0000000000B號公告「美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書」審查結論之行政處分、後階段程序之續行及美麗灣渡假村新建工程開發行為之實施，於相對人對之所提之行政訴訟判決確定前，均停止執行。⒉抗告人臺東縣政府102年3月13日府觀管字第1020036513號函同意復工之處分，於相對人對之所提之行政訴訟判決確定前，停止執行等語。
三、原裁定略以：㈠本件抗告人臺東縣政府102年2月1日府授環水字第0000000000B號公告之「美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書」審查結論，係附帶條件方式通過環評審查，當地居民主張抗告人臺東縣政府上開審查結論有損害 渠等 權利或法律上利益之可能，而提起行政爭訟程序，當即具有訴訟權能。又依環評法施行細則第22條第1項規定，可知當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）等地居民，享有出席公開說明會、陳述意見之程序參與權，應屬受保護規範所及之當地居民無疑。查相對人林淑玲等14人均居住在臺東市、臺東縣卑南鄉、東河鄉等地，而臺東市、臺東縣東河鄉均與卑南鄉相毗鄰，業據相對人提出戶籍謄本14份、臺東縣行政區域圖2份在卷（見原審卷2第80至93頁、原審卷4相對人102年6月14日補充理由狀所附聲證25號），並經原審法院依職權調取相對人 陳藍姆洛 、 劉炯錫 、 廖秋娥 等人個人戶籍資料查詢結果單各1份核閱屬實。則相對人係當地居民，屬保護規範範圍，抗告人臺東縣政府抗辯環評法等相關法規非屬保護規範，相對人無提起本件聲請之訴訟權能云云，尚非可採。㈡相對人於102年6月14日以言詞及書狀追加停止執行對象包含抗告人臺東縣政府102年3月13日府觀管字第1020036513號函（見原審卷2第57頁，即抗告人臺東縣政府依據上開102年2月1日審查結論對抗告人美麗灣公司就「美麗灣渡假村新建工程」復工申請予以核准之書函）部分。本件抗告人臺東縣政府及抗告人美麗灣公司均否認該函為行政處分，主張：此僅係基於雙方BOT經營契約所為私法關係之意思表示云云。惟查，抗告人美麗灣公司於95年間從事系爭開發案，經環保團體以系爭開發案藉分割土地企圖規避環評審查，而向原審法院起訴請求判命抗告人臺東縣政府應作成命抗告人美麗灣公司於系爭開發土地上停止開發行為之處分等，經原審法院96年度訴字第647號、99年度訴更一字第8號、100年度訴更二字第36號、本院99年度判字第403號、100年度判字第1451號、101年度裁字第1888號裁定全部勝訴。而抗告人臺東縣政府於環保團體提起前揭環評訴訟時，於96年10月18日命抗告人美麗灣公司停止施工，之後於第5次環評審查會議有條件通過抗告人美麗灣公司之環評審查結論，抗告人美麗灣公司重新對系爭開發之主體建物申請建照及使照，抗告人臺東縣政府再於100年3月11日核准其復工。其後，本院101年度判字第55號判決確定撤銷前揭環評審查結論，抗告人臺東縣政府乃另於101年2月4日再度命抗告人美麗灣公司停止施工。嗣抗告人臺東縣政府於102年2月1日公告抗告人美麗灣公司之系爭開發案業經有條件通過環評審查結論，抗告人美麗灣公司乃於102年2月25日陳報復工，經抗告人臺東縣政府於102年3月13日以府觀管字第1020036513號函復略以：「說明：…二、有關貴公司陳報復工乙事，本府原則同意，預定施工日期請依3月4日會議結論辦理，請與3月5日公開說明書有所間隔。三、另依本案契約第8.6條規定，請於每月1日定期將工程進度陳報本府備查。」等情，業經抗告人臺東縣政府陳述綦詳，並有前揭停工及復工函文在卷可證（見原審法院102年6月14日調查證據筆錄及其附件、原審卷2第42頁）。由此可知，抗告人臺東縣政府102年3月13日府觀管字第1020036513號核准復工函，乃係將抗告人美麗灣公司因停工處分所被剝奪之授益權益，予以回復，自屬基於高權行為，所為下命處分，而直接對外發生法效性，應為行政處分無疑。