裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第849號判決
裁判日期：民國98年07月16日
裁判案由：考試
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第849號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○被告考選部代表人辛○○部長）住同訴訟代理人癸○○
壬○上列當事人間因考試事件，原告不服考試院中華民國98年4月3日98考台訴決字第060號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、本件原告甲○○、乙○○、丙○○、己○○經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依行政訴訟法第
218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、事實概要：緣原告於民國（下同）97年11月間分別向被告繳驗中醫師檢定考試及格資格證明，報考98年第一次專門職業及技術人員（以下簡稱專技人員）高等考試中醫師考試，經被告審查結果，核與應考資格規定不符，分別以97年12月12日選專字第0973302466號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函及第0000000000號函（下合稱原處分）予以退件。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
參、原告主張：
一、依88年12月29日總統令修正公布之專技人員考試法第13條第1項前段規定：「本法修正公布施行前，經中醫師檢定考試及格者，取得專門職業及技術人員高等考試中醫師考試之應考資格。」。原告於該法修正公布施行前即經中醫師檢定考試及格，已取得系爭考試之應考資格，自得報考系爭考試。嗣刪除之法律亦不得溯及剝奪原告受憲法保障之考試權。
二、依最高行政法院90年度判字第1433號判例：「所有符合應考資格之國民，均得公平參加競爭。」。以針灸一科為例：中醫師高考之範圍僅「針灸科學」1本書，考測驗（選擇）題80題。而中醫師特考之範圍、形式遠比中醫師高考難，中醫師執業資格未能一同應試而又難易不同，被告否准原告應考系爭考試，違背專技人員考試法第1條、行政程序法第6條及憲法第7條之規定。
三、按高等檢定考試及其相同等級考試及格者，取得專技人員高等考試相當類科之應考資格，為現行專技人員考試法第12條第1項所規定，原本並無高考、特考之分別，被告豈有僅准原告報考中醫師「特考」卻剝奪原告報考中醫師「高考」之理。醫師法第3條第3項規定，僅限制原告之類科（歧視原告於憲法所定之考試權）卻未限制醫師及其他各類科檢定考試及格，顯違背憲法第7條之平等原則，復與專技人員考試法牴觸，其牴觸之部分應先適用專技人員考試法。
四、同為中醫師之執業資格之考選，適用專技人員考試法第12條第1項規定，何以中醫師特考能依專技人員考試法第12條第
1項規定列有中醫師檢定考試及格者；而中醫師高考亦應依專技人員考試法第12條第1項規定為之。被告於系爭考試未列有中醫師檢定考試及格者，違背專技人員考試法第1條、第8條、第12條及中央法規標準法第11條所定命令（考試規則）不得消極牴觸法律（專技人員考試法）之法規位階之規定。中醫師特考及中醫師高考兩者皆同為高等考試之等級，應考資格依專技人員考試法第12條第1項規定均相同。
五、被告依專技人員考試法第12條第1項規定已准西醫師檢定考試及格者應考醫師高考，卻否准中醫師檢定考試及格之原告應考高等中醫師考試，兩者同為國家檢定考試及格，被告否准中醫師檢定考試及格者報考高考，違背專技人員考試法第
1條、憲法第7條及行政程序法第6條所定「禁止差別待遇原則」規定。由平等原則衍生出「行政自我拘束原則」及「禁止恣意原則」。機會平等原則屬應考試權之核心價值，司法院釋字第546號解釋理由書表示應考試權係人民基本權利，不得任意剝奪，承認應考試權具有憲法地位之基本權利，爰聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二)被告應依法准原告等應考專技人員高等考試中醫師考試。
肆、被告主張：
