裁判字號：最高行政法院101年判字第668號判決
裁判日期：民國101年07月26日
裁判案由：申辦建物第一次測量
最高行政法院判決
101年度判字第668號上訴人 董千華
董玉聲 共同訴訟代理人 董安丹 律師被上訴人臺北市大安地政事務所代表人 高麗香 上列當事人間申辦建物第一次測量事件，上訴人對於中華民國101年4月5日臺北高等行政法院100年度訴字第1874號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國100年5月10日分別以100年大安建字第426號、100年大安字第135390號申請書，以時效取得臺北市○○區○○○路○段104號2樓建物（下稱系爭建物）所有權為由，向被上訴人申請建物第一次測量及建物所有權第一次登記，案經被上訴人審查後，認上訴人檢附之文件尚有不足，且其主張時效取得系爭建物所有權因尚未經建物第一次測量，核與民法第769條至第771條、土地登記規則第56條、第78條至第84條及地籍測量實施規則第264條、第279條、第281條等規定不符，爰分別於100年5月13日以新測補字第000102號補正通知書及100年5月17日以100大安字第135390號補正通知書通知上訴人補正。嗣上訴人於同年5月26日檢送第一次測量補正書、同年6月10日臺北信維郵局第3384號存證信函檢具建物第一次登記補正書及其相關附件等申請補正，惟被上訴人認上訴人仍未依補正事項完全補正，爰依地籍測量實施規則第213條第3款規定，以100年6月30日新測駁字第000071號駁回通知書駁回上訴人申請建物第一次測量之申請（下稱系爭函文一）；另依土地登記規則第57條第4款之規定，以100年6月15日100大安字第135390號駁回通知書，駁回上訴人系爭建物所有權第一次登記之申請（下稱系爭函文二）。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：依最高法院68年臺上字第1584號判例意旨，因取得時效所生之登記請求權，乃公法上請求權，上訴人得單獨向被上訴人提出申請。又上訴人及其被繼承人 蘇蘭香 對系爭建物之占有合併達20年以上之事實，已有戶籍謄本、四鄰證明書等相關資料可證，被上訴人卻引民法第945條規定，認上訴人「主觀上是否係以所有之意思占有欠明」，駁回上訴人之申請，顯屬無據。另土地登記規則第79條第1項「命申請人提出使用執照」之規定，係在證明建物非違章建築且依建造執照所定用途建築完成，惟系爭建物已建築完竣，有竣工平面圖為憑，且系爭建物所在之集合住宅，絕大部分之建物皆已取得使用執照，系爭建物早經編定門牌號碼，上訴人已設籍居住長達20年以上，然土地登記規則第79條第1項及地籍測量實施規則第279條、第259條規定，卻以提出使用執照為證明建物為合法建築之唯一文件，顯忽略時效取得人實際上無法取得使用執照之事實，已逾越母法土地法規定之限度，並增加法律所無之限制；且該規定未顧及法律賦予建物時效取得人之公法上登記請求權，將使民法時效取得制度無存在之餘地等語，求為判決：(一)1.先位聲明：訴願決定及系爭函文一均撤銷。被上訴人應作成辦理系爭建物第一次測量之處分。2.備位聲明：被上訴人應辦理系爭建物第一次測量。(二)訴願決定及系爭函文二均撤銷。.被上訴人應作成以上訴人取得時效為原因辦理系爭建物所有權第一次登記之處分。