從而，本件相對人聲請停止執行之抗告人臺東縣政府102年3月13日府觀管字第1020036513號准復工函，亦屬行政處分，要無疑義。㈢本件有無停止執行之必要：⒈查本件開發案所使用之土地屬山坡地；已興建完成之美麗灣渡假村主體建物前方約50公尺處即為杉原海岸，面臨太平洋，足見抗告人美麗灣公司系爭開發案件興建之主體建物緊傍海岸線及丘陵間之狹長空間，山坡地之開挖、海砂之搬運及遷置，均為興建過程無法避免之施作程序。又杉原海岸依內政部96年12月25日營署綜字第0960071950號函稱「屬臺灣沿海地區自然環境保護計畫劃設之花東沿海保護區『一般保護區』範圍。而臺灣沿海地區自然環境保護計畫對『一般保護區』之保護原則為：在不影響環境之生態特色及自然景觀下，維持現有之資源利用型態」，故有應其維護之生態特色及自然景觀。另依中央研究院生物多樣性研究中心於97年8月10日出具之「臺東杉原海洋生態與生物多樣性調查報告書」（下稱調查報告書--見原審卷1第87頁背面），亦認無法排除施工造成海灘難以回復之影響之可能性。是依前揭資料顯示，抗告人美麗灣公司所實施之美麗灣渡假村興建工程有對杉原灣之海洋生態及自然景觀造成影響之虞，故於原處分經審查確定合法之前，抗告人美麗灣公司一旦繼續施工，將對相對人所居住之環境造成難於回復之損害，而其本於環評法所授與不因開發行為而遭受顯著不利影響之權益，亦無從回復，實有停止之必要。⒉抗告人臺東縣政府於102年3月13日以府觀管字第1020036513號函核准抗告人美麗灣公司復工，抗告人美麗灣公司復工在即，具有急迫情事，且訴願機關既認前揭環評審查結論公告並無違法或不當，併否准對該公告停止執行之申請，則關於公告後之復工處分，亦有向原審法院聲請停止執行之必要及實益。⒊末查，抗告人臺東縣政府102年2月1日府授環水字第0000000000B號函所公告之環評審查結論，係有條件通過環評，需抗告人美麗灣公司履行附款內容後，始無「對環境有重大影響之虞」。是抗告人臺東縣政府有條件通過環評，涉及環評法第8條及環評法施行細則第19條之規定，本件是否有意迴避第二階段環評，猶待司法審查；另抗告人臺東縣政府有無以前次環評審查文件充作本次環評審查結論、抗告人臺東縣政府有無補正原審法院98年度訴字第47號、本院101年度判字第55號判決所示環評結論之缺失等等，同須經司法審查，則相對人之本案訴訟在法律上並非顯無理由。再者，本件停止執行對公益損害至多僅為區域居民就業機會少量影響等經濟損失，且臺東之觀光產業非全賴本件開發案始得提升，是對公益亦無何重大影響。㈣綜上所述，相對人聲請停止上開2份處分之執行，為有理由，應予准許。至相對人於102年6月19日另追加停止執行抗告人臺東縣政府前揭環評結論後階段程序之續行及系爭開發案開發行為之實施部分，因環評結論後階段程序之續行及系爭開發案開發行為之實施係屬事實行為，並非行政處分，並不得作為行政訴訟法第116條停止執行之對象。是相對人請求停止執行抗告人臺東縣政府前揭環評結論後階段程序之續行及系爭開發案開發行為之實施，自與行政訴訟法第116條規定之停止執行要件不合，應不予准許等語，乃裁定抗告人臺東縣政府以102年2月1日府授環水字第0000000000B號函公告「美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書」之環評審查結論及以102年3月13日府觀管字第1020036513號函准抗告人美麗灣公司復工之行政處分，於其行政爭訟終結前，停止執行；並駁回相對人其餘聲請。
四、抗告人臺東縣政府抗告意旨略謂：㈠環評因係對於開發行為之抽象風險所為的預防性評估，以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，本質上非保障特定人之特定權利而具有保護規範之意旨，縱認相對人因程序地位具備訴願及訴訟本案權能，亦因環評法其他相關規定之規範非屬保護規範，且依本院99年度裁字第2034號裁定見解，本件相對人聲請停止原處分之執行，並不能使環評程序進入第二階段，本案不停止執行亦不致對其權利或法律上利益產生損害，因而不具備聲請權能，原裁定認定當地居民本於環評法賦予之程序參與權即受有影響，當即具有訴訟權能，已有違誤。