裁判字號：臺灣宜蘭地方法院94年重國字第5號民事判決
裁判日期：民國95年06月30日
裁判案由：國家賠償
臺灣宜蘭地方法院民事判決94年度重國字第5號原告建坤實業社法定代理人乙○○訴訟代理人丙○○被告宜蘭縣政府法定代理人甲○○訴訟代理人 林國漳 律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國95年6月21日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、依國家賠償法第10條、第11條規定，可知請求國家機關為損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，必賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人始得提起損害賠償之訴。經查，本件原告主張其因宜蘭縣政府違法之行政處分而遭受損害，乃向賠償義務機關即宜蘭縣政府請求賠償，而經被告拒絕賠償之事實，業據其提出被告拒絕賠償理由書為證（見本院卷第16頁），自合於前開國家賠償法之規定，自得提起本件訴訟。又按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款定有明文。本件原告本起訴主張被告應給付原告新臺幣（下同）10,000,000元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，嗣於審理中變更訴之聲明為「被告應給付原告10,947,265元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。」，核屬擴張應受判決事項之聲明，應予准許，均合先敘明。
二、原告起訴主張：被告宜蘭縣政府原核發民國87年10月19日宜 府建水 （87）字第7號土石採取許可證，許可證內載「土石區域面積：4公頃99公畝83平方公尺」，詎被告於88年1月21日以（88）府建水字第009602號函撤銷原告土石採取許可證，經原告提起訴願、再訴願、行政訴訟，始經台北高等行政法院以89年度訴字第2565號判決，以被告適用法令有違誤為由，將訴願及原處分均撤銷，惟因被告怠於重為處分，原告遂向經濟部提起怠為處分之訴願，於訴願期間，被告又於91年12月23日以府工水字第0910142577號函為廢止河川使用許可併同撤銷土石採取許可證，原告再對該函提起訴願，經經濟部就被告廢止河川使用許可處分之部分駁回原告之訴願，另撤銷被告併同撤銷土石採取許可之處分，因被告未依期限另為適法之處分，原告乃向台北高等行政法院提起課予義務合併請求損害賠償之行政訴訟，被告始以府工水字第0930080555號函，重新核發府工水字第930001號土石採取許可證，許可證內載核准「土石區域面積：4公頃99公畝83平方公尺」，恢復原告權益。然被告於93年7月1手府工水字第0000000000函，重新核發宜蘭縣○○鄉○○○段牛鬥小段5地號土地之土石採取許可證後，不承認行政處分之確定力，違法將其核准土石採取許可範圍限制縮小，以蘭陽溪河川行水區外之區域為限，於93年9月15日以府工水字第0930116641號函，要求原告應補附蘭陽溪河川管理機關之河川使用許可書，始准在前述地段採取土石。被告不依法定程序執行行政處分內容，剝奪限制原告已取得之土石採取權，損害原告權益。
經次原告多次陳請，被告仍以94年3月28日府工水字第0940033743號函，堅執經濟部水利署93年12月10日經水政字第0935052690號函「蘭陽溪自88年2月1日由本署正式接管後，即於同日公告該溪全面禁採‧‧‧故本署目前無法許可建坤實業社於蘭陽溪河川區域內採取土石」及94年3月1日經水政字第09450066890號函之釋示，否准原告之請求，然本案自88年被告撤銷原告之土石採取許可證始，迭經多次訴願及行政訴訟決定或判決：原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分，至今被告仍未依法本於其職權准予原告為全區之土石採取，嚴重損害原告之權益，爰依法請求賠償。況依經濟部水利署第一河川局以90年12月31日水利一管字第0905004366號函，引述經濟部水利署前身經濟部水利處87年7月15日水政字第Z000000000號函示「....