一、專技人員考試法於88年12月29日修正公布，並於89年6月14日修正第13條條文，定於90年1月1日起施行，其修正重點之一即在建立專技人員應經正規教育養成之制度，刪除檢定考試法源，在兼顧中醫人才培養考量下，該法第13條第1項明定中醫師檢定考試，於修正公布施行後5年內繼續辦理5次；部分科目不及格者，准予3年內繼續補考3次。修正同法第9條第1項為：「具有下列資格之一者，得應專門職業及技術人員高等考試：1、公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校相當科、系、所畢業者。2、普通考試相當類、科及格，並曾任有關職務滿4年，有證明文件者。」而刪除原第11條第2款有關「高等檢定考試相當類、科及格者」得應專技人員高等考試之規定。
二、專技人員考試法第14條規定：「（第1項）專門職業及技術人員高等考試、普通考試及初等考試之考試規則，由考選部報請考試院定之。（第2項）前項考試規則應包括考試等級及其分類、分科之應考資格、應試科目。」考試院於89年12月30日訂定發布專技人員高等考試中醫師考試規則，於91年4月11日修正發布，依該規則第5條第1項規定：「中華民國國民具有下列資格之一者，得應本考試：1、公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院中醫學系畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。2、中華民國91年1月17日前，經公立或立案之私立大學、獨立學院醫學系、科畢業，並修習中醫基礎理論（包括內經、難經、中國醫學導論、中國醫學史）7學分、中醫診斷學4學分、中藥藥物學6學分、中醫方劑學4學分、中醫內科學（包括傷寒論、金匱要略、溫病學）13學分、針灸學5學分，且任修習中醫眼科學、中醫傷科學、中醫婦科學、中醫兒科學、中醫外科學其中2科各3學分，合計在45學分以上，得有證明文件，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。3、醫學系選中醫學系雙主修畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。」其應考資格條件並未包括中醫師檢定考試及格者。
三、考試院76年12月11日訂定發布之專技人員特種考試中醫師考試規則第6條規定：「中華民國國民，經中醫師檢定考試及格者，得應本考試。」其與檢定考試規則（於97年7月15日廢止）第2條第4項規定：「中醫師檢定考試及格者，取得特種考試中醫師考試應考資格。」亦屬一致。故中醫師檢定考試及格者，僅得報考專技人員特種考試中醫師考試，並不符合前揭專技人員高等考試中醫師考試規則第5條第1項規定之應考資格。原告繳驗參加中醫師檢定考試及格證明，據以報考98年第一次專技人員高等考試中醫師考試，核與該考試規則應考資格規定不符，被告予以退件，並無違誤。
四、專技人員考試法第12條第1項規定：「本法修正公布施行前，經高等或普通檢定考試及格者，分別取得專門職業及技術人員高等或普通考試相當類科或特種考試相當等級、類科之應考資格；部分科目不及格並於3年內繼續補考及格者亦同。」係規範該法修正公布施行前，經高等或普通檢定考試及格者，分別取得專技人員高等或普通考試相當類科或特種考試相當等級、類科之應考資格，與中醫師檢定考試無關。次查原檢定考試規則第2條規定：「（第1項）檢定考試分高等檢定考試、普通檢定考試及中醫師檢定考試。（第2項）高等檢定考試及格者，取得高等考試或相當於高等考試之特種考試相當類科應考資格。（第3項）普通檢定考試及格者，取得普通考試或相當於普通考試之特種考試相當類科應考資格。（第4項）中醫師檢定考試及格者，取得特種考試中醫師考試應考資格。」，中醫師檢定考試及格者，僅取得中醫師特種考試之應考資格。原告主張渠等係依專技人員考試法第12條第1項規定，以中醫師檢定考試及格資格應中醫師特種考試，並據此推論得應中醫師高等考試，顯對法規有所誤解。
五、91年1月16日修正公布之醫師法已配合新制專技人員考試法之規範，就中醫師高等考試及特種考試之應考資格分別訂定，第3條第1項規定：「具有下列資格之一者，得應中醫師考試：1、公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院中醫學系畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。2、本法修正施行前，經公立或立案之私立大學、獨立學院醫學系、科畢業，並修習中醫必要課程，得有證明文件，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。3、醫學系選中醫學系雙主修畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。」，同條第3項規定：「經中醫師檢定考試及格者，限於中華民國1百年以前，得應中醫師特種考試。」基於依法行政原則，考試機關亦不得違反上開醫師法規定，自不能准許中醫師檢定考試及格者報考中醫師高等考試，爰聲明駁回原告之訴等語。
