裁判字號：臺北高等行政法院104年訴字第1121號判決
裁判日期：民國105年06月23日
裁判案由：文化資產保存
臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1121號105年6月2日辯論終結原告第一商業銀行股份有限公司代表人 蔡慶年 （董事長）訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師被告宜蘭縣政府代表人 林聰賢 （縣長）訴訟代理人 林國漳 律師
簡哲士 邱寶珠 上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國104年6月8日文規字第1043015152號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）102年7月19日向被告申請「第一商業銀行宜蘭分行」之拆除執照，被告基於該建物已有民眾呼籲保存，為評估是否具有保存價值，遂於102年8月1日邀集宜蘭縣歷史空間審議委員會部分委員至現場會勘，作成列冊追蹤之決定，同年9月2日再邀集文化資產審議委員進行現場勘查，且於同日召開宜蘭縣歷史空間審議委員會102年度第3次審查會，會中8位出席委員一致決議指定「第一商業銀行宜蘭分行」為古蹟，會議紀錄並由被告以102年9月23日府文資字第0000000000B號函送原告。被告 爰依 上揭會議決議，以102年10月1日府文資字第0000000000B號（訴願決定誤載為第0000000000A號）公告指定「第一商業銀行宜蘭分行」為古蹟，並於102年10月24日以府文資字第1020007590號函送指定古蹟公告及清冊資料予文化部備查。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院103年度訴字第682號判決，以該處分欠缺明確性且有違比例原則，撤銷被告指定古蹟公告之處分及文化部訴願決定，並經最高行政法院103年度裁字第1775號裁定駁回被告之上訴而告確定。被告遂依前開確定判決意旨，再蒐集建物興修及建築特徵等資料，並於
103年12月27日邀集文化資產審議委員進行現場勘查，同日召開宜蘭縣歷史空間審議委員會103年度第4次審查會，經
8位出席委員一致決議指定「第一商業銀行宜蘭分行」為古蹟，並由被告以104年1月29日府文資字第0000000000E號函送會議紀錄予原告。嗣被告依上開會議決議，於104年3月2日以府文資字第0000000000B號公告（下稱原處分）指定「第一商業銀行宜蘭分行」為古蹟，並於104年3月30日以府文資字第1040001977號函送指定古蹟公告及清冊資料予文化部備查。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠被告作成原處分時所指定之古蹟範圍，係以62年之建物測
量成果圖為據，而非現地測量資料，有違採證法則，且違反明確性原則，縱事後已更正面積並主張以104年11月24日作成之複丈成果圖為據，惟理由仍有矛盾而不明確，自有瑕疵，應予撤銷：
⒈按古蹟之指定應經現場勘查，為古蹟指定及廢止審查辦
法（下稱審查辦法）第3條所明定，是被告進行指定古蹟之審議以前，必須先至現場勘查標的物，以利後續審查時得以清楚判斷「標的物之現況」是否具有古蹟價值，並具體劃出所欲指定為古蹟本體之範圍，以免過度侵害標的物所有權人之權利。又主管機關指定古蹟，應載明古蹟及其所定著土地之範圍並公告之，審查辦法第4條第1項亦有明文，足見經被告指定為古蹟本體之建物所定著於土地之面積，乃係指定古蹟處分規制效力之一部，且影響建物所有權人之財產權甚鉅，倘面積記載有誤，自應撤銷原處分並重新作成適法決定。再參諸其他國定古蹟及市定古蹟案例，主管機關於指定古蹟時，為使被指定古蹟之所有權人得以預見被指定之古蹟範圍，多會在公告中明確記載建物特定部位、面積、建號、檢附指定古蹟公告表並附加圖示等方式，具體特定被指定為古蹟之建物位置及範圍。
⒉本件被告指定為古蹟之本體為000建號建物，然該建物
興建於10年，兩造均無當時之照片或其他資料可證其建造當時之外觀及面積為何，且原告曾於44年10月間將其面臨馬路方位之周邊圍牆及腳踏車架拆除，改建為庭園使用，並變更建物之入口外觀，同時變更室內樓梯位置，直至61年按44年10月之變更申請補領使用執照，復於62年在000建號建物後方增建一棟加強磚造之本國式3層樓樓房作為辦公廳使用（即386建號），並拓寬000建號建物之正門路口處，將門口兩旁圓柱拆除改為自動門，再於65年在000建號建物面臨馬路之方位增建雨棚，並將外牆飾材改貼磁磚，另於386建號建物後方增建一棟鋼筋混凝土之本國式2層樓樓房作為倉庫、廁所、浴室使用（即387建號），嗣後再將000建號建物後方及386、387建號建物右側之浴室及廁所拆除，並將水池改建為花圃。可見000建號建物於62年以後仍有進行增改建，且均會實際增減變更其所坐落土地之面積及建物範圍，倘未進行現地測量，實難確定000建號建物所坐落之土地範圍及實際建物面積為何。被告明知000建號建物於62年間曾變更出入口型態，卻未以現地測量面積作為後續指定古蹟之事實基礎，並檢附公告表及測量成果圖， 俾利 原告得以預見被指定為古蹟之確切建物範圍，逕以年代久遠之「62年建物測量成果圖」作為依據，有違採證法則，因此造成系爭古蹟本體及其所定著土地之範圍不明確，亦有違明確性原則。