三、被上訴人則以：依土地登記規則第78條、第79條及地籍測量實施規則第259條、第279條第1項規定，對實施建築管理後之建物第一次測量及所有權登記，僅以領有使用執照為限，是被上訴人命上訴人提出使用執照，並無違誤。又系爭建物係於62年取得建造執照，即使已有建築完竣之事實，惟該建物迄未取得使用執照，依建築法及上開相關規定，難謂為合法建物。而上訴人申請時效取得所有權登記，依土地登記規則第27條規定，由權利人單獨申請登記固無疑義，且依最高法院23年上字第2428號判例反面解釋，不動產所有權未完成取得時效登記時，原所有人並未喪失其所有權，故時效取得所有權係主張占有「他人」未登記之不動產，該「他人」為不動產之原始所有人，即為建物第一次登記義務人，因建物第一次登記為保存登記，並無強制性，登記機關無從得知其原始所有人，自應由申請人提供其相關資料，俾以辦理登記後續通知事宜。又上訴人所提出占有時間合併已逾20年之證明及四鄰證明書等資料，僅能證明客觀上有和平、公然、繼續占有之事實，惟主觀上是否係以所有之意思表示占有即有所欠缺，尚難認上訴人已依補正事項完全補正。況上訴人未能完成建物第一次測量，無法檢具使用執照及建物測量成果圖，自無法申請建物第一次登記。故被上訴人駁回上訴人所為系爭建物第一次測量及所有權第一次登記之申請，均無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)關於上訴人申請系爭建物第一次測量部分：
1.按辦理土地登記前，應先辦理地籍測量，以確定土地之坐落及面積等內容，俾達登記之正確與真實；基於同理，辦理建物登記亦應先辦理測量，俾明各所有權人得行使之合法之權利範圍，故須配合由建築管理機關審核確認發給之使用執照而為測量。此所以行為時土地登記規則第78條、第79條第1項規定：「申請建物所有權第一次登記前，應先……申請建物第一次測量。」「申請建物所有權第一次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件及建物測量成果圖。」及行為時地籍測量實施規則第279條第1項規定：「申請建物第一次測量，應……檢附土地登記規則第79條所規定文件辦理。」又上開土地登記規則及地籍測量實施規則係內政部依土地法授權所訂定，並未逾越土地法授權範圍，且與民法時效取得規定，各有不同之規範功能及意旨，與法律保留原則尚無牴觸，足資適用。上訴人主張上開規則規定建物第一次測量及所有權第一次登記須提出使用執照，已逾越母法規定，而增加法律所無之限制云云，洵不足採。
2.次按，人民請求國家為一定之行為，如屬行政處分者，人民固應依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟；惟如屬行政處分以外之法律行為或事實行為，則應依同法第8條規定提起給付訴訟。查地政機關基於職權，依人民之申請及法定程序測量完竣後，發給申請人測量(或複丈)成果圖或他項權利位置圖，核屬行政事實行為。故行政機關拒絕人民申請為測量或複丈所為之答復，並非行政處分，人民應提起給付訴訟請求救濟，不得提起課予訴訟。則上訴人提出系爭建物之第一次測量申請案，經被上訴人以系爭函文一拒絕其申請，上訴人就此先位提起課予義務之訴，請求撤銷訴願決定及系爭函文一，並判命被上訴人應作成辦理系爭建物第一次測量之處分，顯不符行政訴訟法第5條第2項規定之法定要件，應予駁回。
3.查系爭建物所在之集合住宅，係經臺北市政府工務局於62年1月30日核發建造執照，惟因故無法由全體起造人共同申請該大樓全部建物之使用執照，僅部分建物由個別起造人陸續申領使用執照，並辦妥建物所有權第一次登記。可知系爭建物雖於62年取得建造執照，已有建築完竣之事實，惟迄未經領得使用執照，依前揭規定及說明，殊難謂為合於建築管理規定之合法建物。上訴人主張上訴人董千華及其母蘇蘭香於78年11月25日遷入系爭建物居住，上訴人董玉聲亦於85年1月13日遷入居住，已合於民法第770條之規定，乃於100年5月10日向被上訴人申請為系爭建物之第一次測量。揆之前揭規定及說明，本件應適用土地登記規則有關建物所有權第一次登記、地籍測量實施規則有關建物第一次測量之規定，而系爭建物既屬實施建築管理後建造完成之建物，且迄未經領得使用執照，則依行為時地籍測量實施規則第259條第1項但書第1款規定，上訴人就系爭建物申請第一次測量，即屬無據。被上訴人以上訴人經通知逾期仍未補正使用執照，乃駁回渠等系爭建物第一次測量之申請，並無不合。是上訴人就此提起備位之訴，請求判命被上訴人應辦理系爭建物第一次測量，為無理由。
