裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第422號判決
裁判日期：民國96年10月25日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00422號原告甲○○被告臺北市政府都市發展局代表人 許志堅 （局長）訴訟代理人乙○○上列當事人間因建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年12月7日府訴字第09585008500號(案號:804-008)訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告經人檢舉於坐落台北市○○區○○○街○○號1樓建築物騎樓柱，未經許可擅自設置招牌廣告（廣告內容：明鏡法律事務所...，下稱系爭廣告），案經臺北市政府工務局（建築管理業務自民國95年8月1日起移撥被告）查認屬實，乃以95年3月17日北市工建字第09561262300號函通知原告上開行為未依建築法第25條規定申請設置許可，且不符臺北市廣告物暫行管理規則第28條第3款規定，限原告於文到10日內自行拆除。原告不服，第1次向臺北市政府提起訴願，經該府以95年7月19日府訴字第09584849900號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分。」嗣經被告依上開訴願決定撤銷意旨重新審查，審認原告行為屬未依建築法第97條之3第2項規定申請審查許可，且不符臺北市廣告物暫行管理規則第28條第3款規定，乃以95年7月28日北市工建字第09569271700號函限原告於文到10日內自行拆除。原告逾期仍未改善，被告乃依建築法第95條之3規定，以95年8月23日北市都建字第0956987480
0號函處原告新臺幣（下同）4萬元罰鍰，並命於文到10日內依規定自行拆除(下稱原處分)，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。訴訟中，因被告於96年
3月15日強制拆除系爭廣告，原告爰變更訴之聲明為確認系爭處分違法。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
⒉確認原處分關於拆除部分違法。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：（被告經通知未到庭，據其起訴狀及前
次言詞辯論期日到庭所為之聲明及陳述）⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈訴願決定及原處分有違反「處罰法定原則」之違誤：
按「違反行政法上義務之處罰，以『行為時』之法律或自治條例有明為規定者為限。」94年2月5日公布95年2月
5日施行之行政罰法第4條定有明文，足供參採。⑴原告於82年6月21日所設置之系爭廣告，於90年12月25
日台北市廣告物暫行管理規則制定後，係屬所謂的「招牌廣告」，系爭廣告係中小型廣告，並未封閉、堵塞或妨害依建築技術規則規定設置之各種開口，其構體形狀亦未妨害公共安全，更未對大廈環境景觀或市容之維護以及往來交通產生不利之影響。廣告內容亦未有妨害公共秩序、善良風俗或虛偽誇大不實之情，依行為當時之法規，系爭廣告之設置並無任何違規情事，要無違規應予以拆除之依據。另依公寓大廈自治原則，吉慶大廈管理負責人 蔡世光 先生已出具不宜拆除之証明，於95年3月17日函覆被告所屬建築管理處在案。再查，全台北市類似之中小型招牌廣告何止千千萬萬，於市民情感上似亦不宜輕言加以拆除。被告不依行政罰法第4條之「處罰法定原則」依法行政，亦未審酌同法第7條所定之「非出於故意或過失」行為不罰，即科處罰鍰4萬元及命自行拆除，否則即依行政執行法規定強制拆除之處分，顯然違誤。
⑵查90年12月25日制定施行之台北市廣告物暫行管理規則第28條第3款係規定：
「建築物之騎樓外柱及外柱間不得設置招牌廣告」，其非規定「騎樓外柱及外柱與外柱間不得設置招牌廣告」，是依處罰法定原則及法條文句之論理解釋，其係指「騎樓外柱及外柱之兩柱中間」不得設置招牌廣告，其並非指於單一騎樓之外柱牆面上不得設置招牌廣告，系爭廣告係平面附著於單一之外柱牆面上，設置之時間及位置均與上開規定有間，當無上開規則之適用。
⑶雜項工作物既為建築物之一種，則依建築法第7條規定
所包括之「招牌廣告」工程之雜項工作物亦須符合同法第4條所定之要件，方能成為建築法所規範之建築物。
系爭廣告於字義上雖符合建築法第7條所規定之雜項工作物之內容，惟並非係具有「頂蓋」、「樑柱」、「牆壁」而定著於「土地上或地面下」之雜項工作物，亦不具有建築法所謂建築物之主要構造，自難謂其為建築法所規範之建築物而應受建築法之規範，法理甚明。