㈡行政訴訟並無民事訴訟保全程序所設計之擔保（反擔保）與損害賠償機制，是故停止執行之必要性應具較高的證明度，相對人於原審顯然未盡到該等舉證責任，原裁定亦以過度寬鬆標準認定之（甚至未達釋明程度），亦顯然未盡權衡之責。抗告人臺東縣政府為避免各方權益失衡，於原審曾聲請現勘開發行為現場，得以具體檢視各方說法，究否存在不可回復之損害，惟未蒙採納，亦屬未盡調查之義務。㈢本件相對人所提多屬其臆測之詞，不僅無法釋明有何可能發生「不能回復」之損害，甚至無法釋明有何可能發生之「損害」。不符行政訴訟法第116條第2項「將發生難於回復之損害」之要件，其未詳予說明採取或不採之理由與推論，亦顯屬裁定不備理由，且違證據法則。㈣系爭處分之繼續執行不但不致造成環境及居民健康之侵害，反而得提供更完善之保障，況系爭開發行為目前尚未營運，營運前其水污染防治措施計畫亦須經抗告人臺東縣政府審查核准，未來營運依其環說書內容及承諾所示，污水將全部回收再利用，並無管線排放（海洋），聲請所述不停止執行有可能發生不能回復之損害之「急迫情事」純屬無稽且與事實不符，然原裁定仍以足以證明先前無造成任何「不能回復」之損害之證據認定對未來可能造成「不能回復」損害之急迫性，漠視抗告人臺東縣政府與抗告人美麗灣公司所陳不具急迫性之理由而不論，除未該當行政訴訟法第116條第2項「有急迫情事」之要件，亦顯屬裁定不備理由，且違證據法則。㈤本開案發非僅攸關開發單位之利益，對抗告人臺東縣政府及全體縣民亦具有濃厚之公益性質，一旦停止執行，勢必將對公共利益造成重大傷害。然原裁定將之僅化約為「至多僅為區域居民就業機會少量影響等經濟損失，且臺東之觀光產業非全賴本件開發案始得提升」，顯然對於「公益」之解釋適用有所偏廢，除有違民胞物與之精神與價值輕重失衡（珊瑚礁生態之可能影響重於同胞之現實生活生計照顧）外，亦有法律適用之疏漏。㈥本案不停止執行是否對私益乃至於公益發生損害，甚至發生不能回復之損害，以及是否有其急迫性，就相對人於原審之主張觀之，似皆無法釋明，然原審仍於未同意抗告人臺東縣政府至現場勘查聲請、未審酌本案環境影響說明書附錄5「臺東美麗灣渡假村環境影響評估作業規劃生態調查」之較新資料與抗告人美麗灣公司於答辯狀所為補充說明，且相對人無法釋明之情況下，逕以相對人所提5、6年前「缺乏優劣比較基礎」之書面報告，率爾認定並裁定停止執行，顯有失當。㈦查原裁定所引述者，為單一未出席參加本案第7次環評審查會議之委員（林啟燦委員）所提之書面意見，且該意見僅係其對於相關數據之片面解讀與推測（並無定論）；又查其除未出席參加本案第7次環評審查會議外，先前亦未出席參加本案於101年6月2日之現場現勘與當日下午召開之第6次環評審查會議，對於開發行為與開發單位之說明實難認已有充分了解，該等主觀之片面解讀與推測，原裁定逕為參採已屬率斷，以此形成其「薄弱」之心證，實屬不備理由且顯違證據法則，應予廢棄。㈧按「一般保護區」之保護原則係「在不影響環境之生態特色及自然景觀下，維持現有之資源利用型態」，傾向「原則允許、例外禁止」區域內之開發行為。本案開發行為位於花東沿海保護區「一般保護區」範圍，業經開發單位函詢主管機關後於調查表中明確勾選，非屬禁止開發之區位，故得進入環評審查。又環評委員已於審查會議提出多項意見，開發單位亦已為相關預防及減輕周邊環境生態特色及自然景觀不良影響之措施與承諾，應無法推導出系爭審查結論之繼續執行將會造成相對人所居住之環境造成難已回復之損害之結論。原裁定單純引用「杉原海岸屬…『一般保護區』…故有應其維護之生態特色及自然景觀」進而認定系爭審查結論之繼續執行將會造成相對人所居住之環境造成難已回復之損害，似有誤認「一般保護區」之規劃及環境影響評估制度建制之目的等語。
