裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1791號判決
裁判日期：民國100年12月29日
裁判案由：補助費
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1791號100年12月22日辯論終結原告 旭泓 全球光電股份有限公司代表人 許桂章 （董事長）訴訟代理人 王怡今 律師被告宜蘭縣政府代表人 林聰賢 （縣長）訴訟代理人 林順全
蔡東 原上列當事人間補助費事件，原告不服經濟部中華民國100年8月24日經訴字第10006103420號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告於起訴時，其聲明第2項為「被告對於原告第三年第4期土地租金補助申請應遞延至次年度核撥。」原告陳述其訴訟類型係行政訴訟法第8條一般給付訴訟（本院卷頁40筆錄）；嗣具狀並於民國100年12月22日言詞辯論期日，變更訴訟類型為同法第5條第2項課予義務訴訟，變更聲明為「被告應做成核撥原告第3年第4期土地租金補助之行政處分。」（本院卷頁62、63及87）。被告對原告前述訴之變更無異議，而為本案之言詞辯論，核其請求之基礎不變，合於行政訴訟法第111條第2項及第3項第2款規定，爰予准許。
二、事實概要：緣原告於99年12月13日檢附土地租金收據、工廠登記證等文件，依「宜蘭縣獎勵工商醫療投資實施要點」（下稱實施要點）相關規定，向被告申請其位於宜蘭縣利澤工業區內廠房土地租金（第3年第4期，99年7月30日至99年10月29日）補助計新臺幣（下同）2,923,779元。嗣經被告審查，以原告未於99年12月10日前提出申請，違反實施要點第5點第3項規定，以100年2月14日府旅商字第0990183984號函（下稱100年2月14日函）否准申請。原告不服，提起訴願經訴願決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠按行政訴訟法第111條第1項規定，訴狀送達後，原告不得
將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。同條第3項第2款規定，訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，應准許變更。原告變更訴之聲明第2項，求為判決被告應做成核撥原告第3年第4期土地租金補助之行政處分，變更後之請求權係依據實施要點第
4（二），設置於利澤工業區之新設工廠，給予補助設廠前
2年之用地租金。㈡原告於99年12月13日以「旭泓（財）字第9912005號」函，
依實施要點申請第3年第4期土地租金（計2,923,779元整）補助乙案，遭被告以違反實施要點第5點第3項之規定退回。依實施要點第5點規定「申請獎勵金手續如下：（一）興辦人須檢具1.工廠登記證、商業登記文件或醫療機構之開業執照。2.以興辦人為繳納對象之地價稅、房屋稅、租金（法院公證之租用契約公證書所載為限）之收據聯向本府（工商旅遊處）請領。……（三）須於每年12月10日前提出申請」。然而對於所申請補助之租金是否應為當年度所繳納之租金則並未限制。此由原告訴願補充理由狀中所提：包括織樂實業、承大科技、東大工業、恆益春化妝品、山陽科技、蘭陽食品、集山實業等，因上開公司之工廠登記證取得時間落後於依規定簽約後之3年內，然被告仍核准該等公司於第五年繳付租金時，回頭補助其第3年各期之租金。顯見只要申請人於提出申請時具備實施要點第5點各項之規定（相關之文件齊備，並於當年度之12月10日前提出），不論所申請的是那一期之租金亦不論是否為當年度所繳納之租金，縱使是逾期繳納之租金抑或是數期合併申請，只要符合上述規定，被告即可予以核撥。從而原告申請將第3年第4期之土地租金補助遞延至次年度核撥，即不違反上述之規定。
㈢按行政程序法第6條旨在要求行政機關對於事物本質上相同
之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，禁止差別待遇之重要原則，本件如前所述，被告對於織樂實業等公司租金補助之申請，均同意在年度過後回溯補助申請人過往年度之租金，何以獨獨退回原告之申請，被告之處分實已違反行政法之平等原則。而訴願決定機關對此漏未審酌，訴願決定顯有疏失。
㈣原告之租金繳納方式係依照與利澤工業區所簽訂土地租約之
日開始計算。因此：第1次申請租金補助是在98年11月19日提出，補助的是98年10月30日至99年1月29日所繳納之租金；第2次申請是在99年3月1日提出，補助的是99年1月30日至99年4月29日所繳納之租金；第3次申請是在99年8月
6日提出，補助的是99年4月30日至99年7月29日所繳納之租金。此次被退回的是第4次申請，係於99年12月13日提出，申請補助的是99年7月30日至99年10月29日所繳納之租金。惟此並非原告第一次申請，原告應已在被告之補助名單上，故被告上述主張係為達年度預算控管目標即屬無據。縱被告認為原告之申請已逾越期限，有礙其當年度預算之控管，被告自得依原告之申請遞延至次年度核撥，斷無退回原告申請之理。依行政程序法第7條第2項之規定，被告所為之處分實已違反行政法之比例原則。
