臺北高等行政法院96年度訴字第3888號判決

裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第3888號判決

裁判日期：民國97年08月21日

裁判案由：原住民族工作權保障法

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第3888號原告長榮航空股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 柯莉娟 律師被告行政院原住民族委員會代表人 章仁香 （主任委員）訴訟代理人乙○○
林長振 律師上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年9月20日院臺訴字第0960091202號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告依政府採購法標得「國軍國外進、出口軍品空運運輸共同供應契約」、「空勤人員緊急應變處置訓練」、「長榮航空機上雜誌及影視系統刊播」3件採購案，於92年1月1日起至93年8月31日止之履約期間內雇用員工總數逾1百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，經被告依同法第12條第3項之規定，發單追繳原住民就業代金計新台幣（下同）10,042,560元，嗣於94年10月12日以原民衛字第0940030373號函更正追繳原住民就業代金為9,884,160元。原告不服，提起訴願，經行政院於95年4月14日以院臺訴字第0950084897號訴願決定撤銷原處分，囑由原處分機關於2個月內另為適法之處分。案經被告重行審查結果，被告於96年3月23日以原民衛字第0960014632號處分書核定原告應繳納原住民就業代金計9,836,640元（原告前已繳納代金9,884,160元，溢繳代金47,520元）。原告仍不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分超過新台幣7,809,120元部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告以原住民族工作權保障法對於各級公營機構
之人員總額之計算僅以「不須具公務人員任用資格之非技術性工級職務」為基礎，即每滿百人應有原住民一人，主張計算國內員工總人數時應扣除機師之人數，是否於法有據？㈠原告主張之理由：
⒈本件原告經營航空運輸產業，深具高精密性、專業性及複
雜性，而航空飛航安全為首要確保事項，故相關從業人員之專業及適職能力誠屬第一要件，此觀民航法規即可窺知一二。以「航空人員檢定給證管理規則」為例，除一般熟知之航空器駕駛員外，該法規另明文規範諸多種類之航空運輸從業人員（如航空器簽派員、地面機械員或航空器維修員等）均須通過主管機關之特殊檢定後方得就任，且須定期接受該等檢定以維持其適職能力，即明原告產業所需人才之高度專業性。又除相關國際及國內民航法規對於人員資格及專業能力之嚴格要求外，鑑於原告對於載運旅客或貨物所擔負之運送責任至為重大，稍有不甚即可能導致重大人員傷亡及財物損失，故原告一貫要求相關從業人員必須接受長期且嚴謹之訓練，以期對旅客及貨物之運輸維持良好安全之服務品質，此等專業技能之培養、訓練及維持絕非一蹴可及。
⒉查立法者為保障原住民族就業，於政府採購法第98條及原
住民族工作權保障法第12條規範依政府採購法之得標廠商應於履約期間雇用足額之原住民，原告亦著實肯定立法者之美意，然該等法令實未將各得標廠商之產業特殊性及履約內容、性質等客觀事實納入考量，其正當性與否實具爭議。本件原告提供運輸服務之專業性及長期訓練之必要性已如前述，被告卻漠視該等立法之不完備，而以行政主管機關一己之優勢，就適用法條強行予以片面解釋，率爾要求原告應於依政府採購法得標案件之履約期間立即足額雇用相當數量之原住民勞工，完全無視於是否確有足夠之原住民勞工具備相關民航法規要求之資格檢定，而得以提供原告產業所需之勞務，遑論顧念原告向來為維護飛航安全而秉持之長期嚴謹訓練原則，其處分之不當至為明顯。試以原告與國防部採購局於91年12月31日簽訂之國防部採購局訂購軍品契約為例，該標案之決標日期為91年12月26日，原告與國防部採購局針對得標案之簽約日期為91年12月31日，若不問原告實際履行該運送之期日，而單依被告對於履約期間之片面解釋，則該合約即應自92年1月1日起開始履約，則自原告標得該標案至履約期間開始起算不過短短數日，原告如何在如此倉卒時間內立即雇用足額之原住民勞工並使其獲得必備之航空專業訓練後，進而於該標案中提供勞務？⒊次查被告及訴願決定機關行政院雖於訴願程序中，均以政