(二)關於上訴人申請系爭建物所有權第一次登記部分：
1.按行為時土地登記規則第78條、第79條第1項及行為時地籍測量實施規則第259條、第279條第1項之規定，可知欲申請時效取得未經建物第一次所有權登記之建物所有權者，必須先為所有權第一次登記，而申請所有權第一次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件，並先申請建物第一次測量，且應具備民法第769條、第770條所規定和平、公然、繼續占有他人不動產之相關證明文件，亦即僅限於有使用執照或依法得免發使用執照之合法建物始得為所有權之第一次登記。查系爭建物不符合建物第一次測量之要件，則上訴人逕行申請建物所有權第一次登記，已不符合上述土地登記規則第78條之規定。又本件實施建築管理後建造完成之系爭建物，迄未經領得使用執照或依法得免發使用執照之證件，核非屬合於建築管理規定之建物，則上訴人以時效取得為由，向被上訴人申請系爭建物第一次所有權登記，依法即不應准許。被上訴人就上訴人申請系爭建物所有權第一次登記登記案，因上訴人逾期未補正檢附使用執照或依法免發使用執照之證件，遂依上開土地登記規則第57條第2款、第4款規定，以系爭函文二駁回上訴人之申請，自無不合。
2.另有關不動產登記之細節，民法並未為規定，而係於土地法第37條規定：同理，有關不動產測量之細節，民法亦未為規定，而係於土地法第47條規定，可知土地法之內容涉及不動產之登記及測量者，為民法之特別法，故土地法就登記及測量相關規定，依中央法規標準法第16條規定應優先適用。又土地登記規則及地籍測量實施規則均係內政部基於土地法第37條第2項及第47條之明確授權所訂定之法規命令，其法位階雖在法律之下，惟就屬特別法規範範圍之特定事項，屬於特別法性質之法規命令，亦應優先於普通法性質之民法而適用。是以，時效取得非合於建築管理規定之建物所有權登記請求權之人，雖可能因無使用執照，而無法登記為該建物之所有權人，惟係屬立法政策上就不動產登記制度所裁量選擇之結果，既非立法疏漏，亦無否定時效取得制度之意等情，為其論據，而駁回上訴人於原審之訴。
五、本院經核原判決尚無不合，茲就上訴意旨再論斷如下：
(一)按土地登記包括土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記（土地法第37條第1項），為不動產權利之表徵，具有公示力及公信力。登記之內容自須正確真實，以確保人民之財產權及維護交易之安全（司法院釋字第600號解釋參照）。
辦理土地登記前，應先辦理地籍測量（土地法第38條第1項)，以確定土地之坐落及面積等內容，達登記之正確與真實；基於同理，辦理建築改良物登記，亦應先辦理測量以確定建物坐落地號、位置、形狀、樓層、使用、內部空間配置等事項，俾明各所有權人得行使之合法之權利範圍，故土地登記規則第78條規定：「申請建物所有權第一次登記前，應先向登記機關申請建物第一次測量。」又建築改良物，無論合乎建築管理與否，固均為所有權之標的物，然而起造建築改良物，建築法令設有管理規定，其合乎建築管理規定者，基於確保人民之財產權及維護交易安全之必要，始有予以正確真實的登記之必要，其不合建築管理規定者，則無予以登記之必要，亦即合法建物始得為建物所有權第一次登記。上述土地登記規則第79條第1項前段規定：「申請建物所有權第一次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件及建物測量成果圖。」及地籍測量實施規則第279條第1項規定：