伍、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出中醫師檢定考試及格資格證明、原處分為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、88年12月29日修正公布，定於90年1月1日起施行之專技人員考試法第13條第1項前段已規定「本法修正前中醫師檢定考試及格者取得專技人員高考之應考資格」，嗣後89年6月14日修正公布之專技人員考試法於該法施行前刪除該規定，原告是否仍得應考？原告有無信賴利益？
二、醫師法第3條第3項規定，是否與專技人員考試法第12條第
1項規定抵觸？有無違反憲法第7條之平等原則、禁止差別待遇原則、行政自我拘束原則、禁止恣意原則？
陸、本件應適用之法條與法理：
一、專技人員考試法第3條規定：「（第1項）專門職業及技術人員考試，得分高等考試、普通考試、初等考試三等。視類科需要，每年或間年舉行一次；遇有必要，得臨時舉行之。（第2項）為適應特殊需要，得舉行特種考試。其分等比照高等考試、普通考試、初等考試三等。」
二、專技人員考試法第9條第1項規定：「具有下列資格之一者，得應專門職業及技術人員高等考試：一、公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校相當科、系、所畢業者。二、普通考試相當類、科及格，並曾任有關職務滿四年，有證明文件者。」
三、專技人員考試法第14條規定：「（第1項）專門職業及技術人員『高等考試』、普通考試及初等考試之考試規則，由考選部報請考試院定之。（第2項）前項考試規則應包括考試等級及其分類、分科之應考資格、應試科目。」
四、專技人員考試法第15條規定：「（第1項）專門職業及技術人員各種『特種考試』之考試規則，由考選部報請考試院定之。（第2項）前項考試規則應包括考試等級及其分類、分科之應考資格、應試科目。」。
五、（89年12月30日訂定發布，於91年4月11日修正發布）專技人員高等考試中醫師考試規則第5條第1項規定：「中華民國國民具有下列資格之一者，得應本考試：一、公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院中醫學系畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。二、中華民國91年1月17日前，經公立或立案之私立大學、獨立學院醫學系、科畢業，並修習中醫基礎理論（包括內經、難經、中國醫學導論、中國醫學史）7學分、中醫診斷學4學分、中藥藥物學6學分、中醫方劑學4學分、中醫內科學（包括傷寒論、金匱要略、溫病學）13學分、針灸學5學分，且任修習中醫眼科學、中醫傷科學、中醫婦科學、中醫兒科學、中醫外科學其中2科各3學分，合計在45學分以上，得有證明文件，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。三、醫學系選中醫學系雙主修畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。」
六、（89年12月30日訂定發布90年1月1日施行）專技人員特種考試中醫師考試規則第6條規定：「中華民國國民，經中醫師檢定考試及格者，得應本考試。」
柒、88年12月29日修正公布，定於90年1月1日起施行之專技人員考試法第13條第1項前段已規定「本法修正公布施行前，經中醫師檢定考試及格者，取得專門職業及技術人員高等考試中醫師考試之應考資格。」，嗣後89年6月14日修正公布之專技人員考試法於該法施行前刪除該規定，原告已無應考權利，原告並無信賴利益可言：
一、按司法院釋字第547號解釋，專技人員須具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，且因其所從事之業務與公共利益或人員之生命、身體、財產等權利有密切相關，故專技人員考試法於88年12月29日修正公布，並於89年6月14日修正第13條條文，均定於90年1月1日起施行，其修正重點之一即在建立專技人員應經正規教育養成之制度，刪除檢定考試法源，並在兼顧中醫人才培養之考量下，於該法第13條第1項明定限期取消中醫師檢定考試，即於該法修正公布施行後5年內繼續辦理5次；部分科目不及格者，准予
