裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第901號判決
裁判日期：民國109年02月13日
裁判案由：都市計畫法
臺北高等行政法院判決
108年度訴字第901號109年1月16日辯論終結原告 林珮琳 被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 （局長）住同上訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠 江承哲 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月24日府訴三字第1086102088號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○路○○○號7樓之14建築物（下稱系爭建物），坐○○○區○○段○○○○○號土地，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱83年都市計畫）圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月11日北市都築字第10633898000號函（下稱106年5月11日函）通知原告改善，繼於107年2月13日北市都築字第10730141600號函通知原告，將於107年3月9日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3月14日北市都築字第10732328700號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。經被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月29日北市都築字第10760415911號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方政府（於本件中即為臺北市政府），且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，欠缺具體明確之法律依據，且已預設立場只為開罰大彎北段市民而以裁罰方向處理此案，被告實不具作成原處分之事務處理權限。（二）原處分違反信賴保護原則：原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據臺北市81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文亦無（不得做住宅使用）之文字限制，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。事實上，被告係於106年9月7日為預備開罰做準備，始開始於系爭建物使用執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣。甚至，在105年8月4日監察院糾正臺北市政府後，原告向臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）申請變更稅率，稅捐處竟仍准許變更，屬於足使人民信賴之國家行為。另外，原告於系爭建物設戶籍，戶政機關亦均無問題或提出質疑。就此等臺北市政府之左右手機關行為，原告當然亦會信賴。再者，依照臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規定，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。是以，被告雖辯稱使用執照上已有載明用途限制云云，但因原告依法本即免辦使用執照變更，仍不影響信賴保護原則之適用。（三）原處分違反行政自我拘束原則（禁反言原則）、有利及不利事項一體注意原則、誠信原則、明確性原則：基於行政一體原則，不論係被告或者稅捐處、戶政機關等單位，均為臺北市政府轄下機關，渠等所為之法律效果終應歸於臺北市政府，故就臺北市政府左右手機關之行為，皆可做為人民信賴之行政慣例。臺北市政府讓原告長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰原告，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則）。又被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序，並經監察院糾正，顯有違失。再者，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制（按：
若為一般商業區，並無「不得做住宅使用」之特別限制）。
被告無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條規定。另原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導原告變更稅率配合規避檢查之方式為之，且原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明，自有違明確性原則。（四）原處分違反法律不溯及既往原則：原處分所據之法令為105年都市計畫、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之裁處作業原則及104年4月29公告等規定，然前揭法令規範，皆屬「新法規範」，而原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，依司法院釋字第574號解釋理由書意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用。（五）原處分違反法律保留原則：自法條文義而言，自治條例與法律授權主管機關發布之行政命令並不相同，都市計畫法第79條第1項前段規定之構成要件，乃以違反原處分機關依都市計畫法所發布之「行政命令」為限，不包含臺北市政府制定之自治條例。縱退步言，認為自治條例可涵攝在內，觀諸臺北市都市計畫施行自治條例，亦無禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用之明文規定，僅有臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定，該自治條例中亦無針對商娛區建物作為住宅使用行為的處罰規範。臺北市政府在法無明文授權下，竟自行發布都市計畫限制人民之財產權及居住自由，核該都市計畫性質，顯屬臺北市政府未經法律授權，而逕依職權訂定頒布之職權命令，自屬違法、違憲！再者，縱認都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用區施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂。然誠如上述，臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），自不應援引該條規定作為法律保留之根據。故105年都市計畫中「限制不得做住宅使用」之管制根本沒有法源依據，也有違現行臺北市土地使用分區管制自治條例採行負面表列之立法意旨，其違反法律保留原則及法律優位原則。另裁處作業原則之法律上性質定位不明，卻據以限制人民之自由權利；以及83年都市計畫，在當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅，被告於83年都市計畫所為，係加諸法律所無之限制，均顯然違反法律保留原則。（六）原告就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失，且本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言。原告當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭不動產係「住商兩用」，以類此含糊話術誤導原告，故原告從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題。加上以往商業區就是得做為住宅使用，稅捐處課徵房屋稅也係依房屋稅條例實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，系爭建築物既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示市府稅捐處認同原告系爭房屋為自用住宅。故原告實不具故意過失，也無期待可能性，應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。（七）原告買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，則自原告買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效。即原告買受使用系爭建物之行為，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故判別原告有無具備故意過失，以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」（即原告買受系爭建物時）為準。是以，被告縱辯稱已透過行政指導要求原告停止違規使用，原告於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。（八）故基於對合法信賴之保護，以及輔導不知情民眾之目的，特別立法予以保障。如建築物有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，始為衡平。無論如何，被告即便認定原告違反105年都市計畫中「限制不得做住宅使用」之管制，然依臺北市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，仍應容許被告繼續使用至新建止，或是改為妨害較輕之使用，或給予適當之補償等語。並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：（一）臺北市政府以104年4月29日公告將其就都市計畫法第79條之相關權限移轉至被告，故被告有權做成原處分。（二）原處分無違反信賴保護原則：原告違反83年都市計畫及92年都市計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。