「申請建物第一次測量，應檢附土地登記規則第79條所規定之文件辦理。」第259條規定：「新建之建物得申請建物第一次測量。但有下列情形之一者，不得申請測量：一、依法令應請領使用執照之建物，無使用執照者。二、實施建築管理前建造完成無使用執照之建物，無土地登記規則第79條第3項所規定之文件者。」以證明申請登記建物合於建築管理之規定，其故在此。準此以論，無使用執照或依法得免發使用執照之證件即不合建築管理規定者，依地籍測量實施規則第259條規定，不得申請建物第一次測量，因而不得申請建物所有權第一次登記。上開土地登記規則及地籍測量實施規則分別係內政部依土地法第37條第2項及第47條之授權所訂定，其內容並未逾越土地法授權範圍，亦符合登記制度之意旨，為辦理建物第一次測量、第一次所有權登記程序所必要，且與民法時效取得規定，各有不同之規範功能及意旨，難謂已增加法律所無之限制，與憲法第15條財產權保障、第23條之法律保留原則、比例原則及平等原則尚無牴觸，足資適用。上訴人主張土地登記規則及地籍測量實施規則規定建物第一次測量及所有權第一次登記須提出使用執照，已逾越母法規定，並增加法律所無之限制云云，並無足採。
(二)次按，建物所有權第一次登記，乃就建物所有權所為之第一次登記，若未經辦理該項登記，就有關建物權利之取得、設定、喪失、變更及其他相關事項，均無從辦理登記，則關於建物之登記，應最優先辦理者乃建物所有權第一次登記。另取得未經建物第一次所有權登記之建物所有權，其原因不一，或因起造房屋，或因時效取得，或其他原因，惟其均應優先辦理建物所有權第一次登記則一，此觀土地登記規則第4章總登記之規定，關於建物所有權之登記者，僅建物所有權第一次登記一項亦明。又因建物所有權取得原因之不同，於申請為第一次所有權登記時，其「登記原因」固有不同，而其「登記種類」同為建物所有權第一次登記，則無二致，是於土地登記規則之適用，應一體適用該規則有關建物所有權第一次登記之共通規定，僅基於不同之登記原因，有相異之規定時，分別適用相異之規定。至土地登記規則第27條係就何種登記得由單方申請為登記所作規定，乃自登記原因方面進行規範，而非自登記性質方面進行規範，尚不能據此認因時效取得而辦理之建物所有權登記，非屬建物所有權第一次登記，而無土地登記規則第4章第2節有關建物所有權第一次登記規定之適用。經查，上訴人占有之系爭建物係於62年取得建造執照，雖已建築完竣，然迄未領得使用執照，並非合於建築管理規定之合法建物等情，業經原審依調查證據之辯論結果，認定甚明，核與卷內證據尚無不符，則上訴人主張其占有系爭建物合於民法第769條時效取得所有權登記請求權之規定，向被上訴人申請為建物第一次測量及所有權第一次登記，揆諸上揭規定及說明，自應適用土地登記規則有關建物所有權第一次登記、地籍測量實施規則有關建物第一次測量之規定。而系爭建物既屬實施建築管理後建造完成之建物，且迄未領得使用執照，依地籍測量實施規則第259條第1項規定，上訴人不得申請為建物第一次測量；且系爭建物既不符合建物第一次測量之要件，上訴人逕行申請辦理系爭建物之所有權第一次登記，亦不符合土地登記規則第78條之規定。從而，被上訴人以上訴人未檢附系爭建物使用執照等文件，且經通知逾期未補正，乃以系爭函文一駁回上訴人就系爭建物為第一次測量之請求；及以系爭函文二駁回渠等所為系爭建物所有權第一次登記之申請，核與地籍測量實施規則第213條第3款、土地登記規則第57條第4款規定無違，原判決予以維持，而駁回上訴人於原審之請求，即無不合。又查，系爭建物未經所有權第一次登記，上訴人主張時效取得，僅得請求登記為所有人，仍須經所有權第一次登記，即須有使用執照等合法建造之證明，而依前述，系爭建物既未領得使用執照之合法證明，不合於所有權第一次登記規定，上訴人申請辦理系爭建物所有權第一次登記，即屬無從准許，此與司法院釋字第291號、第350號、第451號解釋為關於土地之時效取得之情形不同，並無上開解釋之適用。上訴意旨主張系爭建物係領有建造執照建竣勘驗合格之建物，並非未經許可擅自建築之違章建築，且已合於依建築法申請使用執照之實質條件，並不違反土地登記規則及地籍測量實施規則規定要求提出使用執照之目的，原判決拘泥於上開未盡週全之土地登記及地籍測量等規則之形式上規定，率然駁回其請求，有違憲法保障時效取得制度之公益原則云云，無非係上訴人之歧異見解，其據以指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違法云云，亦無可取。