3年內繼續補考3次。同時配合修正專技人員考試法第9條第1項為：「具有下列資格之一者，得應專門職業及技術人員高等考試：1、公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校相當科、系、所畢業者。2、普通考試相當類、科及格，並曾任有關職務滿4年，有證明文件者。」，刪除原專技人員考試法第13條第1項有關「本法修正公布施行前，經中醫師檢定考試及格者，取得專門職業及技術人員高等考試中醫師考試之應考資格」之規定。
二、考試院依專技人員考試法同法第14條第1項規定，於89年12月30日訂定發布，並於91年4月11日修正發布之「專技人員高等考試中醫師考試規則」第5條規定：「（第1項）中華民國國民具有下列資格之一者，得應本考試：1、公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院中醫學系畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。2、中華民國91年1月17日前，經公立或立案之私立大學、獨立學院醫學系、科畢業，並修習中醫基礎理論（包括內經、難經、中國醫學導論、中國醫學史）7學分、中醫診斷學4學分、中藥藥物學6學分、中醫方劑學4學分、中醫內科學（包括傷寒論、金匱要略、溫病學）13學分、針灸學5學分，且任修習中醫眼科學、中醫傷科學、中醫婦科學、中醫兒科學、中醫外科學其中2科各3學分，合計在45學分以上，得有證明文件，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。3、醫學系選中醫學系雙主修畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。（第2項）前項以外國學歷參加本考試者，依醫師法第4條之1規定，其為美國、日本、歐洲、加拿大、南非、澳洲、紐西蘭、新加坡及香港等地區或國家以外之外國學歷，應先經教育部學歷甄試通過，始得參加本考試。」，其應考資格條件並未包括「檢定考試及格」者。
三、另考試院依專技人員考試法第15條第1項規定，於89年12月30日修正發布之「專技人員特種考試中醫師考試規則」第6條規定：「中華民國國民，經中醫師檢定考試及格者，得應本考試。」，與檢定考試規則第2條第4項規定：「中醫師檢定考試及格者，取得特種考試中醫師考試應考資格。」一致，可知中醫師檢定考試及格者，並不符合專技人員高等考試中醫師考試規則第5條規定之應考資格，僅得報考專技人員特種考試中醫師考試。
四、專技人員考試法第13條之規定在原定90年1月1日施行前，即經89年6月14日再次修正（90年1月1日施行）而予刪除，依當時之立法理由略以：「在權衡國人健康權利之保障、中醫學術的發展，與減緩對於已通過檢定考試者應考權限制之衝擊，短期內將正規教育擇才與檢定考試兩個管道採分流原則實施，應為一較佳的過渡設計，故修正刪除本法第13條第1項，既維持中醫師檢定考試及格考中醫師特考之權利，亦使未來中醫師專技高考步上正軌」，可知專技人員考試法就有關中醫師檢定考試及格者，得否應中醫師高考之問題，經前開二次修正之立法裁量後，已確立原則，即中醫師高考自正規教育擇才，中醫師特考自中醫師檢定考試及格者內考選，中醫師檢定及格者僅得報考中醫師特考。嗣被告基於前開考試法授權發布，同於90年1月1日施行之中醫師高考考試規則及中醫師特考考試規則，即循母法第13條之立法意旨，分別規範應考之資格及應試之科目，故並無以行政命令剝奪原告應考資格之情事。
五、按「‧‧行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」，前經司法院釋字第525號解釋在案。查88年12月29日修正之專技人員考試法，於90年1月1日施行以前，並無中醫師高考之建制，立法者於前次修正未施行前之89年6月14日修正公布刪除該法第13條第1項條文，自難謂原告有何信賴利益。且原告不能信賴法律永不改變，立法者既已就「中醫師檢定考試及格者得否報考高考」作出裁量，且已預留中醫師檢定考試及格者參加中醫師特考之適當過渡期間，顯已採取合理之措施減輕新制之衝擊，不致發生原告所稱喪失考試資格影響權益之情形。
捌、醫師法第3條第3項規定，並未與專技人員考試法第12條第