⑷查內政部於93年6月17日以內政部台內營字第09300846
15號令依建築法第97條之3第3項規定訂定發布之「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」第3條第1款明定：「正面式招牌廣告縱長未超過２公尺者」，免申請雜項執照。系爭廣告縱長僅有1.82公尺，寬為0.82公尺，厚（高）為0.13公尺，屬小型招牌，依上開辦法規定為免申請雜項執照之招牌廣告。
⒉訴願決定及原處分違反「法律不溯及既往原則」之違誤：
建築法第97條之3第1項及第2項規定，係於92年6月5日日經總統令增訂公布所新增設之法條，臺北市廣告物暫行管理規則係於90年12月25日訂定發布。系爭廣告係於82年
6月21日委由長展廣告公司設置，依「法律不溯及既往原則」，自無從據以處罰原告。
⒊訴願決定及原處分違反「從新從輕原則」之違誤：
系爭招牌係於82年6月21日所設置，該設置行為於當日即已完成，其後為狀態之繼續，而非行為之繼續，依當時之法規，並無禁止設置之限制，雖台北市廣告物暫行管理規則於90年12月25日始訂有規範，且建築法於92年6月5日增訂第93條之3加以規範，惟依行政罰法第5條之「從新從輕原則」，原處分命於收文10日內自行拆除之處分，即有違誤。
⒋綜上所述，訴願決定及原處分均有違誤，應請予以撤銷，爰請判決如訴之聲明，用維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈法令依據：
⑴建築法第4條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地
上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」，第7條規定：「本法所稱雜項工作物，為營業爐、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、機械遊樂設施、游泳池、地下儲藏庫、建築所需駁崁、挖填土石方等工程及建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節設備、昇降設備、機械停車設備、防空避難設備、污物處理設施等。」，第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」第28條第
2款規定：「建築執照分下列4種：‧‧‧二、雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。」，第95條之3規定：「本法修正施行後，違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人4萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」第97條之3規定：「一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定。招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。前二項招牌廣告及樹立廣告之一定規模、申請審查許可程序、施工及使用等事項之管理辦法，由中央主管建築機關定之。」⑵招牌廣告及樹立廣告管理辦法第5條規定：「設置招牌
廣告及樹立廣告者，應備具申請書，檢同設計圖說，設置處所之所有權或使用權證明及其他相關證明文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關或其委託之專業團體申請審查許可。設置應申請雜項執照之招牌廣告及樹立廣告，其申請審查許可，應併同申請雜項執照辦理。」⑶臺北市廣告物暫行管理規則第3條第1款規定：「本規
別所稱廣告物，其種類如下：一招牌廣告：指釘定於建築物牆面上之壁面帆布或市招等廣告。」，第28條第
3款規定：「騎樓簷下招牌廣告應符合下列規定：‧‧‧三、建築物之騎樓外柱及外柱間不得設置招牌廣告。」，第54條規定：「廣告物違反‧‧‧第23條至41條‧‧‧規定者，得令申請人。設置人、使用人或設置處所所有權人，限期改善或補辦手續。」⑷95年7月5日府工建字第09560103901號公告：「主旨
：公告委任本府都市發展局辨理建築管理業務之事項，自95年8月1日起實施。‧‧‧公告事項：一、本府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，自95年8月1日起依規定委任本府都市發展局辦理」⒉依原告理由逐項答辯如下:
⑴原告所稱原處分違反處罰法定原則及法律不溯及既往，