行政處分未結案件，仍應由縣政府繼續執行至結案，再行移交接管之」，亦即本案至今仍為原告認定本案在被告權責範圍內，應至本案執行結案時為止之主因。查本案為行政處分之救濟案件，而非新申請案，由87年經濟部水利處函頒之移交接管作業要點已授權被告「應由縣政府繼續執行至結案止」，所謂「執行至結案」應為被告執行至本許可案依計劃採取土石完成結案終了，在未完成結案移交前，應無容許被告所言其無權逕予核發許可或無法許可等消極不作為之行政怠惰行為，是故，被告否准原告於行水區內採取土石，洵無理由。原告請求之損害計算基礎係以本土石區行水區域內面積0.8872公頃，原平均可採取高程約3-4公尺深，如可採取量30,174.16立方公尺，歷經多次沖淤，其賦存量約56,528.11立方公尺，乘以銷售金額每立方公尺200元單價為依據計算得約11,305,622元，又依據宜蘭縣政府公共造產蘭陽溪清水溪匯流處附近疏浚一期工程委託合約書，每立方公尺發包作業平均單價6.24元乘以56,528立方公尺，合計作業費用為352,735元，故被告應賠償原告之金額於扣除作業費用後，應為10,947,265元。就被告質疑原告測量所得體積是否全部為砂石乙點，因蘭陽溪本河段為天然河道，係由上游山坡崩塌土石藉多年洪水下移沉澱而成，非人為加工或廢棄物堆置而成，應無一般所謂瑕疵品或無用品之慮，所有土石皆為可用材。又本案原告自93年9月
15日得知，被告要求原告應另增加取得「河川使用許可證」條件限制起，至本件起訴日94年4月25日止並未逾越2年請求時效。行政程序法第120條第1項規定「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前所列信賴不值得保護情形，其因信賴該處分致遭受財產上損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」或同法第126條亦明定「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償」等規定觀之，被告無法回復原告原有之授予利益時，再再都顯示國家應給予合理之補償責無旁貸且無庸置疑等語。並聲明：（一）被告應給付原告10,947,265元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。（二）願供擔保，請准宣告假執行。
三、被告則以：原告建坤實業社原領有被告宜蘭縣政府87年10月19日宜府建水（87）字第7號「土石採取許可證」，當時係由被告併同辦理河川使用許可，惟未另發給「河川使用許可證」，僅許可採取宜蘭縣○○鄉○○○段牛鬥小段5地號蘭陽溪私有河川地土石，許可有效期間為87年10月9日至88年9月9日止。被告於88年1月16日派員前往上揭土石區現場檢測，以原告有超挖之情事為由，依當時之土石採取規則第37條第1項第4款規定，於88年1月21日以（88）府建水字第00960
2號函撤銷原告之土石採取許可證。原告不服上開行政處分，分為提出訴願及行政訴訟等救濟，於原告另提被告「怠為處分」之訴願期間，被告以原核准之系爭土石採取區部分業經經濟部於89年7月26日以89水利字第89888427號公告變更河川區域線，劃出河川區域外，乃以91年12月23日府工字第0910142577號函，依當時之河川管理辦法第43條第1項第9款規定，為「廢止河川使用許可併同撤銷土石採取許可證」之處分。經濟部據此乃於92年2月12日依訴願法第82條第2項之規定駁回原告之訴願，並經台北高等行政法院92年度訴字第1455號裁定駁回在案。其後，原告再提起訴願，提起「課予義務合併請求損害賠償」之行政訴訟，事後原告撤回行政訴訟。蘭陽溪於88年2月1日劃歸中央管河川，由經濟部水利署接管，當日即公告蘭陽溪全面禁採，且因原告之河川使用許可業經被告廢止確定，依水利法第78條第3款規定，河川區域內之採取土石應經許可始得為之，故被告乃於93年9月15日以府工水字第0930116641號函請原告應依補附蘭陽溪河川管理機關即經濟部水利署之河川許可。另原告所執經濟部水利署第一河川局以90年12月31日水利一管字第0905004366號函示略以「本案係經中央管河川接管前之行政處分案件，應由縣政府執行至結案，再行移交接管之」之真意，僅在表示有關中央管河川接管前行政處分尚未終結之相關行政程序仍應由宜蘭縣政府繼續執行至全部行政程序終結，非如原告所指被告尚有權責就中央管河川行水區域內之採取土石行為，得逕為許可。