1項規定抵觸，亦未違反憲法第7條之平等原則、禁止差別待遇原則、行政自我拘束原則、禁止恣意原則：
一、91年6月26日修正之專技人員考試法第12條第1項固規定：「本法修正公布施行前，經高等或普通檢定考試及格者，分別取得專門職業及技術人員高等或普通考試相當類科或特種考試相當等級、類科之應考資格」，依已廢止之檢定考試規則第2條第1項規定，檢定考試分高等檢定考試、普通檢定考試及中醫師檢定考試。其中高等檢定考試、普通檢定考試及格者，依88年12月29日修正之專技人員考試法第12條之規定，分別取得高等或普通考試相當類科或特種考試相當等級、類科之應考資格；而經中醫師檢定考試及格者，其取得應專技人員高等考試或特種考試中醫師考試之應考資格，原係規定於同法第13條，故前開專技人員考試法，已將中醫師檢定考試及格者，與高等、普通檢定考試及格者，區分規定於不同之法條，故原告主張中醫師特種考試等同高考，其得適用或類推適用專技人員考試法第12條之規定，已屬無據。
二、88年12月29日修正之專技人員考試法，訂於90年1月1日施行，在此之前，並無中醫師高等考試之建制，故經中醫師檢定考試及格者，亦無得依該法第12條之規定，而可應高等考試之可能，足見專技人員考試法第12條，並非經中醫檢定考試及格者得應高等考試之依據。且自立法刪除原專技人員考試法第11條第2款有關「高等檢定考試相當類、科及格者得應專技人員高等考試」規定及88年12月29日修正公布之專技人員考試法第13條第1項前段（本法修正公布施行前，經中醫師檢定考試及格者，取得專技人員高等考試中醫師考試之應考資格）嗣經刪除，可知專技人員考試法第12條第1項並未規定「經中醫師檢定考試及格者，取得專技人員高等考試中醫師考試之應考資格」，醫師法第3條第3項規定，自未與專技人員考試法第12條第1項規定抵觸。
三、原告雖主張經高等檢定同等級之考試及格者，應取得應考相當類科之高考及同等級特考，中醫檢定考試相當於高等檢定考試，何以及格者不能應中醫師高考，顯有違平等原則云云，惟按「憲法第86條第2款規定，專門職業及技術人員執業資格，應經考試院依法考選銓定之。」「醫師從事醫療行為，不僅涉及病患個人之權益，更影響國民健康之公共利益，自須具備專門之醫學知識與技能，醫師既屬專門職業人員，其執業資格即應按首開規定取得。」「憲法第7條平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應事實上之需要及舉辦考試之目的，訂立法規之機關自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由。惟其工作與公共利益密切相關者，於符合憲法第23條比例原則之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或視工作權限制之性質，以有法律明確授權之命令加以規範。」分別為司法院釋字第404、485、510號及第547號等解釋所揭示，醫師從事醫療行為，攸關人民健康之重大公益，故要求中醫師高考之應考人，均須接受完整正規中醫養成教育及臨床實習訓練，在校修畢中、西醫基礎醫學、臨床醫學、見習、臨床實習，具一定水準之中醫專業素養及臨床診療經驗後始得應考，應屬必要且亦合理。且就中醫檢定及格者，其因未具正規中醫養成教育背景，因此另應中醫師特考，此二者事物性質有所差異，自得為合理之區別對待，故89年6月14日專技人員考試法修正公布，並刪除原未施行之同法第13條第1項條文，並無原告指陳有差別待遇，而違反憲法平等原則之情事，亦難謂違反禁止差別待遇原則、行政自我拘束原則、禁止恣意原則。
玖、從而，被告依專技人員考試法第9條、專技人員高等考試中醫師考試規則第5條之規定，否准原告報考98年專技人員高等考試中醫師考試，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求撤銷訴願及原處分，並請求被告應准原告應考專技人員高等考試中醫師考試，為無理由，應予駁回。
拾、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不一一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年7月16日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官楊莉莉
法官林惠瑜法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年7月16日
書記官簡信滇