至建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為。原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。（三）原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：83年都市計畫已明定系爭建物所在A9街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；92年都市計畫亦明定A9街廓不准許住宅使用；嗣105年都市計畫關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市計畫及92年都市計畫即已規定，系爭建物於104年4月21日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另裁處作業規則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。另系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。（四）原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力。又被告107年3月9日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，總幹事表示對講機無人回應，不能讓被告所屬人員上樓簽名或蓋章；而原告等嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，且原告亦自承系爭建物「原告購買系爭不動產後，向來也作為住宅使用」，並申請按住家用稅率課徵房屋稅獲准。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。至系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅。（五）依臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函，有關臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第93條及第94條「合法使用」定義如下：「臺北市土地使用分區管制規則第93條、第94條係為保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定，有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者。…」，查系爭建物位於83年都市○○○○○街廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，而原告係於104年4月21日產權登記所有，是以原告自不能以長年有違法情節，主張就系爭建物得依上開規條規定繼續違法使用。（六）被告做成原處分之前，曾發文建物所有權人即原告，告知系爭建築物已涉違規作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。原告至遲在受到被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事之時，而原告之後猶未改善違規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在。更遑論在之後，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭建物違規作為住宅故意，且違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，並無違法性認識錯誤。又原告係於104年4月21日取得系爭建物，依原告所述當時買入即作為住宅使用，縱已在系爭建物作住宅使用超過3年，惟其迄107年11月29日處分時，仍於系爭建物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅之可言，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前引行政程序法及臺北市政府組織自治條例條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限，合先敘明。
（二）次按都市計畫法第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……。」臺北市政府依都市計畫法第85條之授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」第10條第1項第2款、第2項規定：「本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用：……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，……。」嗣於100年7月22日將「都市計畫法臺北市施行細則」更名為「臺北市都市計畫施行自治條例」，該自治條例第10條第1項第2款、第2項及第10條之1第2款、第25條等規定之條號及內容，與前揭施行細則條文一致。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，若因故意或過失，而有違反細部計畫為使用之情形，被告即得依都市計畫法第79條第1項規定裁處罰鍰及限期令其停止為違法使用。
（三）查系爭建物坐落之土地，位於83年都市○○街○○號A9範圍內，明定係商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，而非供住宅使用，依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表，亦並未容許供住宅使用（見原處分卷一第11至20頁）；又92年都市000000000街○○號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（見原處分卷一第24頁）；復依105年都市計畫，仍維持92年計畫案關於系爭建築物所在A9街廓不得供住宅使用之規定，並未變更（見原處分卷一第46頁）。而系爭建物所在地上9層、地下2層之大樓，係經臺北市政府工務局於96年5月3日核發96使字第0148號使用執照（見原處分卷一第67頁），是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用，原告將系爭建物作為住宅使用，與上開都市計畫於系爭建物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。又被告曾以106年5月11日函通知原告：系爭建物坐落之土地，前經稅捐處現勘有供住宅使用事實，始據以同意依住家稅率課徵房屋稅，惟依該分區都市計畫書，不准作住宅使用；倘現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並送達原告，亦有送達證書可稽（見原處分卷二第1頁、第4頁）。是原告即知悉其將系爭建物供作住宅用途係屬違法，而仍使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務之行為。被告依都市計畫法第79條第1項前段等規定，以原處分對其裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，尚無違誤。