按建築法第95條之3及第97條之3規定公布施行後，系爭廣告物仍持續設置使用，違法狀態繼續存在，被告自得本於職權通知原告改善或補辦手續，並無溯及適用問題，前揭規定不僅規範公告施行後之招牌廣告，對公告施行前之廣告物，仍違法設置者亦在規範範圍內，台中高等行政法院95年2月16日94年度訴字第551號判決亦同此見解。且依同法第4、7、25條規定可知招牌廣告係雜項工作物屬建築物，非經申請主管機關審查許可並發給執照不得擅自使用，復以同法第97條之3第1、2項規定，雖一定規模以下之招牌廣告得免申請雜項執照，但仍應向主管機關申請審查許可，不得擅自建造使用，可知系爭標的仍需申請審查許可，惟查原告未申請審查許可，係屬違法，要無可疑。
⑵原告另主張違反從新從輕原則乙節，被告處分時係針對
原告持續違法設置廣告物之「狀態」，依建築法第97條之3規定為處分，與設置行為時點之法律規定無涉，並不能據以免罰，原告容有誤會，本件並無此原則適用。理由
一、本件被告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、原告起訴主張:原告於82年6月21日設置系爭廣告，依行為當時之法規，並無禁止設置或違規情事，原處分顯有違反處罰法定原則及從新從輕原則。建築法第97條之3第1項規定係於92年6月5日增訂公佈，臺北市廣告物暫行管理規則係於90年12月25日訂定發布，自無從溯及拘束原告於82年6月21日設置系爭廣告之行為。系爭廣告係平面附著於單一之外柱牆面上，並未違反臺北市廣告物暫行管理規則第28條第3款規定。系爭廣告屬小型招牌廣告，依內政部招牌廣告及樹立廣告管理辦法第3條第1款規定，為免申請雜項執照之招牌廣告。是原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以:建築法第95條之3及第97條之3規定公布施行後，系爭廣告物仍持續設置使用，違法狀態繼續存在，被告通知原告改善或補辦手續，並無溯及適用問題，前揭規定不僅規範公告施行後之招牌廣告，對公告施行前之廣告物，仍違法設置者亦在規範範圍內。又依同法第4、7、25條規定可知招牌廣告係雜項工作物屬建築物，非經申請主管機關審查許可並發給執照不得擅自使用，復以同法第97條之3第1、
2項規定，雖一定規模以下之招牌廣告得免申請雜項執照，但仍應向主管機關申請審查許可，不得擅自建造使用，可知系爭標的仍需申請審查許可，原告未申請審查許可，係屬違法。原處分係針對原告持續違法設置廣告物之「狀態」，依建築法第97條之3規定為處分，與設置行為時點之法律規定無涉，並無此原則之適用。是原處分並無違法，本件原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第4條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」第7條規定：「本法所稱雜項工作物，為營業爐、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、機械遊樂設施、游泳池、地下儲藏庫、建築所需駁崁、挖填土石方等工程及建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節設備、昇降設備、機械停車設備、防空避難設備、污物處理設施等。」第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」第28條第
2款規定：「建築執照分左列4種：......二、雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。」第95條之3規定：「本法修正施行後，違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人4萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」第97條之3規定：「一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定。招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。前2項招牌廣告及樹立廣告之一定規模、申請審查許可程序、施工及使用等事項之管理辦法，由中央主管建築機關定之。......」招牌廣告及樹立廣告管理辦法第5條規定：「設置招牌廣告及樹立廣告者，應備具申請書，檢同設計圖說，設置處所之所有權或使用權證明及其他相關證明文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關或其委託之專業團體申請審查許可。設置應申請雜項執照之招牌廣告及樹立廣告，其申請審查許可，應併同申請雜項執照辦理。」臺北市廣告物暫行管理規則行為時第3條規定：「本規則所稱廣告物，其種類如下：一、招牌廣告：指釘定於建築物牆面上之壁面帆布或市招等廣告。......」第28條第3款規定：「騎樓簷下招牌廣告應符合下列規定：......三、建築物之騎樓外柱及外柱間不得設置招牌廣告。」行為時第54條規定：「廣告物違反......第23條至第41條......規定者，得令申請人、設置人、使用人或設置處所所有權人，限期改善或補辦手續。」行為時臺北市政府93年2月2日府工建字第09303624