(三)又查，內政部本於中央地政主管機關職權，為提高行政效率及便民之目的，於91年9月26日修正公布之簡化建物第一次測量作業要點，其中第2點：「建物起造人向主管建築機關申請建物使用執照時，得同時檢附申請使用執照之相關證明文件，向地政事務所申請辦理建物第一次測量，包括繪製建物平面圖及建物位置圖。」第3點：「於實施建築管理地區，依法建造完成之建物，其建物平面圖之繪製，得由開業之建築師、測量技師、地政士或其他與測量相關專業技師為繪製人，依使用執照竣工平面圖或建造執照設計圖轉繪建物各權利範圍。」之規定，係為簡化測量作業程序，乃准許建物起造人於檢附相關證明文件申請使用執照時，得「同時」向地政事務所申請辦理建物第一次測量；且於實施建築管理地區依法建造完成之建物，其建物平面圖之繪製，得由建築師等相關專業人員為繪製人，依使用執照竣工平面圖或建造執照設計圖轉繪建物各權利範圍，並非謂建物無須申領使用執照之合法證明，即得辦理建物第一次測量及建物所有權第一次登記，此對照地籍測量實施規則第279條第2項：「建物起造人向主管建築機關申請建物使用執照時，得同時檢附建造執照、設計圖、申請使用執照之相關證明文件及其影本，向登記機關申請建物第一次測量。」及第281條：「依第279條第2項申請辦理之建物第一次測量，申請人應於領取建物使用執照後，檢附該建物使用執照提供登記機關核對，據以發給建物測量成果圖。」之規定，益臻明瞭。而依上述土地登記規則第79條第1項前段及地籍測量實施規則第279條第1項、第259條之規定，凡實施建築管理後興建完成之建物，於申請辦理建物第一次測量及第一次所有權登記，均應提出使用執照，旨在證明該建物係合於建築管理規定之合法建物，業經本院論述如前，上訴意旨援引上開簡化建物第一次測量作業要點規定，主張建物第一次測量之目的僅在獲得建物測量成果圖，且依上開作業要點規定，既准許得不實測而由建築主管機關核准之竣工圖轉繪，足見與測量作業有關之文件應為竣工平面圖而非使用執照，地籍測量實施規則第259條第1款及第279條第1項規定要求申請建物第一次測量應提出使用執照，已逾越土地法之授權目的及違反比例原則、平等原則云云，亦無可採。
(四)末查，行政法院非屬民事審判權系統，不受最高法院決議之拘束。況且，上訴人所舉之最高法院68年度第1次民事庭庭推總會議決議，係就債權人依民事法院所為命債務人就其所建之房屋辦理保存登記(即第一次所有權登記)後，辦理設定抵押權登記之確定判決，持向地政機關申請辦理登記時，是否須檢附使用執照等合法證明文件而作成之決議，與本件上訴人係以時效取得為登記原因，逕向地政機關請求登記為系爭建物所有權人之情形不同；且上開決議已指明，如民事確定判決內容未實質調查認定債務人所建房屋為可以辦理保存登記之合法建物，債權人聲請地政機關辦理登記時，仍應檢送使用執照或其他具有相同效力之證明文件，以證明該房屋為合法建物，始能准予辦理保存登記。則上訴人以時效取得為由，依土地登記規則第27條規定，單獨向被上訴人申請辦理系爭建物第一次所有權登記，既未提出使用執照或其他具有相同效力之證明文件，足以證明該建物為合法建物，被上訴人否准其申請，亦與上開決議意旨無違。上訴意旨援引上開決議指摘原判決違法，亦難採據。
(五)綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，核其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年7月26日
最高行政法院第五庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國101年7月27日
書記官葛雅慎