裁判字號：最高行政法院87年判字第2127號判決
裁判日期：民國87年10月29日
裁判案由：廢棄物清理法
行政法院判決八十七年度判字第二一二七號
原告東光建築有限公司代表人甲○○訴訟代理人 梁治 律師被告臺北市政府環境保護局右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十七年四月一日八七環署訴字第○四三七○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣被告所屬溝渠清理隊執勤人員分別於後附表所載時、地，發現原告所承包台北市政府工務局養護工程處（以下簡稱：養工處）所發包雨水下水道人 孔蓋 提昇（降）維修工程，於工程施工後未妥善清理且逕將廢棄之柏油塊、砂石、混凝土漿棄置於人 孔內 沈砂池或箱涵內，致污染附近水溝影響排水功能，經被告所屬溝渠清理隊執勤人員分別於附表所載時間、地點等查獲有六件違規事實，被告針對編號第一至第三號部分據以分別裁處每件新台幣一萬五千元罰鍰，針對編號第四至第六號部分分別裁處每件新台幣九千元罰鍰。原告不服，提起訴願，經台北市政府訴願審議委員會審決：「原處分關於附表編號第一、第二、第四號部分訴願駁回，其餘原處分撤銷，各改處二千元罰鍰（各折合新台幣六千元）。」原告不服，提起再訴願，亦經決定再訴願駁回，原告仍不甘服，再向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
附表┌─┬────────┬───────┬──────┬─────┬───┐│編│發現時間│發現地點│舉發通知│處分書日│處分││號│││書日期文號│期文號│金額│├─┼────────┼───────┼──────┼─────┼───┤│一│八十六年三月二十│西園路二段一三│八十六年七月│八十六年八│15000│││七日八時四十五分│八號涵管內│二十四Ｘ○八│月二十二日│元│││││九九四○│Ｘ○○七八│││││││四六││├─┼────────┼───────┼──────┼─────┼───┤│二│八十六年三月八日│東陽街懷德街口│八十六年九月│八十六年九│15000│││九時○分│人孔內│一日Ｘ一八一│月二十五日│元│││││三一八│Ｘ○○八○│││││││九七││├─┼────────┼───────┼──────┼─────┼───┤│三│八十六年三月八日│致遠三路五五巷│八十六年九月│八十六年九│15000│││七時二十分│十七號前人孔內│一日Ｘ一八一│月二十五日│元│││││三一七│Ｘ○○八○│││││││九八││├─┼────────┼───────┼──────┼─────┼───┤│四│八十六年一月十七│北安路明水路交│八十六年九月│八十六年九│9000│││日九時十二分│叉口人孔內│四日Ｘ一七六│月二十五日│元│││││七九四│Ｙ○一三八│││││││三○││├─┼────────┼───────┼──────┼─────┼───┤│五│八十六年四月一日│光復南路十三巷│八十六年九月│八十六年九│9000│││七時三十五分│三八號前人孔內│四日Ｘ一七六│月二十五日│元│││││七九五│Ｙ○一三八│││││││三一││├─┼────────┼───────┼──────┼─────┼───┤│六│八十六年三月二十│光復南路五七巷│八十六年九月│八十六年九│9000│││四日七時二十分│一號前人孔內│四日Ｘ一七六│月二十五日│元│││││七九六│Ｙ○一三八│││││││三二││└─┴────────┴───────┴──────┴─────┴───┘原告起訴意旨略謂：一、查原告承攬之 人孔蓋 