府採購法及原住民族工作權保障法已明確規範得標廠商應雇用原住民義務之構成要件及法律效果，並無授權被告得就個案情形為裁量，故被告僅得本於職權為相應之行政處分等由，認原告請求被告於核算代金時應斟酌客觀事證之訴願理由不可採。惟被告先前曾依政府採購法及原住民族工作權保障法之相關規定，要求各該標得政府採購案之公立機關或公營事業機構應繳納代金，經各該公立機關或公營事業機構不服提起訴願後，行政院所為之訴願決定卻係撤銷被告之原處分，究其理由，乃以被告為原住民族工作權保障法之中央主管機關，主管全國原住民族事務並負有設置原住民族綜合發展基金及掌理該基金之管理及輔導事項之義務，是政府採購法縱已就廠商之定義明文規範，然該等得標之公立機關或公營事業機構宜否依政府採購法之解釋而認屬原住民族工作權保障法之得標廠商並應有同法第12條之適用，及被告於追繳代金前相關法條之立法本旨暨該等公立機關或公營事業機構因受預算員額限制而在履約期間雇用原住民之可能性，均應由被告於追繳代金時納入綜整考量。據此，顯見即使相關適用法令對於標得政府採購案之公立機關或公營事業機構之繳納代金義務亦規範明確，然被告並非如其所述毫無個案裁量權限；反之，行政院係要求其應於斟酌客觀事證後為適法合理之處分，則被告對法規適用及解釋之裁量權竟因繳納代金義務對象之不同而產生有無裁量權與否之差異，顯有意作不公平之差別待遇，損害原告權益甚明，該等違法行政處分應予撤銷。
⒋又日前行政院已依被告之函文，針對政府採購法及原住民
族工作權保障法向立法院提出修正草案，其中修法說明即敘明該等要求得標廠商於履約期間雇用原住民之規定已無法落實原住民長期就業之本旨，且在實務適用時衍生諸多爭議，顯見包含被告在內之主管機關亦清楚認知該等法令欠缺適當性及合理性。是被告漠視前述事實理由，逕核定原告應依履約期間內之員工總人數計算並繳交代金，要無可採。
⒌退萬步言，縱被告認其對原告之追繳並無違法，惟被告計算代金之標準應有錯誤，謹說明如下：
①查政府採購法第98條係分別援引身心障礙者保護法及原
住民族工作權保障法之規定，加諸依政府採購法得標廠商於履約期間雇用身心障礙者及原住民之特別公課，因此有關被告處分原告繳交代金部分，應以原住民族工作權保障法之相關規定為準據。雖原住民族工作權保障法對其第12條第1項「得標廠商」及「得標廠商於國內員工總人數」等用語並無定義，惟被告於訴外人台灣郵政股份有限公司台北郵局之原住民就業代金事件中，主張原住民族工作權保障法第12條所稱之廠商包含同法第4條之公營事業機構，遭訴願決定機關認其對於「得標廠商」之法律解釋顯有錯誤而撤銷原處分，足見被告對於原住民族工作權保障法第12條第1項之法律解釋並非全然無誤。正因「得標廠商於國內員工總人數」等用語並無定義，被告於解釋其所主管之法規執行行政行為時，應遵守行政程序法，而行政程序法中對於行政機關為行政行為已制定成文化原則，是被告於原住民族工作權保障法無明文規定時，理應援引該成文化原則，依法律目的解釋條文中之用語。而原住民族工作權保障法第4條第3項特別授予公務機關可將列為出缺不補時之員額限制排除於計算「人員總額」之列，可見於「原住民族工作權保障法」中有關「員工總人數」之意義應可就該法之相關法規邏輯加以援引解釋，無庸將原住民族工作權保障法第12條第1項之「員工總人數」之意義改採身心障礙者保護法施行細則第12條之定義，而以勞工保險局統計之員工總額計算，造成將二法混為一談之情事。
②其次，身心障礙者保護法及原住民族工作權保障法於計
算總人數時皆有排除特定工作人員之除外規定，而於原住民族工作權保障法第4條及第5條對於各級公營機構之人員總額之計算僅以「約僱人員」、「駐衛警察」、「技工、駕駛、工友、清潔工」、「收費管理員」、「其他不須具公務人員任用資格之非技術性工級職務」為計算每滿1百人應有原住民1人之「總額」依據。則既然公營機構可有如是之計算「總額」之明文根據，非屬公營機構之原告所從事者為國際航空運輸事業，因其行業特性而屬於特許行業，特定從業人員如「機師」，其資格須符合如「航空人員檢定給證管理規則」之相關規定，進入門檻高，絕非一般人民可自由選擇，基於該產業特性，於計算「得標廠商於國內員工總人數」，亦應援引相似邏輯，扣除須符合「航空人員檢定給證管理規則」之相關規定且進入門檻高之「機師」等專業人員，始符合行政程序法第6條規範之「平等原則」、第9條之「行政程序對當事人有利及不利之情形一律注意」等行政原則。
③又鈞院於先前案例曾多次持「政府採購屬於公平、公開
程序，原告於參與投標時，即可由招標機關之投標須知、相關法令及契約內容等得知相關規定，廠商應就相關成本、人員編制及職務缺額予以考量、編派，以達促進原住民就業之目的，是原告承標採購案所參與之人力，及因應相關規定所需增聘原住民之人力，原告均得事先規劃及運作，不因原告執行人員人數之多寡而有異，也不因是否為協助政府推動之專案計畫而有異；且得標廠商之認定係由招標機關依政府採購法規定辦理，並將其決標資料登錄於行政院公共工程委員會政府採購資訊公告系統，原告為依政府採購法得標之廠商，即應依規定於履約期間雇用原住民，自不得因標案所投入之人力多寡，而認為違反比例原則。」之見解，駁回因不服被課原住民就業代金事件原告之起訴。然本件原告於被告所列3件依政府採購法得標之標案中，係因招標機關為推行政策而採取「選擇性」及「限制性招標」邀請原告締約，即使於選擇性招標案中，因另一家得標廠商經營之航線並非與原告經營之航線完全相同，原告對於系爭3件標案係為配合政策及協助政府推行公權力所為之商業行為，截然不同於其他廠商可基於「政府採購屬於公平、公開程序，於參與投標時，即可由招標機關之投標須知、相關法令及契約內容等得知相關規定」，故原告主張被告於解釋原住民族工作權保障法第12條第1項之「得標廠商於國內員工總人數」時，更應依行政程序法第10條規定「行政裁量應符合法規授權目的」，為公平、合理之解釋。