⒉被告作成原處分後，報請文化部備查時，文化部以104
年4月27日文授資局蹟字第1043003658號函回覆表示，「第一商業銀行宜蘭分行」指定公告所附之建物測量成果圖係62年所為，距今時間久遠，恐不符合行政程序法第5條所規定之明確性原則。被告未予理會，甚至直到訴訟程序中依職權調查被指定為古蹟本體之建物所定著於土地之面積，經宜蘭縣宜蘭地政事務所（下稱宜蘭地政事務所）於104年11月24日複丈成果圖顯示原處分書所載面積有所誤差，可證原處分規制之內容有誤，被告未依行政程序法第117條規定撤銷原處分並作成適法處分，反而依據行政程序法第101條規定進行更正。因撤銷訴訟之違法判斷基準時點為行政處分作成時，足證原處分作成時所載古蹟本體定著於土地之面積錯誤，自屬違法。訴願決定認原處分符合明確性及比例原則，與被告嗣後更正古蹟本體所定著於土地之面積之行為相矛盾，要不足採。
⒊原處分公告事項第四點「古蹟及其所定著土地之範圍」
部分，僅排除後期增建之雨棚，並未排除104年11月24日複丈成果圖所示之「一層增建」部分。然該「一層增建」部分並非於 日治 大正年間所興建，與原處分指定理由第二點，強調000建號建物為日治大正年間所興建，充分表現日治大正年間建築風格與營造技術不符，倘依上開指定理由，其應不包含於被告指定之古蹟本體範圍內，足見原處分指定古蹟本體之範圍與其指定理由並不相符，已有違明確性原則。即便被告主張原處分指定之古蹟本體所定著於土地之範圍為乃係土地複丈成果圖中之A，即不包括「一層增建」及「雨遮」，惟此亦顯與原處分公告事項所載「古蹟及其所定著土地之範圍」部分不符。蓋上開公告事項僅排除後期增建之雨棚，即排除土地複丈成果圖所示之雨遮，並未排除土地複丈成果圖所示之「一層增建」部分，可見原處分所載範圍與複丈成果圖所示範圍，兩者並不一致，原處分內容仍不明確。
㈡被告對於原告陳述之意見均未採納，亦未審酌是否於作成
原處分前召開公聽會或說明會以聽取附近民眾之意見，已有違公益原則，具有裁量怠惰之違法：
⒈原告於被告召開古蹟審查會議時，即已主張「雖有民眾
反應將系爭建物指定為古蹟，惟亦有許多民眾呼籲爭取重建以活絡街區……若新建則可解決中山路交通問題……」，故為調合公益，被告自應斟酌是否另舉辦公聽會或說明會以聽取民眾之意見。詎被告不僅對原告就000建號建物之現況、使用計畫及不願意被指定為古蹟等意見全然不予考量，亦未審酌是否召開公聽會或說明會以了解附近民眾對於保留舊建物之市容觀感、文化活絡、生活便利性等意見，遑論衡諸原告各種利益與指定古蹟對當地民眾生活文化之利益間交互影響後而為決定，除違反文化資產保存法第9條第1項規定及公益原則外，亦有裁量怠惰之違法。
⒉被告雖稱原告列席審議會時所表達之意見已為審議委員
所參酌，且被告考量第一商業銀行宜蘭分行產權單純，其保留亦符合社會之期待，故認無舉行公聽會之必要，並無裁量怠惰云云。惟被告未於會議紀錄中說明不採原告意見及不須舉辦公聽會或說明會之理由，難認已實質審酌，且第一商業銀行宜蘭分行做為銀行使用多年，是否具古蹟價值而值得保存，生活在附近的居民經常出入，自有更深的體會與感受，加上原告係於申請拆除執照時才被通知要列入古蹟審議，不僅原計畫受影響且倍感突襲，被告更應舉行公聽會或說明會以弭平爭議，而非全然繫諸於審議委員之主觀判斷。是被告未依法舉行公聽會或說明會，應認有程序上之裁量瑕疵。
⒊被告另稱教堂或廟宇，因有信眾實際上參與建築物的使
用，被告會衡酌情形舉辦公聽會，本件000建號建物的所有權人就是原告，沒有接受捐獻，與週邊的環境也沒有太大關係，因此未召開公聽會云云。然內政部營建署所訂定供公眾使用建築物之範圍包括銀行，可見經被告指定為古蹟本體之000號建物，原係作「第一商業銀行宜蘭分行」使用，與寺廟、教堂均同屬供公眾使用之建築物，且當地居民亦經常參與000建號建物之使用，依被告前揭立論，本件自有召開公聽會或至少舉辦說明會之必要，被告未進行裁量並作成召開公聽或說明會之決定，於法有違。
⒋至訴願決定稱原處分為縣定古蹟指定之地方自治事項，
具高度之專業性判斷，本件古蹟指定其專業判斷及理由未見有恣意濫用或其他違法情事，所據之證據事實，並未有任何悖離經驗法則與論理法則之情事等語。實則，行政機關作成行政處分雖不受當事人陳述意見之拘束，然並不代表可以置「照顧原則」及「公益原則」於不顧，訴願決定以上開理由維持原處分，於法顯有誤解，要不足採。
㈢被告指定古蹟所依據之事實資料有誤或出於不完全資訊，
其就000建號建物是否具有古蹟價值之判斷餘地之認定，自有可議：
⒈關於000建號建物之外觀立面部分：
⑴原告自44年起即已變更000建號建物之外觀，並陸續
進行拆除或增建，000建號建物之正立面僅存屋頂上方小部分之拱形山頭，其餘兩旁圓柱與狹長形開口已不復存在，且全面改貼一般磁磚，實已難認有歷史、文化、藝術價值，亦不具稀少性、不易再現性，遑論具有日據時代表現地方營造技術流派特色或具建築史上之意義（審查辦法第2條第1項參照），應認被告對於上開事實之判斷係根據不完全之資訊而作成原處分，其所認定之古蹟價值，自有可議。
⑵被告於103年12月27日召開指定古蹟審查會時，即有
