裁判字號：最高行政法院95年判字第1297號判決
裁判日期：民國95年08月17日
裁判案由：採取土石
最高行政法院判決
95年度判字第01297號上訴人丙○○訴訟代理人 林石猛 律師
乙○○被上訴人南投縣政府代表人甲○○上列當事人間因採取土石事件，上訴人對於中華民國94年3月31日臺中高等行政法院93年度訴字第686號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人因未經許可擅自於臺灣省南投縣南投市○○○段
803、803之2、803之10、803之11地號土地（土地編定為一般農業區農牧用地，下稱系爭土地）採取土石，經被上訴人會同南投縣警察局南投分局南投派出所員警於民國（下同）93年5月16日至系爭土地勘查查獲；被上訴人遂認上訴人有違土石採取法第3條，爰依同法第36條規定，以93年7月7日府流資字第09301294910號處分書，裁處上訴人新臺幣（下同）200萬元罰鍰，並限於93年7月31日以前辦理整復及清除其設施，禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運。上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：（一）系爭土地係編定為一般農業區農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6條附表1所規定容許使用項目，該類用地係包含農作使用（包含牧草）、農舍（工業區除外）、農業設施（工業區除外）、畜牧設施（工業區除外）、養殖設施、水源保護及水土保持、採取土石（限於採取當地土石）、林業用地、公用事業設施（限於點狀、線狀使用）等。而系爭土地因地形左右兩邊較為高灘突出，農耕植作上下極為困難，耕種不易，水分、養分容易流失，且該地處於左右山澗匯合而成條狀小山丘之地勢形態，並無法種植抗旱型之高經濟價值作物，故需將土地開墾平坦成為良田，以種植高經濟價值農作，並該坡地之整平亦不影響鄰田之種植利益。（二）系爭土地開墾並無違法，且上訴人亦於93年5月24日擬具簡易水土保持計畫向被上訴人申報簡易水土保持，上訴人僅作整地工作，並無販賣砂土情事，且系爭土地經開墾後，如今已種植高經濟價值農作。為此，訴請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則以：（一）依非都市土地使用管制規則第6條附表1所容許使用項目之規定，上訴人土地開墾措施除採取土石項目相關外，餘皆不符附表1所規定，惟其採取土石部分於該附表許可使用細目欄已載明為需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目，故上訴人未經上開機關核准之土地開墾行為，其違規事實已明。（二）上訴人土地如因地形左右兩邊較為高灘突出，水分、養分容易流失，不利農作種植高經濟抗旱型作物，應先向目的事業主管機關申請開發許可，並依法提出水土保持計畫；另其地形高突不利農作，上下搬運不易，應思構築出入便道，惟系爭土地於93年4月23日經由流域管理局會同地政局相關人員辦理現場會勘，至警方於93年5月16日查獲違規開墾之行為，期間並未擬具水土保持計畫申請水土保持開發，且現場開挖面積及深度，經被上訴人盜濫採查緝人員前往查勘有逐次擴大現象，故皆與上訴人所述開發行為明顯不符，而以採取土石為目的較為相符；又上訴人對於現地開發僅強調係作整地用途，並未進行販賣砂石之情事，惟對照落差高達11公尺之土石採掘情況，及挖出之大量土石已運離原地，證明上訴人上述乃為推卸違法行為之詞，且被上訴人查緝取締人員多次前往巡查，上訴人仍未稍止其違反水土保持、預防土石流失措施之開發行為，其不顧鄰田的種植利益已極明確。（三）上訴人於93年5月24日申請簡易水土保持申報，係在被上訴人會同警方查獲違規開採土石後所為，足證其已知上述行為違法，故補申辦簡易水土保持係欲規避被上訴人處分，將其採掘土石歸類為整地行為之措施等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）93年5月16日被上訴人所屬人員等至現場勘查時，現場挖掘土石範圍共3區塊，計開挖面積達2,855平方公尺，開挖之土石體積達2萬9,678立方公尺，其現場係以兩輛大型挖土機大量採取土石，並以9輛砂石車將所採取之土石運離現場，上訴人當時陳稱係其委託整地業者挖運土石，又現場土石裸露，其坡地未做水土保持，預防土石流失，逕以陡峭方式大量採取土石，開挖方式及規模既深且廣，顯見上訴人所為開挖行為係屬採取土石行為，非僅止於整地開墾而已，況上訴人若為合法整地，何不循合法管道事前提出申請，且上訴人自稱係開挖前甫以500萬元購入系爭土地，既係花費鉅資購得，依其所述未就相關之開發利用規定事先詢明，冒然未經許可即進行大規模整地行為，亦與常情有違，益證上訴人非止於整地開墾而已。（二）系爭土地係屬一般農業區農牧用地，為非都市土地，其使用應受非都市土地使用管制規則所限制；又依非都市土地使用管制規則第6條第1項，則系爭土地經編定為農牧用地，依同條第3項附表1所列其容許使用項目固然包括採取土石，然同表之許可使用細目欄亦載明「採取土石需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可」，故於農牧用地採取土石，仍應依土石採取法取得土石採取許可後，方得為之。（三）上訴人雖事後於93年5月24日擬具簡易水土保持計畫向被上訴人申報簡易水土保持，核係查獲後所為，並不能使其免於處罰；從而，本件上訴人未經申請許可，即擅自於系爭土地採取土石，違反土石採取法第3條之違法事實，洵堪認定，被上訴人衡酌上訴人採取土石之體積約達3萬立方公尺，且其所取之土石（級配）當時市價約2、3百萬元等情，乃依同法第36條裁處上訴人罰鍰200萬元，並命上訴人應於93年7月31日前整復並清除其設施之處分，禁止其繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運，經核並無不妥，訴願決定予以維持亦無不合，而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨復以：（一）本件上訴人於接獲系爭不利之行政處分前，被上訴人並未踐行行政程序法第102條規定，亦不符合同法第103條之情形，其逕行裁處200萬元罰鍰，造成對上訴人之突襲效果，顯已損及上訴人之程序利益（行政程序法第114條第2項及高雄高等行政法院91年訴字第289號及第771號判決可供參照），原審未審究該項違誤，其判決顯有不適用現行法之違誤。