④參照被告之答辯內容及其所提出之「政府採購履約期間
內僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表」，可清楚知悉被告計算本件代金之方式顯違反行政程序法第6條規範之「平等原則」、第9條之「行政程序對當事人有利及不利之情形一律注意」及第10條「行政裁量應符合法規授權目的」等規定。本件原告認原住民族工作權保障法第12條第1項「得標廠商於國內員工總人數」之計算基礎，應就原住民族工作權保障法中已規定之原則加以類推適用，而不應援引身心障礙者保護法施行細則於97年4月15日修正前之第12條定義，亦即原住民族工作權保障法對於各級公營機構人員總額之計算，僅以「不須具公務人員任用資格之非技術性工級職務」為計算每滿1百人應有原住民1人之「總額」之依據，於被告向原告核課代金時亦應有類推適用。準此，被告於計算「國內員工總人數」時應扣除「機師」之人數，基此計算自92年1月起至93年8月止之代金總額僅7,809,120元，而原告已繳納9,884,160元，溢繳共計2,075,040元，被告應返還該筆不當核課之款項。
⑤另被告追繳原住民就業代金之原告3件得標案件中，「
國軍國外進、出口軍品空運運輸共同供應契約」一案依原告與國防部採購局於91年12月31日簽訂之契約所載，其契約期限係自92年1月1日起至93年1月31日止，被告未詳究合約約定而逕至93年8月31日（被告第一階段追繳就業代金之截止日）為止核算原告應繳納之代金，該處分亦有違誤。綜上所陳，訴願決定及原處分均有違誤，應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈查原住民就業代金之性質係屬特別公課，凡合於法規構成
要件者，即須本件公法義務，不以具有故意、過失為必要，故原告未依法雇用原住民，被告予以追繳代金，難謂有違法令，茲說明如下：
①按「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾百
人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」、「得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」，分別為原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項所規定。次按「得標廠商其於國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代不足額部分。」、「本法第98條所稱國內員總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商履約完成事項之日止。」，復分為政府採購法第98條、政府採購法施行細則第107條第1項所明定。又按「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局（現已改由台灣銀行股份有限公教人員保險部）所統計各該機關或學構每月1日參加勞保人數、公保人數為準。」，身心障礙者保護法施行細則第12條第1項定有明文。前揭法條規定課予標得政府採購案者應雇用法定比例原住民之義務，否則須依其差額繳納代金，由被告對就業方面事項為支應，乃國家為落實保障原住民而維護生存權，對依政府採購法得標之廠商，就依其未足額雇用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，其性質上屬於特別公課，凡合於法規構成要件者，自有本件公法義務之負擔，不以故意、過失為必要，此參照司法院大法官會議釋字第593號解釋文首段「國家基於一定之公益目，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」即明。
②本件原告訴稱略謂履約期間之認定應以實際執行工作天
數為準，而非以徒以契約為據，且其乃配合國家政策並具有高度專業性，非屬一般廠商云云。惟查本件公法義務係屬特別公課，凡合於法規構成要件者，即有義務之負擔已如前述。其次，上開規定除未賦予被告有任何裁量權得資行使，致被告僅得依法作成相應之法律效果外，同時亦為協助促進原住民就業及經濟發展，以作為保障原住民工作權之政策工具，自屬強行規定無疑，故得標廠商者均須依法雇用或繳納不足額之代金，無因其性質而有任何歧異之對待。再者，科技日新月異，社會分工精細化及專業化日趨細微，各行各業均需具備高度專業技能始得勝任，自不許原告以航空業須具備高度專業技術性為由，免除其雇用原住民之法定義務。是原告所稱甚係無稽，依法核無足採。
③至原告主張其所承接之政府採購程序係因招標機關採取