委員表示：「本棟建物最重要者為挑高的大廳，在宜蘭為少數保留者，並非建築立面……」，足見000建號建物具有古蹟價值部分乃為室內挑高設計之營業廳空間，其立面外觀則非屬應保存之重點。詎被告作成原處分之理由卻又強調：「……其具西洋式樣式之正立面與其他三面之紅磚立面構造方式，充分表現日治大正年間建築風格與營造技術。」不僅與現況事實不符，且有前後認定、判斷矛盾或不一情形。
⒉關於000建號建物之使用情形部分：
000建號建物興建於10年，長久以來作為營業辦公廳使用，早已逾建物使用年限，結構安全堪慮，原告考量員工作業安全及業務擴展需求，乃於103年1月13日搬遷至他處營業，換言之，第一商業銀行宜蘭分行（共3棟）自103年1月起即未作銀行營業使用而閒置至今，對當地居民而言，已不再係與生活文化息息相關之銀行，亦無法因為日常辦理借貸業務而入內感受銀行辦公廳挑高設計之雄偉商業氣氛。惟被告於召開歷史空間審議委員會103年度第4次審查會時，所有委員係基於該建物迄今仍作為第一商業銀行宜蘭分行營業辦公使用，且未來亦會繼續作為銀行使用之前提下進行審議，此觀諸該次會議紀錄中多數委員仍認為該建物（或其特定部分）「可繼續作為銀行使用」、「具保存價值而且能進行新舊建築之配合利用」、「其區位至今延續歷史上的城市商業核心區位，與南北館市○○○路等人文生活環境共構一體，為蘭城人文創生願景之重要環節，具有結合文創、文教經營特色銀行的極大潛能。」、「……為符合銀行未來使用擴充，建議採新舊融合或以新包舊的手法進行增改建。」、「保存尚佳，且由日治至近年仍作為銀行金融用途，由此極具價值」即可得證；被告甚至於公告理由中強調「第一商業銀行宜蘭分行自創建迄申請拆除前，仍保存原建築並維持銀行功能運作，堪稱宜蘭地區銀行建築範例，具建築史與經濟史上之意義。」足見被告據以作成原處分之事實資料顯有錯誤，核有重大瑕疵，自應予撤銷。
㈣觀諸大部分縣定古蹟之建築外觀均保存完整之舊有風貌，
惟000建號建物之現況外觀與大正年間之風貌差異甚大，被告全然未考量是否有將之登錄為歷史建築之可能性，逕依古蹟審議之程序進行審查與指定，違反比例原則中之最小侵害原則，核有裁量濫用之違法。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠原處分所指定之古蹟範圍明確，並未違反明確性原則：
⒈原處分於公告事項四、「古蹟及其所定著土地之範圍」
欄內記載「古蹟本體為000建號，不包括後期增建之雨棚。定著土地之範圍為宜蘭市○○○段○○○○號（局部)；面積約228.66㎡；如圖示。」即對何建號之建物、定著土地範圍與面積為何予以明確界定，以一般人所具有理解能力均可理解，對受處分者亦具預見可能性，並具司法審查可能性，並未違反明確性。嗣經宜蘭地政事務所複丈後，計算面積為221.32平方公尺，故被告再以
105年1月21日府文資字第0000000000D號公告將原公告定著土地之範圍更正為「宜蘭市○○○段○○○○號（局部），面積約221.32㎡；如複丈成果圖」，使原處分更臻明確，無違法可言。
⒉依文化資產保存法第3條第1項第1款規定，古蹟係指
人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。可見建造物才是古蹟指定標的，是被告以「000建號，不包括後期增建之雨棚」作為古蹟本體，除符合前揭法令定義，並已明確界定古蹟建造物範圍，原處分之內容符合明確性原則。
⒊又古蹟所定著土地之範圍，被告除以建物坐落地段地號
（宜蘭市○○○段○○○○號局部）作明確指認外，經向宜蘭地政事務所調閱62年本建物測量成果圖，並比對前述103年調閱000建號之建物登記資料，其樓層面積記載，自62年依測量成果登記以來並未異動，一樓面積同為228.66㎡，顯見65年增建之雨棚未被納入登記，乃以測量成果圖標示古蹟定著土地之範圍，且說明「面積約
228.66㎡」，雖非最近現地測量資料，但已有明確資料佐證，自無違反採證法則。且經宜蘭地政事務所複丈後為221.32㎡，被告亦予以更正，規制範圍明確，處分均針對同一建築物，原處分公告與更正公告即具同一性。質言之，更正公告並未依據不同法律或不同理由，而為不同之裁量，亦即並未變更原處分之本質（同一性），且未侵害他造當事人訴訟上防禦權之行使，自屬合法。⒋000建號建物自建築完成迄今未拆除改建，62年地政事
務所依現況實測後，僅有（62年、65年）正立面之小型增改修，如圓柱拆除改為自動門、外牆改貼磁磚、增建雨棚（古蹟本體已排除該雨棚）等。至於000建號建物後方之浴室及廁所拆除、水池改建為花圃等，並未涉及
000建號之本體變動，審議委員為標示古蹟定著土地之範圍，採證地政事務所實測成果圖，而以000建號古蹟本體之一層面積228.66㎡（嗣更正為221.32㎡）作為定著土地範圍，並不影響原處分之可確定性。況被告已將系爭古蹟提送調查研究計畫申請文化部105年度補助，將進行現況測繪，其坐落土地面積等資料亦可一併補實，必要時據以辦理更正公告。
⒌再依審查辦法第4條規定，古蹟指定公告應載明事項之