預約維護工程為受委託依契約代履養工處（即北市府）維護下水道人孔職責，並遵循北市府訂所屬各機關學校營繕工程工地環境清潔維護實施要點第十九條及補充要點第十三條規定於完工後及初驗前完成清除遺留水溝內廢棄物，該補充要點第十六條並規定其奬懲方式，因此本工程確實有主從督導之關係，其工程之結果誠為北市府之績效，茲對本下水道污染案，查環保局僅於八十五年十一月十三日函養工處督促原告改善，並由養工處於該月二十五日函原告於文到五日內改善完畢俾會同環保局複查，如逾限未清疏完成則將予個案罰款（環保局文未作是言）等等，環保局復於八十六年一月十六日函請養工處改善等，今查督導單位環保局未見施工情形（本工程為夜間施工）僅依所屬隊員片面判斷裁定，且在委託單位養工處尚未依文辦理會同環保局、原告等複查以明實情之下水道人孔施工，即對本單一之工程從八十六年一月起至四月止課養工處及後本公司總計多達九十六張之罰單，罰單並集中（五十五件、二十件、十五件、六件）寄達原告承認，致令原告措手不及而無法為即時之改善，此等情形恐有違政府委託民間誠信原則，而且有行政疏忽委民以過之嫌，原告不服提請本件訴訟，敬請大院公斷。二、查本工程因必需敲除下水道人孔上方結構並予再加強，因工程詳細表內並未列有防止掉落污染水體之設施費及規範（僅有工地環保費八千餘元），加以近及水體難免掉落土石於水道內，故施工期間原告均飭所屬工人防患並逐批加以清除以利完工，因人孔位處交通要道故契約規定需於深夜施工（包括清理工作），照明不足之下清理成效必然受限，而且孔數多達一百五十三孔，其深淺不一加以位置相距甚遠致延緩清理工作（清理完成為合約驗收之條件），形成本小型工程期限需時長達乙年之因素，茲環保局溝渠隊不辭勞苦以日間及充裕人力之便，於施工期間協助原告判定應加強清理之人孔位置，實乃善盡督導之責，而原告除表認同之外，也誠依所提逐步配合施工進行清理在案，但因此以同一工程在無確切現場行為證據（環保局未復核係原告工人夜間施工行為或係他方之污染），且未考量是否符合合約與有關之要點容許清理期間及完全無事前溝通縮短認知之下，不論清理完成否均對本工程維持九十六張罰單之判決，情理法均難以令人信服，故提請大院明察。三、茲查法令對當事人同一時間之相同違法行為以維持一判一罰並審視情節加減為原則，未聞所謂之加法方式逕對當事人同一工作不同地點發生之違法行為（同一批工人之逐孔工作）之個別處分給予加總，且大法官議決釋字第四二三號解釋行政機關就違規行為之裁罰，應依客觀情事予以認定，以使其裁罰與所欲達成之行政目的符合比例原則，本案原告明顯必需支付額外數倍之人力與費用為上述原告或非本公司施工肇致之人孔環境復原及清理工作（與其它污染無法由污染者復原者不同）因而形成相當大之公司損失（形同概括賠償），其結果實已達到所謂之行政目的，且其裁罰量應以行為發生之社會損害為對等依據，茲以九十六張罰單對僅四百餘萬元之民間代理政府施政工程在未明確判定是否為行為人污染之下處以百餘萬元之罰款，其裁罰是否符合比例原則，是否符合法令處分之慣例，是否有失督導之責，訴請大院再為裁判。四、原告承包施工之人孔蓋工程，因屬夜間水面作業，施工中有散落物掉落，乃施工之通例，任何工程施工均會產生此種正常現象，並非原告獨家如此，且原告與台北市政府簽訂之工程契約中亦明白規定原告需於「施工完成後」清除雜物，是以，被告機關在原告施工中尚未施工完成之前，即違反契約之規定而逕予科罰，顯然不合理。五、人孔蓋施工包括下水道工程，屬於台北市政府養工處維護之範圍，本工程係受養工處之監督，且原告均依約進行施工，並無違約之情事，詎被告機關單方面在原告未完成工程前，遽予處罰，顯有政府機關「雙頭馬車」之可議。六、原告所承包之本件工程，雖然有百餘處人孔蓋同時施工，總體而言，應屬同一件工程而已，被告機關即使科罰，亦應以同一行為處分，方符公平正義法則，被告機關分孔個個加以處分，顯然過於苛責及顯失公平，亦有「苛政猛於虎」之譏。七、本工程確實在人孔蓋施工完成後，即刻進行掉落物品清除之工作，並經養工處會勘屬實，且有案可查，而且原告於施工中亦已盡力避免物品掉落，被告機關於施工即逕予告發，顯失事理之平及執法之公正性。八、本案最初係被告機關通知養工處改善，原告未獲告知，雙方之認知有誤，即一方以違反廢清法科罰，一方則認為係施工通例（即施工完成後清理），兩方認知不同且無機會溝通，事後被告機關告發養工處，養工處則將被告機關九十餘件之告發轉嫁至原告，原告方知悉此事件，是以，被告機關告發之過程有瑕疵可指之處。九、本件污染事件，並非故意為之，連續科罰並無必要，且與法律規定不符。十、被告可依職權履勘現場，原告當全力配合等語。