「選擇性」及「限制性招標」，故與一般之採購程序有間一節。如前所陳，凡合於法規構成要件者，即有系爭公法義務之負擔，原告既已依循政府採購程序，並提供招標機關所需之需求，自當該當前揭法條所稱之「依採購法得標之廠商」，至採取何種招標行為，純屬招標機關依其內部作業之需求而選擇其方式，自與本件公法義務之負擔無實質關聯性。
⒉次依前開司法院大法官解釋意旨，立法者已斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，自無悖於平等原則之要求：
①查原住民族工作權保障法第4條、第5條係課以各級政府
機關、公立學校及公營事業機構應負平時、常態雇用原住民之義務，其所負之義務遠較僅於政府採購案履約期間內始負雇用義務之私人為高，且各該政府機關雇用人員尚須受法定編制員額及任用法規之限制，而為私人所無。是以，原住民族工作權保障法第4條、第5條乃規範各級政府機關、公立學校及公營事業機構平時應比例進用原住民，為組織法上人員編制、法規暨法定預算限制問題；而同法第12條誠為立法者慮及政府採購乃政府重要之歲出，為憑藉政府採購程序而達保障原住民就業，故僅於其政府採購案之履約期間內，負有法定雇用義務。二者規範之主體、適用期間業經立法者各依其性質為合理之區別對待，依前揭司法院大法官解釋意旨，難謂有悖於平等原則之要求。從而原告訴稱依原住民族工作權保障法第4條之規定，於計算「得標廠商於國內員工總人數」時，應扣除須符合「航空人員檢定給證管理規則」之相關規定且進入門檻高之「機師」等專業人員云云，於法洵屬違誤。
②其次，所謂「類推適用」乃將法律規定比照適用於法律
上評價相似但未經規定之事項，以達成憲法平等原則中「相同者為相同處理」之要求。原告雖稱原住民族工作權保障法第12條第1項「得標廠商於國內員工總人數」之基礎，不應援引身心障礙者保護法施行細則第12條之定義，而應就原住民族工作權保障法中已規定之原則加以類推適用云云。惟查原住民族工作權保障法12條與第
4、5條規定所欲規範之客體、責任基礎、計算範圍均有不同，不同之基礎事實當有不同之法律評價，自不容許類推適用，是原告所稱誠無足採。
⒊又本件公法爭議業經訴願決定機關予以維持，且現行法規不因修正草案而失其效力，謹陳述如下：
①按「法律之廢止，應經立法院通過，總統公布。」、「
．．．；並自公布或發布之日起算，至第3日起失效。」，分別為中央法規標準法第22條第1項及第3項後段所規定。次按「行政院院長，綜理院務，並監督所屬機關。」，行政院組織法第7條定有明文。又「行政院原住民族委員會主管全國原住民事務。」，為行政院原住民族委員會組織條例第1條所明定。
②茲原告主張行政院係要求被告應於斟酌客觀事證後，方
為適法合理之處分，則被告對法規適用及解釋之裁量權竟因繳納代金義務對象之不同而產生有無裁量權與否之差異，顯有意作不公平之差別待遇，損害原告權益甚明；又日前行政院亦已依被告之函文，針對原住民族工作權保障法及政府採購法向立法院提出修正草案，其中立法說明即敘明該等要求得標廠商於履約期間雇用原住民之規定已無法落實原住民長期就業之本旨，且在實務適用時衍生諸多爭議，顯見包含被告在內之主管機關亦清楚認知該等法令欠缺適當性及合理性，被告實不宜據此追繳代金云云。然查現行原住民族工作權保障法及政府採購法並未因上開規定而失效，且本件原處分之性質屬羈束處分，故被告僅得依法條之規定，課予合於構成要件者代金處分。又本於行政一體原則，上級機關對於下級機關有其「指揮監督權」，並得藉由「事務監督」審查下級機關所為個別決定之「目的性」及「合法性」，以求行政職能之完整、國家政策之有效執行。本件訴願決定機關既已針對系爭公法爭議先為目的性之審查，被告當予以尊重，原告自難據此得以免除本件公法上義務之履行。綜上所述，原告之訴為無理由，應予駁回。
理由
一、本件起訴時被告之代表人為夷將．拔路兒，嗣於本件訴訟程序進行中變更為章仁香，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、「得標廠商於其國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」，政府採購法第8條、第98條分別定有明文。次按「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。」，復分別為政府採購法施行細則第107條、第108條所規定。又按「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」、「得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」，亦分別為原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項所明定。