經濟部水利署亦分以93年12月10日經水政字00000000000號及94年3月1日經水政字第945066890號函復，均明確表示經濟部水利署無法許可原告於蘭陽溪河川區域內採取土石，被告已確定無法逾越權限許可原告採取蘭陽溪河川區域內該部分之土石，原告以被告拒絕准許行水區內土石採取為由，請求國家賠償，洵無理由。且揆諸本件原告既認被告88年1月21日（88）府建水字第009602號函乃違法撤銷其土石採取許可證，則其至遲應於90年1月底即其收受前揭公函後2年內請求國家賠償，至於其後相關之行政救濟程序並不影響請求權時效之進行，因此原告遲至94年4月25日始提起本件國家賠償之請求，請求權顯己罹於時效。
四、兩造不爭執之事項部分：
（一）原告原領有被告87年10月19日宜府建水（87）字第7號「土石採取許可證」，當時係由被告併同辦理河川使用許可，惟未另發給「河川使用許可證」，僅許可採取宜蘭縣○○鄉○○○段牛鬥小段5地號蘭陽溪私有河川地土石，許可有效期間為87年10月9日至88年9月9日止。
（二）被告於88年1月16日派員前往上揭土石區現場檢測，以原告有超挖之情事為由，依當時之土石採取規則第37條第1項第4款規定，於88年1月21日以（88）府建水字第009602號函撤銷原告之土石採取許可證。
（三）原告不服上開行政處分，提起訴願、再訴願、行政訴訟，經台北高等行政法院以89年度訴字第2565號判決，以被告適用法令有違誤為由，將訴願及原處分均撤銷，後因被告未重為處分，原告遂向經濟部提起怠為處分之訴願，於訴願期間，被告又於91年12月23日以府工水字第0910142577號函為廢止河川使用許可併同撤銷土石採取許可證，原告再對該函提起訴願，經濟部就被告廢止河川使用許可處分之部分駁回原告之訴願，另撤銷被告併同撤銷土石採取許可之處分，因被告未另為適法之處分，原告乃向台北高等行政法院提起課予義務合併請求損害賠償之行政訴訟，被告始以府工水字第0930080555號函，重新核發府工水字第930001號土石採取許可證，許可證內載核准「土石區域面積：4公頃99公畝83平方公尺」，原告因而撤回該訴。
五、得心證之理由：本件兩造爭執事項為：蘭陽溪於88年2月1日劃歸中央管河川後，被告得否再准許河川行水區之土石採取？原告得否以被告於93年7月1手府工水字第0000000000函，重新核發宜蘭縣○○鄉○○○段牛鬥小段5地號土地之土石採取許可證之行政處分有違法侵害原告之權利為由，請求被告賠償？如認得請求賠償，則侵權行為之時點應為何時？原告之請求權是否罹於時效？其請求之數額是否合理？茲分敘如下：
（一）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2條第2項定有明文。又國家賠償請求權之成立要件，須以公務員執行職務具有故意或過失之行為及人民之自由或權利須受有損害，且該損害之發生與有責任原因之事實間具有相當因果關係為必要，而所謂相當因果關係者，係指有此行為，依客觀觀察，通常即會發生此損害者，視為有因果關係；如無此行為必不生此損害，或雖有此行為，通常亦不生此損害，即無因果關係。
（二）原告主張依據經濟部水利署第一河川局於90年12月31日水利一管字第0905004366號函，引述經濟部水利署前身經濟部水利處87年7月15日水政字第Z000000000號函示「....行政處分未結案件，仍應由縣政府繼續執行至結案，再行移交接管之」內容，本案既為行政處分之救濟案件，而非新申請案，故應由被告繼續執行至結案止，本案仍屬被告之權責範圍內云云，然查，經本院函詢經濟部水利署之結果，據其回覆稱：「河川區域內之土石採取申請作業，可分為土石採取法規範之土石採取申請作業，及水利法規範之河川區域內採取土石使用河川地行為之申請許可作業....查蘭陽溪在88年2月1日本署正式接管前，係由宜蘭縣政府負責管理，故有關該溪之土石採取申請及河川地使用許可作業，均由該府負責辦理。因此建坤實業社原經宜蘭縣政府核准之土石區，位於河川區域內部分，其河川地使用許可部分於許可期限屆滿時已失其效力，欲繼續使用者，依上開河川管理辦法規定，應重新申請取得河川管理機關（如上述88年2月1日後，即以本署為管理機關）核發之河川地使用許可書，始得為之，不以其案件係非屬土石採取法公佈實施後之新申請案，而得排除之。