被告答辯意旨略謂：一、按廢棄物清理法第二條第一項第二款第二目規定：「本法所稱廢棄物，分左列二種．．．二、事業廢棄物．．．（二）一般事業廢棄物：由事業機構所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」第十五條規定：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」第二十四條規定：「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰。」同法台北市施行細則第三十七條規定：「本法所稱之事業機構，係指工礦廠、場、公司行號、醫療院所、及中央主管機關指定之事業。」第三十八條第一款規定：「本法第二條第一項第二款第二目所稱之一般事業廢棄物如左：一、建築廢棄物。」第四十四條規定：「事業機構所產生之一般廢棄物不得任意傾倒．．．不得有溢散、飛揚、流出、污染空氣、水體、地面或散發惡臭等情事。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二條第六款規定：「本標準專用名詞定義如左．．．六、建築廢棄物：指營建或拆除建築物或其他工程所產生之廢棄物。」前中央主管機關行政院衛生署六十四年六月十二日衛署環字第六九八二○號函釋：「關於廢棄物清理法執行細節事項：一、各項工程施工中不得污染工地以外環境。」七十一年八月三十一日衛署環字第三九三二一二號函釋：「建築商在工程施工中所產生之廢棄物，應自行清除，如污染工地以外之地面、水溝等，依廢棄物清理法予以處罰。」被告所屬溝渠清理隊值勤人員依違規事實，按首揭法條告發處分，並無違誤。二、查台北市政府所屬各機關學校營繕工程工地環境清潔維護實施要點已明文規範工程完工後，應將．．．水溝修護，並徹底清除遺留水溝內．．．之廢棄物。本案原告係於八十五年五月十七日起承攬養工處所發包雨水下水道人孔蓋之維修工程，該維修工程於八十五年六月十七日開工，同年十二月十一日函報完工。被告所屬溝渠隊值勤人員於八十五年八月、九月間即已發現原告所承作之人孔箱涵、涵管內堆積水泥塊、柏油塊、砂石等廢棄物，影響排水功能，且污染範圍存在於施工人孔下方涵管。值勤人員乃分別拍照採證，被告機關並已行文通知養工處督促原告清除，養工處亦曾函轉原告，請其於文到五日內改善完畢，此有被告機關八十五年十一月十三北市環三字第四四九三四號、八十六年一月十六日北市環三字第二二四一號函附卷可稽，惟原告均未函復。被告機關事後於八十六年三月起再行派員複查各路段人孔內污染情形，亦均未改善，逐一就已存在之污染地點予以拍照存證，據以分別告發處罰。養工處於八十五年十一月二十五八六北工養工第四○五四六號函內業已明示：「請原告文到五日內改善完畢，並檢附改善前、後照片過處，俾會同被告機關．．．複查．．．如逾期未清疏完成，被告機關當以廢棄物清理法規定，個案罰鍰．．．．。」從養工處函復內容以觀，業已通融要求原告於相當期限內盡其改善義務，至於被告機關兩次通知養工處要求督促原告改善之函文，未予副知原告等情節，核非阻卻其應改善義務之正當理由。又因原告未將其是否已改善之具體事證於期限內報請養工處會同被告機關複查，被告機關於期限屆滿之後即八十六年三月起針對本案系爭該路段之人孔內污染情形，依職權逕予查認，依一個地點構成一件違規事件，一件罰鍰處分之方式，核無過當。所訴被告機關未考量是否符合合約與有關要點所定「容許清理期間」或未事先溝通等情節，核非事實。從卷附各該人孔內現場彩色照片觀之，已顯示遭棄置之柏油塊、砂石、混凝土均係可歸責於原告承作雨水下水道人孔蓋維修工程施工後未妥善清理所致，至於原告實際上於夜間施工而被告所屬稽查人員於日間稽查乙節，經查本件構成告發處分之時間（八十六年三月起，詳各該處分書所載之違反時間），已係原告八十五年十二月十一日完工之後，顯見是否於夜間施工，不影響本案所查獲違規事實責任之歸屬。關於台北市東湖風災事件，究係是山坡地管理不當否﹖主管機關亦應負何等責任，與本案原告承包工程於施工後未妥善清理其工程所產生廢棄物之違規事實，核無相關連。所訴「原告在代理養工處執行修復人孔」乙節，查實際上原告係屬承攬由養工處所發包台北市○○○○道人孔之維修工程，自應依承攬契約之法律關係，負其責任殊無再委稱僅「代理」養工處執行業務之理。綜上所陳，本件違規之事實足堪認定，原告所辯不足採，敬請大院駁回原告之訴等語。