三、本件原告依政府採購法標得「國軍國外進、出口軍品空運運輸共同供應契約」、「空勤人員緊急應變處置訓練」、「長榮航空機上雜誌及影視系統刊播」3件採購案，於92年1月1日起至93年8月31日止之履約期間內雇用員工總數逾1百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，經被告依同法第12條條第3項之規定，發單追繳原告原住民就業代金計10,042,560元，嗣於94年10月12日以原民衛字第0940030373號函將追繳原住民就業代金金額更正為9,884,160元。原告不服，提起訴願，經行政院於95年4月14日以院臺訴字第0950084897號訴願決定撤銷原處分，囑由原處分機關於2個月內另為適法之處分。案經被告重行審查結果，被告於96年3月23日以原民衛字第0960014632號處分書核定原告應繳納原住民就業代金計9,836,640元（原告前已繳納代金9,884,160元，溢繳代金47,520元）。原告仍不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。原告雖對其確有進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項標準之情形並不爭執，惟以該條第1項「得標廠商於國內員工總人數」之基礎不應援引身心障礙者保護法施行細則第12條之定義，應就原住民族工作權保障法中已規定之原則加以類推適用，亦即，該法對於各級公營機構之人員總額之計算僅以「不須具公務人員任用資格之非技術性工級職務」為基礎，即每滿百人應有原住民1人，是本件在計算國內員工總人數時應扣除機師之人數等語資為主張。茲本件所應審酌者厥為「國內員工總人數」究應如何計算？經查：
㈠按「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以
外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」，為司法院大法官會議釋字第593號解釋所揭櫫。次按「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」，憲法增修條文第10條第12項定有明文。基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5月27日及90年10月31日制訂政府採購法第98條規定：「得標廠商於其國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」及原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。…得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」。依據上開條文，員工總人數逾100人以上之得標廠商，應於履約期間雇用原住民，其人數不得低於總人數1%，以創造廠商雇用原住民之動機及誘因；並於違反名額規劃時，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金（亦即就短少之名額，繳納一定金額之「差額補助費」），而另設「原住民族綜合發展基金」管理運用，以供實現立法所欲實現之輔導原住民就業之政策目標，乃係具有「專款專用」之特別公課。是以，已開徵原住民就業基金代金部分之費率類別，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，且主管機關徵收後，妥為管理運用，符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1條之立法目的參照），其課徵目的、對象、額度有上開法律明定並有法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範，核與保障原住民就業之法規範目的達成具有合理之關聯性，自得加以援用。又特別公課之性質究與行政罰有別，無涉可責性或歸責性，故僅需得標廠商於履約期間未僱用一定比例原住民而符合法律所規定之構成要件，即應繳納就業代金，合先說明。
㈡又按「依憲法第23條之規定，國家對於人民之自由及權利有
所限制，固應以法律定之。惟法律對於有關人民權利義務之事項，不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬於細節性、技術性者，法律自得授權主管機關以命令定之，俾便法律之實施。行政機關基於此種授權發布之命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為憲法之所許。」，司法院大法官會議釋字第360號解釋闡釋甚明。查政府採購法施行細則第107條規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、第108條規定：「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2項規定者，應於每月