五、抗告人美麗灣公司抗告意旨略謂：㈠依行政院73年2月23日台73交字第2606號函所核定「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」（下稱沿海保護計畫）對於一般保護區之保護原則及環評法第4條第9款、第15條第6款、第20條第5款規定，可知一般保護區並非不得開發，僅係開發同時須確保環境之生態特色及自然景觀不受到影響，並維持現有之資源利用型態。又杉原海岸於75年即經編定為遊憩用地，迄今持續作海水浴場使用，本開發案從事遊憩觀光活動，並未改變杉原海岸之原訂使用用途或其現有之資源利用型態。是本開發案之執行，實與沿海保護計畫對於一般保護區所揭櫫之保護原則一致，原審既已援引內政部96年12月25日函文，肯認本開發案所在基地位於一般保護區，卻未就本開發案之執行與沿海保護計畫所揭示之保護原則有何相違背之處，提出任何說明或為任何調查，即逕認本開發案應停止執行，足見原裁定確有認定事實未依證據及不備理由之違法。且原審未為任何必要調查，僅依沿海保護計畫對於一般保護區之保護原則，即認定位屬一般保護區之杉原海岸必然具有應維護之生態特色及自然景觀，而在沒有任何事實涵攝及證據闡述之情形下，逕認本開發案因位於一般保護區而須停止執行，其認事用法殊為草率，亦有不當。另抗告人美麗灣公司已於環境影響評估說明書中提出可兼顧開發計畫及環境保護之具體措施，並承諾將切實執行，迺原裁定對抗告人美麗灣公司相關主張完全置之不論，亦有裁定不備理由之違法。㈡系爭調查報告書作成時間距今已逾5年餘，該調查報告書於本開發案主體建築工程完工後，仍顯示鄰近海域之珊瑚礁生態豐富，並未受到施工影響，顯見本開發案並未對鄰近海域生態造成難以回復之損害；且該調查報告書完全未考量抗告人美麗灣公司所提出之各項環境保護具體措施，其片面所作成之調查結論，自不足以作為認定本開發案應停止執行之依據。原審對於抗告人美麗灣公司就調查報告書所提出之質疑，亦未於裁定中說明不採之理由，且全然未審酌抗告人美麗灣公司所提出之研究報告資料，更未於裁定理由項下說明不予採納之理由，故原裁定有認定事實違背卷內證據及不備理由之違法。㈢原裁定對環評會之多數意見及多數決共識略而不視，徒以單一未出席審查會委員之個人意見，於未為任何必要調查之情況下，率爾推翻由環評會經詳細審議後所通過之多數決議，且就抗告人美麗灣公司所提出之主張全然未予考量，亦未說明不予採納之理由，顯有違反環評法及裁定不備理由之違法。又杉原海水浴場於95年及96年間出現檢測數值異常升高之情形，實與本開發案之施工無關，原裁定對於抗告人美麗灣公司此部分之澄清及說明，亦未予採納，且亦未於裁定理由中說明不予採納之理由，亦顯已構成裁定不備理由之違法。㈣原裁定認相對人等14人均為法律上之利害關係人，然其未具體說明相對人等14人之實際居住所在，距離美麗灣飯店多遠？亦未具體說明相對人等14人之私權何以會因美麗灣飯店之經營而受有法律上利益之損害，而遽認其等14人均為法律上之利害關係人，已有理由不備之違法。㈤所謂「難以回復之損害」自係指「私益」而言，而非指公益，原裁定未說明原處分之執行對相對人之私益有何損害，反以有害公益作為停止執行之理由，其適用行政訴訟法第116條顯有違誤。㈥系爭開發案之主要工程五樓之建築於96年中即全部完成，並於8月通過消防檢查，準備申請使用執照，是第二次環評結論之公告，實際上只是宣示環評審查通過，其並無實質之執法效果，對於開發案現場之現況亦不因此公告而有任何改變或更動，自無可能會因該公告而對相對人發生難以回復之損害。㈦環評審查公告僅為環評審查通過之宣示，實際上並不發生執行之效果，亦不會改變現場之狀況，不僅不致發生難以回復之損害，更無停止之急迫性可言。又所謂「復工」只是對於已興建完成之建物進行景觀植栽及安全維護，亦不可能造成難以回復之損害，更無急迫性可言。㈧原裁定均以相對人對於環評報告本案訴訟之爭執理由，作為准予停止執行之理由，而對於環評報告業已審查通過之各項理由反而不予審酌，顯有偏頗且違反停止執行應屬「例外從嚴」之法意，適用行政訴訟法第116條顯有違誤。㈨相對人聲請停止原處分之執行，並不能使環評程序進入第二階段，況縱使相對人所提之本案訴訟將環評審查結論撤銷，亦僅係回復至主管機關審查之階段，並不能使環評程序進入第二階段，且一旦主管機關審查後認為應進入第二階段環評，開發單位即須依相關規定辦理，並無難以回復之損害可言。又原審未調整相對人釋明要件事實之高度，僅單方面採納相對人所提出之事證而逕准予停止執行，顯已違背證據法則，且有裁定不備理由之違法。㈩本開發案之停止執行，牽動的是更多臺東縣民之家庭生計。尤有甚者，對於原本有意投入臺東縣內觀光產業之投資者而言，亦將帶來負面之連鎖效應，致使渠等對於臺東縣觀光事業之投資趨於保守，甚至裹足不前，而嚴重影響臺東縣及國內整體社會經濟利益。本開案發非僅攸關抗告人美麗灣公司之利益，對於全體縣民甚至全國民眾而言亦具有濃厚之公益性質，一旦停止執行，勢必將對公共利益造成重大損害等語。