㈤按被告為獎勵自然人、法人或政府依法設立之事業機構投資
於工商或醫療機構，提昇宜蘭縣產業體質及醫療服務水準，增加就業機會，而函頒此實施要點。而原告亦基於信賴原則，相信被告之作為將以廠商之利益為優先考量，故傾全力配合被告政策，秉持著深耕宜蘭，為宜蘭振興經濟創造就業而努力。惟被告所為之處分行為已違法行政法之平等原則及比例原則，按行政程序法第4條明定︰「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」從而被告之處分行為業已違反上開規定，自應予以撤銷，另為適法之處分。
㈥原處分僅以原告逾期請求即認定原告喪失補助費請求權，有違平等原則：
⒈平等原則為所有基本權的基礎；國家對人民行使公權力時，
無論其為立法、行政或司法作用，均應平等對待，不應有不合理的差別待遇。平等原則要求的為實質平等，大法官在歷來的解釋中不斷闡釋其中意旨謂：平等原則並非保障絕對的、機械的形式平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等（司法院釋字第211號、第341號、第412號解釋參照）；司法院釋字第485號解釋宣示：「憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待」。行政程序法第6條亦明定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」。足認平等原則屬憲法、行政法之共通原則，而拘束行政行為。
⒉檢驗行政行為是否符合平等原則，判斷重點即在差別待遇是
否有「合理正當理由」，換言之，是否具有正當性而為憲法所容許的差別對待，亦即「實質正義的不平等」。即俗稱「等者等之，不等者不等之」。至於具體之判斷方式，前司法院長兼大法官翁岳生認為：關於平等原則之違反，恆以「一方地位較他方為有利」之「結果」存在為前提。不論立法者使一方受益係有意「積極排除他方受益」，或僅單純「未予規範」，祇要在規範上出現差別待遇的結果，而無合理之理由予以支持時，即構成憲法平等原則之違反。因平等原則之旨趣在於禁止國家權力在無正當理由的情況下，對於相同類別之規範對象作不同之處理，故平等原則之本質，原就具有雙面性與相對性，嚴格而言並非各該「規範本身之違憲」，而是作為差別對待之兩組規範間的「關係」，或可稱為「規範關係之違憲」（verfassungswidrigeNormenrelation）。學者 黃昭元 也指出，平等與否應該是一種「比較性」或「相對性」的概念或結果，必然涉及國家與兩組（群）人民關係間的相互比較，而不像自由權通常祇是國家與個別人民間的關係。亦即「兩組關係的比較思考」與「一組關係的對立思考」。所以，如果真要對平等權下一個操作性定義，恐怕還是要採取「同者等之，不同者不等之」的基礎公式，然後在「差別待遇」、「分類標準」及「規範目的」（或「政府利益」）的分析架構上思考，並且以「類型化」的操作方式，才能發展出更細膩的審查標準。
⒊學者 李惠宗 提出判斷法律是否違反平等原則的具體步驟，亦
甚具參考價值：首先1.制度目的之確定：確定有所差別待遇之制度目的何在，此等制度目的是否合憲；次則2.事物本質要素的探求：探求「事物本質要素」何在，如何可作為差別待遇，甚或應作為差別待遇之基準，此一步驟旨在排除不合事物本質要素者，藉助平等原則所要求的「不當聯結禁止」更足以體現；最後3.合理差別的形成：有可以為差別對待之要素後，即可為差別對待，惟必須為「合理」的差別對待，是否合理差別往往又與比例原則競合適用。蓋此處之合理差別即有正當理由之差別，是否具正當理由，又不外乎三項標準：是否追求正當目的、是否為達成此一目的所必要、與目的之價值是否成適當之比例，正是比例原則之內涵。
⒋大法官許宗力更將比例原則融入平等原則並建立判準：⑴平
等審查的第一步是先判斷系爭法規範究竟有無存在差別待遇的問題，差別待遇係指對於具有「可相提並論性（Vergleichbarkeit）」的人或社會生活事實在法規範上作不相同之處理，而「可相提並論性」，乃指法規範上受到不同處理的人或社會生活事實，共同具有一個他人或其他生活事實所未具有的特徵。例如法規範對於服志願役及義務役者作不同處理，兩者共同具有一個他人所無的服兵役特徵，所以兩者可以相提並論。⑵第二步是確定差別待遇的目的，判斷其究係追求、實現「不等者不等之」的實質平等目的，或是無涉實質平等的政策目的。此處的審查在平等審查居於關鍵地位。⑶.如係追求實質平等目的之差別待遇，則適用「合目的性審查模型」，亦即判斷差別待遇之分類手段與目的間是否有合理關聯，必要時得佐以「事物本質」與「體系正義」的觀察，而分別採取從寬或從嚴審查基準；⑷如係追求無關實質平等的政策目的者，則適用「比例原則的審查模型」，須注意於此之前仍須先為目的合憲審查，審查所追求之政策目的是否符合憲法第23條所要求的四項「公益要件」之一，確定目的合憲後，即依序審查差別待遇是否有助於政策目的之達成（適合原則）、是否除此以外，已別無他法之不得已手段（必要原則）、所追求公益的份量是否超越因差別待遇而遭犧牲的平等法益（狹義比例原則）。
⒌基於上開大法官與學者建立平等原則之判斷標準，被告除亦