10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。」，又身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段明定「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1日參加勞保、公保人數為準。…」，乃各該主管機關即行政院採購暨公共工程委員會、內政部，分別基於政府採購法及身心障礙者保護法之授權所頒訂屬於細節性、技術性之法規命令，經核此等有關得標廠商於履約期間雇用一定比例原住民並於違反時繳納代金之規定，既係為促進原住民就業考量，權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先之立法裁量範疇，法條且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額雇用原住民，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小，採取之方法且有助於目的之達成，乃有其法定正當理由，自無違憲法所保障之人民財產權及平等、比例等原則，符合立法意旨及目的，且未逾越母法所定之授權範圍及內容，行政機關於辦理相關事務時自可加以援用。是本件原告主張所謂「國內員工總人數」之計算基礎不應援引身心障礙者保護法施行細則第12條規定云云，顯係誤解法令，委無足取。故本件被告依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段規定，以勞工保險局所提供原告投保人數檔卷資料（勞工保險局95年9月18日保承新字第09560414050號函所附資料光碟檔案），計算原告於系爭履約期間所雇用國內員工總人數，於法要無不合，自屬可採。
㈢本件原告乃依政府採購法得標廠商，於系爭履約期間即自92
年1月起至93年8月止，92年1月原告國內員工總人數為3,774人，迄至93年8月時之國內員工總人數4,017人，於系爭履約期間內之每個月份，其國內員工總人數皆在3,700人以上，惟其雇用原住民人數不足平均每月達30人以上等情，業經被告依勞工保險局95年9月18日保承新字第09560414050號函所附資料光碟檔案計算綦詳，有原告於系爭履約期間內之國內員工總人數、應雇用原住民人數及實際雇用原住民人數、不足人數暨應繳代金金額等一覽表附於原處分卷（證物1表所列）可稽，並為原告所不爭執，自堪認為實在。經查有關依政府採購法得標廠商違反法律上應雇用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，已如前述。第以特別公課之性質究與行政罰有別，無涉可責性或歸責性，故僅需得標廠商符合法律所規定之構成要件，即負有繳納代金之義務，不問是否具違章行為之故意過失。因此，本件原告於92年1月1日起至93年8月31日止之系爭履約期間內每月雇用國內員工總人數皆逾1百人，惟進用原住民人數卻未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，即其雇用原住民人數不足平均每月達30人以上，被告乃依系爭契約履行期間內之92年1月1日至93年8月31日覈實計算代金並依法追繳，洵屬有據。
㈣經查原住民族工作權保障法第24條規定旨在公部門平時即負
有法定雇用原住民義務，與該法第12條所稱之得標廠商，僅在履行政府採購案時方有雇用義務之情形自屬有別；且政府公部門於平時即應按比例負有法定僱用原住民義務，因公部門有其員額、預算上之限制及負擔較重之法定義務，故立法者特此增訂免責規定，避免公部門責任過重；而原告乃依政府採購法參與投、得標之廠商，僅在於履行政府採購案之際，方負有雇用義務，其與公家機關、學校及公營事業體於平時應按比例有法定雇用義務之責任不同，況原住民族工作權保障法立法考量即以得標廠商員工總人數之規模，作為應雇用原住民人數之計算基準，原告所稱應予扣除所謂非技術性之工人即機師人數一節，經核於法無據。故本件被告以原告係依政府採購法規定得標之廠商，於履約期間卻未依法雇用原住民達標準人數，所為已該當於原住民族工作權保障法第12條第1項之強制規定要件，而依同法第12條第3項規定，追繳原告原住民就業代金，即非無憑，原告主張應予撤銷訴願決定及原處分超過7,809,120元（原告以扣除機師人數為計算原住民就業代金之基礎所計得其應繳納之原住民就業代金金額）部分云云，殊無可採。
綜上所述，本件被告所為重核處分，即原告應繳納原住民就業代金計9,836,640元（註：原告在94年11月21日已繳納代金9,884,160元，因原處分經訴願決定撤銷重行審查結果，原告應繳納原住民就業代金為9,836,640元，致有溢繳代金47,520元之情形），揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分超過7,809,120元部分，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年8月21日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官王碧芳法官林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年8月21日
書記官蘇亞珍