六、本院查：㈠按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行
政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」分別為行政訴訟法第116條第1項、第2項、第3項、第5項所明定。此乃行政訴訟法對行政處分停止執行之規定，為行政訴訟暫時權利保護制度之一環；旨在確保向行政法院尋求權利保護之人民，能獲得有效之權利保護。其立法目的在避免原告於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分或決定之執行所生損害，亦已難以回復。因此，在具備以上積極條件（即行政訴訟法第116條第2項、第3項本文規定）時，行政法院得依職權或依當事人之聲請裁定停止處分之執行，惟於行使此一裁量權限時，則應注意事件是否具有「於公益有重大影響」「原告之訴在法律上顯無理由」（即行政訴訟法第116條第2項但書規定）等消極條件。其次，由於停止執行程序係緊急程序，對於構成停止執行要件之事實證明程度，以釋明為已足，不要求完全之證明。換言之，法院依兩造提出之證據資料，及法院可即時依職權調查所得，就停止執行要件事實之存在，得蓋然心證，即得准予停止執行。而上開規定所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。
㈡復按暫時權利保護制度既為保障本案所請求之權利不至於因
訴訟或訴願之進行曠日費時，以致於權利已遭侵害而難以回復。因此，暫時權利保護之當事人適格自應同於本案訴訟之當事人適格。揆以環評法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第7條：「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。…（第3項）前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條第1項：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者：……。」第9條：「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」第10條：「（第1項）主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。（第2項）前項範疇界定之事項如下：一、確認可行之替代方案。二、確認應進行環境影響評估之項目；決定調查、預測、分析及評定之方法。三、其他有關執行環境影響評估作業之事項。」第11條：「（第1項）開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書初稿，向目的事業主管機關提出。」第12條：「（第1項）目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於30日內作成紀錄，送交主管機關。（第2項）前項期間於必要時得延長之。」綜上規定觀之，環評法具有基於環境與生命之永續發展，兼有透過程序權利之賦予，以保障開發行為所在地居民生命權、身體權、財產權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨，而非純粹以保護環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」。
㈢抗告人臺東縣政府102年2月1日府授環水字第0000000000B號