一為「古蹟及其定著土地之範圍」；本案古蹟本體已指明「為000建號，不包括後期增建之雨棚」，該000建號有建物登記資料可稽，已載明各樓層面積資料，一般人、受規範者及司法機關均得理解並有預見之可能，自符合古蹟指定之明確性原則，甚至不需再詳述建物面積。況關於古蹟定著土地之範圍，相關法令並未規範應予細載項目包括：土地面積、建物使用面積、定著地號、土地清冊與圖示等，授權由主管機關依個案需求敘明，要皆以具明確性為前提，如102年12月25日新北市政府公告指定「板橋迪毅堂」為市定古蹟公告文、103年9月23日臺北市政府文化局公告指定「 王寵惠 墓園」為市定古蹟公告，其定著土地之範圍僅有地段、地號，皆未附有相關圖面輔助說明。又實務上目前僅有文化部文化資產局製訂的「古蹟公告表」範例稍作填寫說明：定著土地之範圍以「地段與地號及面積」為主，若無法敘述者圖示公告。本案古蹟以宜蘭市○○○段○○○○號並附註「局部」敘明，再以「約228.66㎡」（嗣更正公告22
1.32㎡）標示面積，為利理解，另附圖（圖示）輔助說明，已可預見古蹟之確切範圍，原告故意曲解本件古蹟指定不具明確性，實屬無稽。
⒍另有關原告要求檢附「古蹟公告表」，依該公告表填表
說明：「本表建議附於公告文後，得依實際情形考量是否製作公告表」，本案古蹟公告之公告事項既已逐一詳載，因此毋須重複內容檢附公告表。至於被告作成原處分後，報請文化部備查時，文化部雖曾以104年4月27日文授資局蹟字第1043003658號函回覆表示「第一商業銀行宜蘭分行」指定公告所附之建物測量成果圖，係62年所為，距今時間久遠，恐不符合行政程序法第5條所規定之明確性原則等語，然文化部仍對被告之公告處分予以備查，顯見並不認為此有影響行政處分之效力，且原告對本件行政處分提起訴願，亦遭文化部訴願駁回，訴願決定理由表示，被告於本件古蹟指定公告中明確界定古蹟本體之範圍與排除部分，就古蹟所定著之土地亦限縮在古蹟建物座落之關聯土地，處分內容符合明確性及比例原則之要求等語，亦認原處分內容符合明確性及比例原則，自無原告指摘之違法。
㈡審議委員對古蹟之認定應有判斷餘地，本案有關古蹟之認定應尊重委員會之獨立認定：
⒈被告指定原告所有坐落宜蘭縣○○市○○○段○○○○號
建物即「第一商業銀行宜蘭分行」為古蹟，業已踐行審查辦法第3條規定之現場勘查、審議並作成指定處分之決定、辦理公告、報中央主管機關備查等程序。又「第一商業銀行宜蘭分行」經被告宜蘭縣歷史空間審議委員會審議後，依文化資產保存法第14條及審查辦法第2條第1項第1、3、4、5款登錄基準，認為000建號建物符合上開規定，被告所踐行之古蹟指定程序，並無違誤。
⒉本案經與會8位審議委員合議討論之古蹟指定理由：「
⒈第一商業銀行宜蘭分行，原名『台灣商工銀行宜蘭支店』，創設於1915（大正4）年，1921（大正10）年新建辦公廳舍於宜蘭市街商業中心，且戰後為省屬三商銀之一，見證宜蘭地區金融與商業之發展，歷史悠久，具社會、經濟與歷史文化之價值。⒉第一商業銀行宜蘭分行為宜蘭地區僅存日治大正年間興建之銀行建築，採鋼筋混凝土加強磚造，其具西洋歷史式樣之正立面與其他三面之紅磚立面構造方式，充分表現日治大正年間建築風格與營造技術。⒊第一商業銀行宜蘭分行為供公眾進行金融業務往來之公共建築，室內立柱營業大廳挑高，為宜蘭地區唯一尚保存完整此種空間模式之銀行建築，具稀少性且不易再現。另第一商業銀行宜蘭分行興築於宜蘭主要道路中山路上，創建時即採退縮建築設計，在宜蘭地區都市計畫發展歷程上亦相當少見。⒋第一商業銀行宜蘭分行自創建迄申請拆除前，仍保存原建築並維持銀行功能運作，堪稱宜蘭地區銀行建築範例，具建築史與經濟史上之意義。」已從法定古蹟指定基準之歷史文化、營造技術及稀少性、建築史等方面，認為有指定古蹟之必要與價值，並未有依據之事實資料有誤或出於不完全之資訊情形，自屬合法。
⒊關於000建號建物之外觀立面部分：
被告於103年12月27日重新啟動古蹟指定程序前，已再蒐集資料填具古蹟普查表，將建物興修記錄、特徵等進行記載，對於000建號建物相關事實已提供審議委員參酌了解，審議當日並再辦理現場勘查。原告在審議過程陳述意見時，委員之一以「本棟建物最重要者為挑高的大廳，並非建築立面」作說明，此乃個別委員就挑高大廳與正立面兩者重要性之比較，並非全然否定正立面之價值，不致產生原告所指「個別委員就正立面是否具有古蹟價值見解不一」的情形，亦非全面否定建築立面之價值，原告執此質疑指定古蹟理由有前後矛盾或不一情形，顯為故意扭曲。
⒋關於000建號建物之使用情形部分：
被告提供之古蹟普查表，已於建物使用情形說明「第一商業銀行宜蘭分行自創建以來，一直保存原有建築並維持銀行功能使用，惟自103年起已搬至宜蘭巿中山路三段152號營業，原有建物目前閒置」，且經由審議當日現場勘查，審議委員已得悉目前建物並無使用。而在填寫審查意見時，委員為了說明審查基準第5點該建物未來具「有再利用之價值及潛力」，因此各自提出後續可為活化再利用之看法，原告指摘「所有委員仍係基於系爭建物迄今仍作為第一商業銀行宜蘭分行營業辦公使用，且未來亦會繼續作為銀行使用之前提下進行審議」，明顯為錯誤解讀。
⒌第一商業銀行宜蘭分行第一次申請拆除執照為102年7
月19日，被告於102年10月8日函覆原告不予核發拆除執照，因此指定理由以「自創建迄申請拆除前，仍保存原建築並維持銀行功能運作」，來說明「堪稱宜蘭地區銀行建築範例，具建築史與經濟史上之意義」，以「申請拆除前」做為統稱，並無背離103年1月遷址營業之情形，且不影響仍保存原建築以及自10年以來長期維持銀行功能運作之事實，原告指摘均屬吹毛求疵，恣意攻訐審查委員之專業判斷。