（二）原判決認上訴人之行為係採取土石行為，惟依其所認定之事實：「…現場係以兩輛大型挖土機大量採取土石，並以9輛砂石車將所採取之土石運離現場…未作水土保持…」等語，與上訴人所主張之整地行為之情形亦無不同；蓋上訴人整地需要，本即須僱用挖土機、砂石車等，且本件前後亦無鄰田所有人或使用人抗議，顯見上訴人之整地行為未影響鄰田之種植利益，況依上訴人之認知，本即為實施整地工程，不須取得採取許可，故原審未詳究處分所依據之事實是否有誤，又未依行政訴訟法第189條論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將理由記明於判決，則其判決自有適用法規不當及判決不備理由之違背法令。（三）土石採取法第36條係賦予行政機關裁處行政罰時之裁量權限，得視行為人違法情節輕重或違法所得等情形，裁處不同金額之罰鍰，然本件被上訴人錯誤認定上訴人有採取土石之事實，並未查獲任何土石之交易行為，且亦未清查上訴人之相關資金往來，片面認定上訴人有營利之意圖及實際相當之獲利所得，率然課處200萬元罰鍰，實有裁量怠惰與濫用裁量之違法，對於情節輕微之初犯裁處高額罰鍰，顯有違比例原則，構成裁量瑕疵，原審未予撤銷，違反一般法律原則，而有判決違背法令之違法等語，訴請廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分。
六、本院查：
（一）按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：．．．。二、實施整地及工程就地取材者。
．．．前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」「未經許可採取土石者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，直轄市、縣(市)主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，．．
．。」「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。」土石採取法第3條、第36條及採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項分別定有明文。查採取土石免申辦土石採取許可管理辦法乃經濟部本於其為土石採取之中央主管地位，依據上述土石採取法第3條第2項之授權所訂立之細節性規定，核其內容並未逾越授權範圍，並其規定亦與土石採取法係為維護自然環境，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之立法目的相符，自應予以援用。故而，單純實施整地者，原則上固無庸依土石採取法規定取得土石採取許可，然若於整地後又將土石外運者，因其性質已非土石採取法第3條第1項第2款所規範無庸依土石採取法取得土石採取許可之實施整地行為，故其若未經取得土石採取許可即為之，自構成未經許可採取土石之違章。
（二）經查：１、本件上訴人未經取得土石採取許可，即在系爭土地上進行土石挖運，而以其開挖之方式及規模，非僅止於整地開墾而屬土石採取之行為；暨系爭土地雖編定為一般農業區農牧用地，但依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1許可使用細目欄之記載，採取土石仍應依土石採取法規定取得土石採取許可等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，予以指駁甚明。而依原審確定之事實，上訴人在系爭土地開挖之範圍及規模極大，且有為土石外運之行為，故依上開所述，原審認其並非僅單純為無庸取得土石採取許可之整地之行為，即無違背經驗法則或論理法則之適用法規不當及不備理由之違法，上訴意旨據以指摘，自難採取。２、又關於系爭土地上開採取土石之事實，經被上訴人所屬人員於93年4月23日現場查勘發現後，即於同年5月16日會同派出所人員及上訴人至系爭土地會勘，上訴人並於會勘時陳述意見，表示：「．．．本人委託整地業者進行整地，挖運土石以利日後耕作種植茶樹。」等語，且於筆錄簽名等情，為原審依法所確定之事實；再徵諸原審所確定關於上訴人於上開會勘後，即於同年月24日擬具簡易水土保持計畫向被上訴人申報簡易水土保持之事實，足見上訴人係知悉其於93年5月16日至現場會勘及陳述之目的，並上訴人於提起本件上訴前亦未就其於被上訴人作成本件處分前是否曾陳述意見一節為爭執，故被上訴人於為本件處分前有予上訴人陳述意見，並未違反行政程序法第102條規定，應堪認定；至上訴人援引之另案判決因與本件事實不同，自難採為有利於上訴人之認定。就此爭點，因上訴人於原審並未爭執，且依上開所述，原處分程序上亦無違反行政程序法第102條規定，故原判決未再予以論述，亦難謂有不適用法規之違法。３、再本件被上訴人係因衡酌上訴人採取土石之體積、規模及其所採土石（級配）之市價約達2、3百萬元等情，而於土石採取法第36條規定之裁量權範圍內，裁處上訴人罰鍰200萬元等情，已經原審予以審究在案，故本件原處分為罰鍰200萬元之裁量，自無裁量怠惰或違反比例原則之裁量濫用的違法；上訴意旨再執詞就原審已詳為論述之事項，指摘原判決違法，自無可採。
（三）綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，並駁回上訴人在原審之訴，核與應適用之法規及判例、解釋，並無違背。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年8月17日
第四庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國95年8月18日
書記官張雅琴