001號公告：「主旨：公告委任本府工務局辦理建築管理業務之事項，自93年1月20日起實施。......公告事項：一、本府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，自93年1月20日起依規定委任本府工務局辦理......」95年7月5日府工建字第09560103901號公告：「主旨：公告委任本府都市發展局辦理建築管理業務之事項，自中華民國95年8月1日起實施。......公告事項：一、本府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，自95年8月1日起依規定委任本府都市發展局辦理......」
五、首開事實欄所述之事實，有證明書、支票存根、照片及被告95年7月28日北市工建字第09569271700號函等件，在卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於:原告有無違反建築法第95條之3規定之行為?原處分有無違反處罰法定原則?法律不溯及既往原則?從新從輕原則?茲分述如下:
㈠、按臺北市廣告物暫行管理規則第28條第3款規定所指「外柱及外柱間」不得設置招牌廣告，係指單一外柱及外柱與另一外柱間不得有招牌廣告物設置之謂，非單指外柱與另一外柱之中間之情形。查系爭廣告係平面附著於單一之外柱牆面上，有照片可稽，並為原告所不爭，揆諸前揭規定，核屬於「外柱及外柱間」設置招牌廣告之情形甚明。又按建築法第97條之3第1、2項雖規定，一定規模以下之招牌廣告得免申請雜項執照，但仍應向主管機關申請審查許可，不得擅自建造使用。系爭廣告物未依建築法規定，事先向被告申請審查取得設置之許可，即擅自設置，不管規模如何或是否須申請雜項執照，均係違法。是原告有違反建築法第95條之3規定之行為，要堪認定。
㈡、按違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限，行政罰法第4條有明文規定。查系爭廣告物之查報日為95年3月17日，已在建築法第95條之3及第97條之3規定公布施行後，原告行為屬未依建築法第97條之3第2項規定申請審查許可，且不符臺北市廣告物暫行管理規則第28條第3款規定，經被告以95年7月28日北市工建字第09569271700號函限原告於文到10日內自行拆除。原告逾期仍未改善，被告乃依建築法第95條之3規定，以原處分裁處原告4萬元罰鍰，並命於文到10日內依規定自行拆除，並無違反處罰法定原則。
㈢、按裁處後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定，行政罰法第5條固有明文規定。惟查原處分係以系爭廣告查報時(95年3月17日)之現行建築法第97條之3第1項規定(92年6月5日增訂公佈)及臺北市廣告物暫行管理規則(90年12月25日訂定發布)，為處罰依據，並無新舊法比較適用之問題，亦無違反從新從輕原則可言。
㈣、按建築法第97條之3第2項規定並非僅規範公告施行後之招牌廣告或樹立廣告行為，對公告施行前已存在之廣告物，亦為規範管理之範圍。系爭廣告之查報日為95年3月17日，係於建築法第95條之3及第97條之3規定公布施行後，仍持續設置使用，違法狀態存在。縱系爭廣告於82年間設置，惟依建築法第95條之3及第97條之3規定增訂公布前之同法第7條規定，樹立廣告及招牌廣告為雜項工作物，依同法第4條及第25條第1項前段規定，其建造或使用等，仍應申請審查許可。被告於通知原告自行拆除後，原告逾期仍未改善，被告乃依建築法第95條之3規定，以原處分裁處原告4萬元罰鍰，並命於文到10日內依規定自行拆除，於法尚無不合，亦無違反法律不溯及既往原則之情事。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原處分依建築法第95條之3規定，裁處原告4萬元罰鍰，並命於文到10日內依規定自行拆除，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、第104條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年10月25日
第一庭審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年10月25日
書記官劉道文