⒍文化資產保存法第3條第1款規定之「古蹟」係屬不確
定法律概念，得否指定為古蹟之文化資產，屬於高度專業範疇，依規定應由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，倘行政機關作成判斷時無出於錯誤之事實認定或不完全資訊等情事，要難任意指摘其有違法之情形。第一商業銀行宜蘭分行業經宜蘭縣歷史空間審議委員會8位出席委員全數同意指定為古蹟，其理由業如上述，則上開審議委員會本於專業審查之結果，除能提出具有專業學術依據之具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷。被告依專家委員會審議結果，將第一商業銀行宜蘭分行指定為縣定古蹟，於法洵無不合。原告就行政機關所聘之專家委員會基於專業所為之判斷，任意指摘違法，亦不足採㈢本案並未基於不完整之事實資訊逕作成原處分，限制原告之財產權之行使：
⒈審查會議中即使有個別委員意見不同，亦無損於本案經
委員3分之2以上同意之可信度與正確性。況宜蘭縣歷史空間審議委員會經由現場勘查、參酌普查表資料及原告陳述意見，進行專業判斷，並依古蹟指定基準討論指定理由，進而作成古蹟指定之決議，並無基於不完整事實資訊逕作處分之情事，且應尊重委員具有專業知識之判斷餘地。
⒉至於000建號建物之正立面雖有部分增改修，如改貼磁
磚、增建雨棚等，但目前屋頂山牆裝飾、附壁柱之柱頭及正面結構仍保留原樣，審議委員指定理由以「具西洋歷史式樣之正立面與其他三面之紅磚立面構造方式，充分表現日治大正年間建築風格與營造技術」，並無悖離事實。且後續辦理古蹟修復再利用時，正立面藉由修復考證，增改部分如屬可逆性者，亦可評估有否復原之必要，不宜以局部增改修，即對正立面所表彰之建築特色存疑，進而否定全棟建築應予保存的價值，況且本案古蹟指定理由，非僅上開一端，原告斷章取義，恣意攻訐，實難見公允。
⒊古蹟具有普世價值，是為重要文化資產而被保護，已具
社會公益性，至於後續是否仍作為銀行使用及開放參觀，皆無損於其古蹟應被保存的價值，斷不可預設活化再利用受限，即認為公益性降低而不具古蹟保存價值，何況000建號建物經審議委員認為具有銀行使用之外的再利用價值及潛力，讓「民眾可隨時進入觀看並感受」之方式，也非僅有做為銀行使用一途。
㈣原處分並未違公益原則，亦無裁量怠惰之違法：
⒈關於文化資產保存法第9條第1項規定主管機關應尊重
文化資產所有人之權益方面，被告召開歷史空間審議委員會審查時，業已依據文化資產審議委員會組織準則第
6條第2項規定，邀請原告列席陳述意見，原告亦在會議中已充分表達「000建號建物現況、使用計畫以及不願意被指定為古蹟」等相關意見，已為審議委員所參酌，是被告已踐行尊重所有權人權益之相關程序，洵無任何違誤。
⒉一般而言，公益在現代國家係以維持和平之社會秩序，
保障個人之尊嚴、財產、自由及權利，提供文化發展之有利條件等「滿足人民所需」為其內容，以照顧保護人民，為人民謀福利為任務。國家機關之作為倘若背離公益則將失其正當性。在以民主法治為基礎之現代國家，憲法及法律之內涵本身即屬一種公益之顯示，故忠實執行憲法及法律，乃實現公益之主要手段。被告為文化之發展，忠實執行文化資產保存法及相關法令，並據以指定原告所有之建物為古蹟，與公益原則並無相牴觸。
⒊況依行政院文化建設委員會95年6月23日文中二字第95
2052990號「有關古蹟指定疑義案」函釋，只要符合審查辦法第2條指定基準之一者，依法得指定為古蹟，並無規定需得建造物所有人同意之要件，尚不因建物所有人不同意指定為古蹟，對於古蹟指定程序及效力有所影響，故原告列席所陳述意見已為審議委員參酌，尚不需對原告意見逐一回應，且古蹟指定更無需取得原告同意。
⒋原告於102年7月19日向被告申請拆除執照，由於民眾
呼籲搶救並引起議員、媒體關注，為評估是否具有保存價值，被告因此依法啟動古蹟指定程序，踐行文化資產保存法賦予主管機關之權責並依法行政，尚非原告指摘之「突襲」做法，否則具有價值之歷史建物一旦拆除，即無法復原，將造成無可補救之損害。
⒌又基於文化資產保存具普世價值，一旦毀損即無法復原
，為社會公益，因此制定文化資產保存法以資主管機關及國人共同遵守。尤其自102年7月原告擬拆除改建起，不斷有民眾反映並支持應予保存，原告於審議時列席說明指「有許多民眾呼籲爭取重建以活絡街區」係為片面之辭，亦未提出召開公聽會之相關意見，有無需於會中說明並作成紀錄之必要。且按審查辦法第3條第2項規定，係授予主管機關「得召開公聽會或說明會」之裁量權，亦即是否召開公聽會或說明會，被告得視情形而為裁量。本件考量指定建物標的單純，且土地建物之所有產權原告為唯一所有人，不涉及其他人，其保存亦符合社會公益與期待，經考量後並無召開公聽會或說明會之必要。再者，古蹟指定並無相關法規規定應舉行聽證，本案亦未發生民眾保存爭端，僅有原告不同意指定為古蹟，被告依職權裁量認為無舉行聽證必要，自無違法可言，亦無裁量怠惰之違法。遑論保留系爭建物對於市容觀感、文化活絡、生活便利性，並未造成負面影響，若予修復並活化再利用，將對宜蘭舊城及老街振興更有正面提升的助益，原處分完全符合公益。為此，求為判決駁回原告之訴。