故本案仍應先經河川土地管理機關即本署許可後，宜蘭縣政府始得據以核准其土石採取許可」（見本院卷第164、165頁），故依經濟部水利署函覆之內容，可知本件因於88年2月1日即由經濟部水利署接管蘭陽溪，故自該時起，有權核發河川地使用許可書者，即為經濟部水利署，而非屬被告之權責甚明，故被告於重為核發土石採取許可證時，就河川地使用許可部分，即無從為准許之處分。至原告雖主張依據經濟部水利署第一河川局上開函文內容，被告應繼續執行至結案云云，惟查經濟部水利署第一河川局上開函文之意旨，應係指如有相關行政程序未終結者，得由原機關繼續執行至行政程序結束，與實質上被告是否有權責核發河川地使用許可書無涉，故原告此部分之主張，恐有誤會，尚難採納。
（三）本件原告主張被告侵害其權利之行為，為被告於93年7月1日府工水字第0000000000函，重新核發宜蘭縣○○鄉○○○段牛鬥小段5地號土地之土石採取許可證之函文，此經原告陳明在卷，則以該函文之內容「台端原領有本府宜府建水字第87字第7號土石採取許可證（許可有效期限為87年10月9日至88年9月9日），本府於88年1月21日撤銷該許可證，本次重新核發土石採取許可證有限期間剩餘232天。請依土石採取法第18條規定，於本許可證領得之次日起
6個月內具備書件向本府申請核發土石採取登記證」觀之，該函文係在表示核發土石採取許可證予原告一事，自形式上觀之，並無不利於原告之情事，尚難據此即認原告之權利受有何等侵害，至原告雖主張被告應併予核發河川地使用許可證而未核發致使可採取砂石之範圍減少，自屬因故意或過失侵害其權利等語，然蘭陽溪於經經濟部水利署接管後，得為核准核發河川地許可證之機關已變更經濟部水利署，此業經經濟部水利署函釋在案，已如前所述，故被告既已無權責再予核發河川地使用許可證，則被告於為上開93年7月1日府工水字第0000000000函時，並未併同核發河川地使用許可證，於法並無違誤，則自難認被告有何故意或過失之不法侵害行為，且原告又未能舉證證明被告有何故意或過失之不法侵害行為，亦未舉證證明因上開函文受有何不法之侵害，故原告主張被告於93年7月1日府工水字第0000000000函文核發土石採取許可證之函文有侵害其權利之行為，而主張被告應予賠償，自無可採。
（四）至原告雖主張引用行政程序法第120條第1項「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前所列信賴不值得保護情形，其因信賴該處分致遭受財產上損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」或同法第126條「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償」之規定，請求被告損害賠償，然依上開條文之規定，係在規範如有違法或合法之行政處分遭撤銷後，行政機關應否給予補償之相關規定，係屬公法上之關係，如有爭議，自應循行政爭訟之程序處理，與本件被告是否應負損害賠償之責任無涉，故原告此部分之主張，亦屬無據。
（五）又被告雖以原告主張被告於88年1月21日以（88）府建水字第009602號函撤銷原告土石採取許可證之行為侵害其權利，原告主張之損害賠償請求權已罹於時效等語抗辯，然原告主張侵害其權利之行為為被告93年7月1日府工水字第0000000000函文，而非88年1月21日以（88）府建水字第009602號函撤銷原告土石採取許可證之處分，已據原告陳明在卷（見本院卷第134頁），故被告此部分之抗辯，自無庸予以審酌，附此敘明。
六、從而，原告依國家賠償法第2條第2項之規定，請求被告給付10,947,265元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。其訴既經駁回，則假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。
七、本件為判決之基礎已臻明確，兩造其餘之陳述及所提其他證據，經本院斟酌後，認為均於判決之結果無影響，亦與本案之爭點無涉，自無庸逐一論述，併此敘明。
八、結論：原告之訴為無理由，並依民事訴訟法第78條，判決如
主文。中華民國95年6月30日
臺灣宜蘭地方法院民事庭
法官鄭貽馨正本與原本無異。
如不服本判決應於判決送達後20日內提出上訴狀（須附繕本）。
中華民國95年7月3日
書記官陳蒼仁