公告之「美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書」審查結論載明：「（一）…本案有條件通過環境影響評估審查…（二）本案開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。」等語，亦即，審查結論係附加抗告人美麗灣公司履行附款內容後，認已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。依此，當地居民本於環評法第9條、第10條、第12條等賦予之程序參與權即有受影響之虞；則當地居民主張抗告人臺東縣政府上開審查結論有損害渠等權利或法律上利益之可能，而提起行政爭訟程序，當即具有訴訟權能；又依環評法施行細則第22條第1項規定，可知當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）等地居民，享有出席公開說明會、陳述意見之程序參與權，應屬受保護規範所及之當地居民無疑。相對人係當地居民，有相對人提出之戶籍謄本、臺東縣行政區域圖等可佐（附原審卷2第80至93頁；原審卷4聲證25號），屬保護規範範圍，自有提起本件聲請之訴訟權能。抗告意旨主張環評因係對於開發行為之抽象風險所為的預防性評估，以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，本質上非保障特定人之特定權利而具有保護規範之意旨，本案不停止執行亦不致對相對人之權利或法律上利益產生損害，因而不具備聲請權能，原裁定認定當地居民本於環評法賦予之程序參與權即受有影響，當即具有訴訟權能，已有違誤云云，尚非可採。
㈣本件聲請是否符合行政訴訟法第116條第2項停止執行之法定
要件？即應審酌原處分之執行，是否將發生難於回復之損害且有急迫情事？於公益是否無重大影響？原告之訴在法律上是否顯無理由？經查：相對人對於本案之執行將造成難以回復之損害，業據提出「台東杉原海洋生態與生物多樣性調查報告書」（原審卷1聲證3）、「海洋生物多樣性及其保育」（原審卷2聲證16）、「人為活動對墾丁國家公園海域生態影響之長期研究」（原審卷2聲證17）、「人為活動對墾丁國家公園海域生態衝擊之長期監測研究」（原審卷2聲證18）及「海岸開發對珊瑚礁生態系的影響」（原審卷2聲證26）等科學調查報告，以及相關現場偵測照片（原審卷2聲證19-23）等；釋明本件開發案之持續施工將對海岸生態系、稀有珊瑚礁生態、海岸景觀形貌及漁業資源等形成不可逆之衝擊，有可能對當地居民之居住環境、財產及健康造成不可回復之損害。參以杉原海岸依內政部96年12月25日營署綜字第0960071950號函稱「屬臺灣沿海地區自然環境保護計畫劃設之花東沿海保護區『一般保護區』範圍。而臺灣沿海地區自然環境保護計畫對『一般保護區』之保護原則為：在不影響環境之生態特色及自然景觀下，維持現有之資源利用型態」，故有應其維護之生態特色及自然景觀。另依中央研究院生物多樣性研究中心於97年8月10日出具之調查報告書亦顯示「……杉原灣卻擁有多樣化的棲地環境，在台灣周圍海域可能是獨一無二的生態。整個海岸線步行大約10分鐘就可觀察到泥灘地、藻礁與珊瑚礁、中礁的珊瑚礁和南礁的藻礁。……上述這些豐富的棲地類型在在顯示杉原灣在生態上的重要性。然而地理上杉原灣不僅受到卑南溪帶來的沈積物影響，還受到海岸地區不當人為活動的威脅，……近年來更有業者將飯店直接蓋在脆弱的海灘上，對灣內的生態產生嚴重的威脅。……依內政部營建署統計95年台灣及澎湖之自然海岸比例剩僅約50.9％。由我們的調查報告結果顯示，杉原灣的海岸生態急需介入海岸保育措施。杉原灣北礁除了是漁業資源保育區，在此處的泥灘地上還棲息著招潮蟹，並且分別在中礁與南礁出現特有種貝氏耳紋珊瑚與特殊藻礁珊瑚礁的混合礁。……根據台灣過去在珊瑚礁附近興建的飯店的距離，包括凱撒（197公尺）、悠活（153公尺）、墾丁青年中心（137公尺）與歐克（205公尺）等，其附近的珊瑚礁已因為開發與過多的人為活動而呈現衰退甚至消失的狀態，美麗灣飯店不管是開發過程或未來營運後都對杉原灣的海洋生態造成影響。」