四、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有被告102年10月1日府文資字第0000000000B號公告、最高行政法院
103年度裁字第1775號裁定、103年12月27日現場勘查簽到表、宜蘭縣歷史空間審議委員會103年度第4次審查會議紀錄、古蹟指定審查表、被告104年1月29日府文資字第0000000000E號函、原處分、訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。又歸納兩造前述主張及陳述，可知本件之主要爭執在於：原處分有無原告所指違反採證法則、明確性原則、理由矛盾之違法情事？被告作成原處分是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊？有無裁量怠惰？
五、本院之判斷：㈠按文化資產保存法第3條第1款規定：「本法所稱文化資
產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。」第4條第1項規定：「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址……之主管機關：在中央為文化部（行政院101年5月15日院臺規字第1010131134號公告第4條第1項……第6條第2項……所列屬「行政院文化建設委員會」之權責事項《含中央主管機關之權責事項》，自101年5月20日起改由「文化部」管轄）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。（第2項）前項審議委員會之組織準則，由文化部會同農委會定之。」第14條規定：「（第1項）古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定3類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。……（第3項）前2項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」㈡次按審查辦法第1條規定：「本辦法依文化資產保存法第
14條第3項規定訂定之。」第2條第1項規定：「古蹟之指定，依下列基準為之：一、具歷史、文化、藝術價值。
二、重要歷史事件或人物之關係。三、各時代表現地方營造技術流派特色者。四、具稀少性，不易再現者。五、具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。六、具其他古蹟價值者。」第3條規定：「（第1項）古蹟之指定，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成指定處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）定者，報中央主管機關備查。（第2項）於作成前項第2款指定處分前，得召開公聽會或說明會。」第4條規定：「（第
1項）主管機關對審議指定之古蹟，應辦理公告。（第2項）前項公告，應載明下列事項：一、名稱、種類、位置或地址。二、古蹟及其所定著土地之範圍。三、指定理由及其法令依據。四、公告日期及文號。（第3項）第1項公告，應揭示於主管機關公布欄30日，並刊登政府公報、新聞紙或資訊網路。」、文化資產審議委員會組織準則第
1條規定：「本準則依文化資產保存法第6條第2項規定訂定之。」第3條規定：「（第1項）主管機關得視需要依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會。（第
2項）審議委員會各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。（第3項）前項專家學者應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員總人數3分之2。」第7條規定：「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第2項）前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於2分之1。……」另被告為保存、維護宜蘭縣古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀，依文化資產保存法第6條第1項及文化資產審議委員會組織準則第3條第1項規定，設置宜蘭縣歷史空間審議委員會，並訂有宜蘭縣歷史空間審議委員會設置要點，其第
2點規定：「本會之職掌如下：㈠古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀之指定、登錄、變更、解除或廢止之審議事項。……」第3點規定：「（第1項）本會置委員11至17人，其中主任委員1人，由縣長兼任，副主任委員由本府文化局局長兼任，其餘委員由縣長分別就下列人員派（聘）之。㈠具有文化、歷史、遺址、建築、景觀及其他相關領域之學者專家或相關團體代表。㈡主管業務及有關機關之代表。（第2項）前項第1款學者專家人數不得少於委員總人數3分之2。」第6點規定：「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第2項）前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於2分之1。……」㈢又涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性