理由按廢棄物清理法第二條第一項第二款第二目規定：「本法所稱廢棄物，分左列二種．．．二、事業廢棄物．．．（二）一般事業廢棄物：由事業機構所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」第十五條規定：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」第二十四條規定：「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰。」同法台北市施行細則第三十七條規定：「本法所稱之事業機構，係指工礦廠場、公司行號、醫療院所及中央主管機關指定之事業。」第三十八條第一款規定：「本法第二條第一項第二款第二目所稱之一般事業廢棄物如左：一、建築廢棄物．．．。」第四十四條規定：「事業機構所產生之一般廢棄物，不得任意傾倒，．．不得有溢散、飛揚、流出、污染空氣、水體、地面或散發惡臭等情事。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二條第六款規定：「本標準專用名詞定義如左．．．六、建築廢棄物：指營建或拆除建築物或其他工程所產生之廢棄物。」第九條第一款規定：「一般事業廢棄物之貯存方法，應符合左列規定：一、貯存地點、容器、設施應經常保持清潔完整，不得有廢棄物飛揚、逸散、滲出、污染地面或散發惡臭情事。」本件原告於八十五年五月十七日起承攬養工處所發包雨水下水道人孔蓋提升（降）工程，於工程完工後，未將該工程所產生之廢棄物（柏油塊、砂石、混凝土漿塊）妥善清理，仍將之棄置於人孔內沈砂池或箱涵中，此有每一人孔、箱涵內現場採證照片附卷可稽，前揭附表所述六件之違規事證明確，被告針對第一至第三號違規事件據以每件裁處五千元罰鍰（各折合新台幣一萬五千元），針對第四至第六號違規事件據以每年裁處三千元罰鍰（各折合新台幣九千元），揆諸首揭法條規定，核無不合。訴願決定援引比例原則，將附表編號第三、第五、第六號處分書部分撤銷，各改處二千元罰鍰（各折合新台幣六千元），尚屬前揭法定罰額範圍內，一再訴願決定應予維持。另編號第一、第二、第四號部分之原處分及一再訴願決定亦應予以維持。原告主張被告無確切現場證據，僅依所屬隊員片面判斷為處分，核與事實不符，並無足採。且養工處於八十五年十一月二十五日已通知原告於文到五日內改善完畢俾會同環保局複查，如逾限未清疏完成則將予個案罰款，為原告所不否認，則原告主張，本件最初係被告機關通知養工處改善，原告未獲告知云云，亦無足採。原告復不能否認本件被告自八十六年三月至四月處分原告之二十件違規事件時，原告尚未為改善，則被告於轉通知原告三個月餘，原告仍未改善之情形下，依法裁罰，尚難謂有違誠信原則。且本件告發處分之時間，係在原告八十五年十二月十一日函報完工之後，原告主張，被告於施工中即逕予告發云云，核與事實不符。末查廢棄物造成污染，應以造成一個地點污染為一件違規，處以一件罰鍰處分，與工程範圍大小，工程金額多寡無關，既非連續處罰，且性質上屬於行政秩序罰，並非刑罰，故不以處罰過失行為須有法律明文規定為必要。本件被告依法裁罰，其中附表編號第一至十一、第十三、第十五至第二十號處分書部分，並經訴願決定撤銷，各改處二千元罰鍰，難謂有違比例原則，與司法院釋字第四二三號解釋亦無不符。至本件無論養工處未依文辦理會同環保局、原告等複查之原因如何，又縱使原告與養工處簽訂之工程詳細表內並未列有防止污染之設施費及規範云云，皆不能排除原告在工程施工中所產生之廢棄物，依法應自行清除之責任。再查台北市東湖風災事件，與本件無關；又被告是否認有再行履勘現場之必要，非本院所得審究，均併與指明。綜上所述，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年十月二十九日
行政法院第二庭
審判長評事 陳石獅
評事 徐樹海 評事 彭鳳至 評事 黃合文 評事 林茂權 右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十七年十月三十一日