等語（參見相對人提出聲證3--影本附於原審卷1第79至84頁），認為本件開發案對生態造成影響。原裁定據以論明抗告人美麗灣公司所實施之美麗灣渡假村興建工程有對杉原灣之海洋生態及自然景觀造成影響之虞，故於原處分經審查確定合法之前，抗告人美麗灣公司一旦繼續施工，將對相對人所居住之環境造成難於回復之損害，而其本於環評法所授與不因開發行為而遭受顯著不利影響之權益，亦無從回復，實有停止之必要；且抗告人臺東縣政府於102年3月13日以府觀管字第1020036513號函核准抗告人美麗灣公司復工，抗告人美麗灣公司復工在即，具有急迫情事；又抗告人臺東縣政府有條件通過環評，審查結論係附加抗告人美麗灣公司履行附款內容後，認已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估；涉及環評法第8條及環評法施行細則第19條之規定，則本件有否以附加附款（負擔）之方式而規避第二階段環評？另抗告人臺東縣政府有無以前次環評審查文件充作本次環評審查結論？環評審查會議有無應迴避而未迴避之委員參與？抗告人臺東縣政府有無補正原審法院98年度訴字第47號、本院101年度判字第55號判決所示環評結論之缺失？等等，同須經司法審查，尚難謂相對人之本案訴訟在法律上顯無理由等情；經核於法尚無違誤。又本件相對人所居住之環境及其本於環評法所授與不因開發行為而遭受顯著不利影響之權益，除與公益相關外，亦涉及相對人個別權益（私益）；再者，本件停止執行亦乏確切具體事證，足以認定對公益有重大影響；從而，原裁定准抗告人臺東縣政府以102年2月1日府授環水字第0000000000B號函公告「美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書」之環評審查結論及以102年3月13日府觀管字第1020036513號函准抗告人美麗灣公司復工之行政處分，於其行政爭訟終結前，停止執行（就審查結論部分應兼含處分效力之停止；至復工函部分，並無執行問題，應係指停止處分之效力）；核與行政訴訟法第116條第2項規定及上揭說明相合，亦與經驗法則或證據法則等無違。又停止執行程序係屬暫時權利保護之緊急程序，對於構成停止執行要件之事實證明程度，以釋明為已足，達到「相信權利大概可能存在」之心證即足，已如前述；若須對當事人所主張之專業性事項進行詳細之調查及審認，已屬「本案訴訟」之證明問題，並非停止執行程序所得處理。抗告論旨執上揭情詞，謂原裁定准予停止執行部分與行政訴訟法第116條停止執行之法定要件不合，原裁定就此有認定事實未依證據，違反證據法則，裁定不備理由及適用行政訴訟法第116條規定不當之違背法令云云；核係抗告人執歧異之法律見解，指摘原裁定該部分違誤，均無足採。
㈤綜上所述，原裁定認定相對人聲請停止執行抗告人臺東縣政
府以102年2月1日府授環水字第0000000000B號函公告「美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書」之環評審查結論及以102年3月13日府觀管字第1020036513號函准抗告人美麗灣公司復工之行政處分部分，與行政訴訟法第116條（第2項）停止執行之要件相符，乃裁定准予停止執行，經核於法並無違誤。抗告論旨仍執前詞，請求廢棄原裁定不利於抗告人部分（抗告人美麗灣公司抗告聲明雖載為原裁定廢棄；惟綜觀其所提抗告狀及歷次抗告補充理由狀之內容，均明確表明係不服原裁定准予停止執行之部分，是抗告聲明載為原裁定廢棄，應係原裁定不利於抗告人部分廢棄之誤載），為無理由，應予駁回。又本件就原裁定准予停止執行之法定要件事實之判斷，依上說明，尚無現場勘驗之必要，抗告人臺東縣政府聲請本院現場勘驗，核無必要，併予指明。
七、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國102年10月11日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官陳心弘法官吳慧娟法官蕭忠仁法官許瑞助以上正本證明與原本無異中華民國102年10月11日
書記官莊子誼