（四）按關於信賴保護原則之適用，須符合：⒈信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。⒉信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。⒊信賴在客觀上值得保護等要件。而稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力範圍，是原告主張系爭建物經稅捐機關核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，已使其對於系爭建物可合法供作住宅使用產生信賴云云，亦非可採。另土地及建築改良物之所有權與他項權利登記制度，旨在確保不動產物權內容之明確性，促進私經濟交易安全，地政機關並無義務在土地及建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域都市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載，都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，與建築物所在區域之都市計畫。則原告再以系爭建物所有權狀未記載「不得作為住宅使用」為由，主張其因而對系爭建物得作住宅使用產生信賴云云，仍難採憑。再者，系爭建物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，系爭建物位於地上7層，該樓層之用途為一般事務所（見原處分卷一第68頁），並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，故亦不得作為原告信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎。至於原告主張戶政機關准許原告設戶籍一節，縱然屬實，也無法變更系爭建物所在A9街廓不得供作住宅使用的使用分區管制。此外，被告亦無任何表現於外之行政行為，足使原告信賴系爭建物得作住宅使用，且其係因查得原告向稅捐處申報系爭建物作住家使用，經核定按住家用稅率課徵房屋稅，嗣通知原告將前往系爭建物現場會勘，惟未獲原告配合，復通知原告提出系爭建物未作住宅使用之事證供核及陳述意見後（見原處分卷二第5至17頁），乃綜合上述事證，認定系爭建物違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無原告所指違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則、明確性原則，及行政程序法第7條、第9條、第36條、第43條等規定之情事。況被告前即以106年5月11日函就系爭建物合法使用進行行政指導，已如前述，自斯時起，原告明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，其仍持續為自用住宅使用，自具有違章故意。而行政罰法第8條但書關於減輕或免除處罰之前提要件，在於欠缺違法性認識，亦即不知法律所禁止或要求應為之行為為何而言，原告經行政指導後已明知系爭建物不得作為住宅使用，對於法律所禁止之行為應有所認識，其仍將系爭建物作為住宅使用，自無行政罰法第8條但書規定之適用。
（五）原告復主張原處分違反法律不溯及既往原則云云。惟按司法院釋字第620號解釋理由，係對於新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，應如何適用法律，予以闡釋，即當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果；除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第620號解釋理由參照）。查系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，92年、105年都市計畫亦無變更，然原告購買後作住宅使用迄今，且經被告以106年5月11日函通知後，原告即知悉系爭建物坐落土地，依都市計畫係不准作住宅使用後，迄未改善，業如前述；則被告經臺北市政府以104年4月29日公告，將該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，於107年11月29日作成原處分，依89年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對原告違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰，所適用之法律，於原告將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被告亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯既往原則及司法院釋字第620號解釋意旨之情事。至臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁處作業原則，係該府為協助被告就違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，並非被告裁處原告罰鍰之法律依據，被告參據該裁處作業原則，對原告裁處都市計畫法第79條第1項所定最低額罰鍰6萬元，亦無違反法律不溯及既往原則可言。
（六）再按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」從而，臺北市土地使用分區管制自治條例乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之上開管制自治條例關於商業區中第1種至第4種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。是現行臺北市土地使用分區管制自治條例中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。原告主張前揭都市計畫並無限制不得作為住宅使用之管制，原處分認定原告違反都市計畫法第79條第1項前段規定，並無法律依據且違反法律保留原則云云，委無足採。又上開分區管制自治條例原名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，自72年4月25日即制訂發布，100年7月22日始修正名稱如上。現行分區管制自治條例第93條規定：「適用本『自治條例』後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：一、第一類：嚴重破壞環境品質者：……二、第二類：與主要使用不相容者：……三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」第94條第2款規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第三類者，自適用『本自治條例』之日起，得繼續使用至新建止。」（更名前上開法文意旨大致相同，僅關於「本自治條例」之用語以「本規則」代之）。依上開規定可知，於72年4月25日臺北市土地使用分區管制規則制訂發布前，違反分區使用之土地或建築物而屬於同規則第93條第3類者，得繼續使用至新建為止；但於該規則制定發布後始違反分區使用者，則無適用第94條第2款之餘地。本件系爭建物係於96年始建造完成而違反分區使用，顯無分區管制自治條例第94條第2款之適用。原告援引上開規定，主張被告應允許其以住宅使用系爭建物至新建為止，原處分遽命停止為住宅使用為違法云云，洵無可採。
（七）原告另主張其買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為狀態之繼續而非行為之繼續，則自原告買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效云云。惟按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。準此，行政罰之裁處權時效之起算，自違反行政法上義務之行為終了時起算。又人民所負行政法上義務者有二，即：⒈行為責任：包括作為與不作為之行為：(1)作為：因故意或過失實施違反行政法上義務之行為（行政罰法第7條參照）。(2)不作為：其態樣有二：①對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同；②因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務（行政罰法第10條第1項、第2項參照）。⒉狀態責任：
指對於「物」有所有權或事實上管領力之人，依據法令規定，就該「物」具有維持某種狀態之義務，只要該「物」出現了不符所應維持的狀態時，即構成「狀態責任」義務之違反，故「狀態責任」係屬於一種「結果責任」；倘對於「物」具有所有權或事實上管領力之人不履行此種義務，除可令其排除該未維持之狀態外，於具有可歸責性，即具有故意、過失情形，亦應處以行政罰。又「狀態責任」既屬「結果責任」，則只要未維持該「物」合法使用狀態之情形持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起算（最高行政法院101年度判字第180號判決參照）。換言之，行為完成構成要件後，違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰。且依行政罰法第27條第2項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言。是原告為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建物違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，揆諸前揭說明，被告之裁處權並未罹於時效消滅，原告此部分主張亦非可採。
五、綜上所述，被告審認原告將系爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年2月13日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官李玉卿
法官鍾啟煒法官李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年2月13日
書記官樓琬蓉