政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等行政事項尤享有專業判斷之餘地，行政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形。易言之，行政法院就涉及專業判斷之行政處分，僅得就：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定（司法院釋字第382號、第462號、第55
3號解釋理由參照）。經核文化資產保存法第3條第1款規定之「古蹟」，係屬不確定法律概念，且得否指定為古蹟之文化資產，明顯屬於高度專業範疇，依規定應由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，倘行政機關作成判斷時無前揭情形，要難任意指摘其有違法之情形。本件被告為審議該縣古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀之指定所設置之宜蘭縣歷史空間審議委員會，既係就具有該文化資產專門學術經驗之專家學者、主管業務及有關機關代表派（聘）組成，且專家學者之委員不少於委員總人數3分之2，其在組織性質上，藉由集思廣益及多元專業與運作，以建立公平專業之合議制度，所為決議事項，基於尊重其專業客觀判斷，應承認其決議結果具有判斷餘地，對之採取較低之審查密度，合先敘明。
㈣查本件被告係以原處分指定「第一商業銀行宜蘭分行」為
古蹟，並於原處分公告事項三「位置或地址」欄內，載明該古蹟地址為「宜蘭市○○路○段○○號」、公告事項四「古蹟及其所定著土地之範圍」欄，載明「古蹟本體為000建號，不包括後期增建之雨棚。定著土地之範圍為宜蘭市○○○段○○○○號（局部)，面積約228.66㎡；如圖示。
」，其附圖則為000建號建物（門牌號碼：宜蘭市○○路○段○○號）之62年測量成果圖（本院卷1第41～43頁）。
核其所載，已對所指定之古蹟究係何建號建物，及其定著土地之範圍與面積予以明確界定，客觀上已足使一般具事理辨別能力之人明暸被告以原處分指定之古蹟為000建號建物之本體（不包括增建部分），其所定著之土地範圍則為上開建物本體坐落之土地（面積約228.66㎡），原告依據上開記載應得知悉被指定為古蹟之建物範圍，亦得據以判斷原處分是否合法暨對之提起行政救濟可以獲得救濟之機會，原處分尚無記載不明確之情事，且此認定亦不因原處分係以000建號建物之62年測量成果圖為附圖而受影響。原告徒以被告作成原處分時，未進行現地測量，逕以62年建物測量成果圖作為依據，指摘被告違反採證法則，並因此造成原處分指定之古蹟範圍不明確，有違明確性原則云云，難認可採。況本件訴訟審理中，經本院會同兩造於
104年11月24日現場履勘並囑託宜蘭地政事務所測量結果，系爭古蹟本體000建號建物坐落宜蘭市○○○段000地號土地，面積221.32平方公尺（即104年11月24日複丈成果圖編號A部分，見本院卷1第188頁），依複丈成果圖所示，系爭古蹟本體形狀與62年測量成果圖所示相符，由此益徵原處分以62年測量成果圖為附圖，以表明所指定之古蹟範圍，與現況尚無差異，並無不明確情事，且被告為使原處分更臻明確，亦已據此複丈成果以105年1月21日府文資字第0000000000D號公告，將原處分公告定著土地之範圍「宜蘭市○○○段○○○○號（局部），面積約228.66㎡；如圖示」，更正為「宜蘭市○○○段○○○○號（局部），面積約221.32㎡；如複丈成果圖」（本院卷1第21
9、220頁），並因上開更正公告僅係在原處分指定之古蹟及其定著土地範圍內依複丈成果予以更正，期使原處分更為明確定，尚不影響原處分指定古蹟本體為000建號建物之規制效力，亦無礙前揭關於原處分無違明確性之認定。又複丈成果所測面積221.32平方公尺，與原處分依000建號建物第1層登記面積228.66平方公尺（本院卷1第84頁）雖有不一，然二者差距甚微（僅7.34平方公尺），且此結果或因測量誤差或因現場指界誤差均有可能，尚難以此面積之差異而認原處分規制之內容有誤，原告以複丈成果測量面積，主張原處分所載古蹟本體定著於土地之面積錯誤而屬違法云云，並無可採。至於文化部以104年4月27日文授資局蹟字第1043003658號函准予備查被告函報指定「第一商業銀行宜蘭分行」為古蹟等相關公告及清冊資料時，固於該函說明三載以「……公告所附之建物測量成果圖，係62年所為，距今時間久遠，恐不符合行政程序法第5條所規定之明確性原則……」等語（本院卷1第268頁），惟此應係文化部依行政程序法第165條規定所為之行政指導，並不具有法律上之強制力或規制效力，原告執此做為原處分違法之論據，亦不足採。
㈤次查，被告為審議本件古蹟指定案，於103年12月27日上
午9時10分至9時30分邀集宜蘭縣歷史空間審議委員進行現場勘查，並於同日下午召開宜蘭縣歷史空間審議委員會
103年度第4次審查會議（本院卷1第224～225頁、第
229～230頁），經8位出席委員（審議委員共12人）一致決議：「⑴本案通過指定為古蹟。⑵名稱定為『第一商業銀行宜蘭分行』，種類為『產業設施』。⑶地址或位置：宜蘭市○○路○段○○號。⑷古蹟及其所定著土地及其範圍：古蹟本體為000建號，不包括後期增建之雨棚。定著土地之範圍為宜蘭市○○○段○○○○號（局部），面積約
228.66平方公尺；如圖示。⑸指定理由為：⒈第一商業銀行宜蘭分行，原名『台灣商工銀行宜蘭支店』，創設於1915（大正4）年，1921（大正10）年新建辦公廳舍於宜蘭市街商業中心，且戰後為省屬三商銀之一，見證宜蘭地區金融與商業之發展，歷史悠久，具社會、經濟與歷史文化之價值。⒉第一商業銀行宜蘭分行為宜蘭地區僅存日治大正年間興建之銀行建築，採鋼筋混凝土加強磚造，其具西洋歷史樣式之正立面與其他三面之紅磚立面構造方式，充分表現日治大正年間建築風格與營造技術。⒊第一商業銀行宜蘭分行為供公眾進行金融業務往來之公共建築，室內立柱營業大廳高挑，為宜蘭地區唯一尚保存完整此種空間模式之銀行建築，具稀少性且不易再現。另第一商業銀行宜蘭分行興築於宜蘭主要道路中山路上，創建時即採退縮建築設計，在宜蘭地區都市計畫發展歷程上亦相當少見。
⒋第一商業銀行宜蘭分行自創建迄申請拆除前，仍保存原建築並維持銀行功能運作，堪稱宜蘭地區銀行建築範例，具建築史與經濟史上之意義。」此除有上開會議紀錄在卷可稽外（本院卷1第237頁反面），並有8位審查委員所具古蹟指定審查表附卷可考（本院卷1第240～247頁）。而被告依據上開會議決議作成原處分後，業以104年3月2日府文資字第0000000000E號函檢送原處分予各相關單位協助公告周知（本院卷1第249頁）、將原處分刊登於104年3月宜蘭縣政府第164期公報（本院卷1第253～254頁），復以104年3月30日府文資字第1040001977號函送指定古蹟公告及清冊資料予文化部備查（本院卷1第255～263頁），並經文化部104年4月27日文授資局蹟字第1043003658號函准予備查在案（本院卷1第268頁），核與前揭文化資產保存法、審查辦法、文化資產審議委員會組織準則及宜蘭縣歷史空間審議委員會設置要點規定並無不合，且上述宜蘭縣歷史空間審議委員會審查結論已從古蹟指定基準之歷史文化、營造技術及稀少性、建築史等方面，詳述其認定本件有指定古蹟必要與價值之理由，經核其判斷並無出於錯誤之事實認定或不完全之資訊、違反一般公認之價值判斷標準、出於與事物無關之考量、違反平等原則或公益原則等情事，揆諸前開規定與說明，該審議委員會本於專業審查所為之判斷，本院予以尊重，被告依上開審議委員會議決議，以原處分指定「第一商業銀行宜蘭分行」為古蹟，於法亦無違誤。
㈥原告雖執前詞主張原處分違法云云，惟宜蘭縣歷史空間審
議委員會103年度第4次審查會議中，縱有委員表示「本棟建物最重要者為挑高的大廳，並非建築立面」，亦僅係該委員於審查過中所表示之個人意見，無礙會議決議所載指定古蹟之理由為最終且為所有委員共識之認定，原告以此主張委員就正立面是否具有古蹟價值見解不一，並指摘原處分指定古蹟理由有前後矛盾或不一情形，自非可採。
又本件既經審查委員赴現場勘查，自無不知第一商業銀行宜蘭分行業已搬遷他址，目前系爭建物並無使用之情，且審議委員係為說明審查基準第5點有關該建物未來具「有再利用之價值及潛力」，因此各自提出後續可為活化再利用之看法，至000建號建物之正立面雖有部分增改修，如改貼磁磚、增建雨棚等，但現況屋頂山牆裝飾、附壁柱之柱頭及正面結構仍保留原樣，審查會議指定理由以「具西洋歷史式樣之正立面與其他三面之紅磚立面構造方式，充分表現日治大正年間建築風格與營造技術」，並無悖離事實，況後續辦理古蹟修復再利用時，正立面藉由修復考證，增改部分如屬可逆亦可評估有否復原之必要，不應以局部增改修，即對正立面所表彰之建築特色存疑，進而否定全棟建築應予保存的價值等情，已據被告辯明在卷，是原告指摘被告指定古蹟所依據之事實資料有誤或係出於不完全資訊云云，顯有誤會，並無足採。再者，關於古蹟之指定，審查辦法第3條第2項僅規定主管機關於作成處分前「得」召開公聽會或說明會，可知召開公聽會或說明會尚非必須踐行之法定程序，被告得視情形而為裁量。而本件係因考量指定古蹟之建物標的單純，且產權為原告1人所有，不涉及其他人，其保存符合社會公益與期待，經考量後認無召開公聽會或說明會之必要，上情亦經被告辯明在卷，並參以本件被告於召開前揭審查會議時，已依據宜蘭縣歷史空間審議委員會設置要點第8點規定，邀請原告列席陳述意見，原告亦在會議中表達「000建號建物現況、使用計畫以及不願意被指定為古蹟」等意見而為審議委員所參酌（本院卷1第235頁），是原告主張被告對其陳述之意見未予採納，亦未審酌是否於作成原處分前召開公聽會或說明會以聽取附近民眾意見，有違公益原則，並有裁量怠惰之違法云云，亦無足取。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國105年6月23日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官王碧芳
法官陳秀媖法官程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年7月4日
書記官張正清