以同一要點補助與原告同為生產太陽能電池之居於競爭地位之「燿祥光電股份有限公司」，也有同樣依據經濟部方案及被告要點領有補助的織樂實業、承大科技、東大工業、恆益春化妝品、山陽科技、蘭陽食品集山實業等數家公司，均與原告具有「可相提並論性」之關係。原告雖逾99年12月10申請，惟所影響者僅係被告於次年編列預算的或當年度預算之決算「方便性」（實則以原告已按期3次申領的事實，被告自不難預先編列預算而毫無影響），惟被告竟然採取對被告權利侵害最嚴厲的手段剝奪原告的請求權（違反比例原則部分詳後述），相較於其他競爭地位的廠商，對於原告的差別待遇顯不合理；尤其尚有上開家廠商在多年未取得工廠登記證，依系爭要點第5點，同屬「須」提出備齊之事項，相較於期限的要求，有無工廠登記證毋寧是更重要的要件或程序，被告雖稱上開廠商「因故未能於第2年租約屆滿前取得工廠登記證，事後依上開實施要點所訂期日前（每年12月10日）提出申請者，……仍給予廠商第3年及第4年土地租金6折補助……」（詳被告100年5月11日訴願補充答辯書第2頁），然則該等廠商係於租地「第5年」時方取得工廠登記證，而回頭補申請第3、4年（經濟部該專案第1、2年係免租金）之補助金，並非於第3、4年均遵期於當年度12月10日前於欠缺工廠登記證之狀況下提出申請，亦即同樣逾第
3、4年當年度之申請期限（被告100年11月14日答辯狀二
（四）稱上開公司皆於每年12月10日前提出申請並非實情），同樣係不符合要點第5條期限之規定，而且比原告之要件更不符合。不僅相對於第5年才取得登記證者，反而可以溯及領取第3、4年之久的各期補助費，同樣是無法使行政機關如期編列預算的要件違反，結果欠卻工廠登記證者可以補領，每年按期申領，已產生合理值得保護信賴的原告，反而喪失請求權，此間處理的結果顯然極不合理，而有違反平等原則。
㈦本件係屬附第三人效力之行政處分，仍有法律保留原則之適
用：司法院釋字第443號解釋強調「倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」。顯然大法官解釋除了採取傳統所謂「侵害保留」原則，認為給付行政不需法律保留的判斷標準，更強調應採取所謂重要性保留的判斷標準。換言之，即使是給付行政領域，不代表就不受法律保留原則之限制，蓋因給付行政通常係基於公共利益之維護，實踐給付型國家的要求，惟給予利益的給付行政在諸多場合，其反面即給予他人不利益。行政處分的分類上有所謂「附第三人效力的行政處分」，此等行政處分對受處分人而言固屬授益處分，惟對於處於「鄰人關係」之相對人或「競爭關係」之相對人，正係給予不利益，反之，駁回授益處分之聲請，對於「同樣享有授益處分」之競爭關係相對人即係給予競爭利益。查被告於同一專案中亦補助利澤工業區中之「燿祥光電股份有限公司」，該公司與原告同為生產太陽能電池之公司，則被告對原告補助費申請之駁回，顯然已經影響原告之生產成本，而致削弱原告與對手之競爭力。被告引用釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系提及「除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外」，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。所謂的「除涉及公共利益之重大事項」方係本案之重點，蓋太陽能源發展是為國家經濟的重要政策，居於競爭關係之此等廠商之生產成本效益為決定此一經濟政策是否達成之重要事項，因而不能以所謂低密度的法律保留即自外於法律之限制，諸如平等原則、比例原則等重要法律原則對此等給付行政領域均有適用之餘地，此觀諸此要點並未排除特定廠商或制訂不合理的排除要件，而僅係針對細節性、技術性之事項加以規定；無奈經被告適用此要點結果竟造成原告喪失請求權之結果，造成原告無法與處於競爭關係下之廠商平等競爭，更因為僅係違反申請期限之規定而喪失補助費請求權，有違比例原則。關於違反平等原則及比例原則之情，原處分及被告卻僅以對於釋字第443號解釋的誤解及過時的法律保留觀點回覆，甚感遺憾。
㈧本件實施要點應為「行政規則」，所謂「職權命令」因行政程序法公布施行已失其正當性：
⒈依照行政程序法第4章之規定，允許由行政機關訂定之命令
僅有「法規命令」及「行政規則」兩者，行政程序法第159條以下規定之行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。其包括一、關於機關內部之一般性規定；二、為協助下級機關或屬官而訂頒之解釋性規定及裁量基準。行政規則無需法律直接授權依據，不具法規命令之性質，其不具對外效力，即使係「解釋性、裁量性行政規則」，亦僅有間接的對外效力。由中央法規標準法第7條所稱基於法律授權訂定的「授權命令」，其性質與「法規命令」相比，「依其法定職權訂定」的所謂「職權命令」，如僅為執行法律依職權發布之命令（釋字第367號解釋理由書），其性質應與「行政規則」相當。惟職權命令，常對外發生效力，直接涉及限制人民自由權利，因僅有「組織法」所定職權，並無「行為法」（作用法）為其依據，除有違「組織法、行為法二分」之依法行政原則外（司法院釋字第535號解釋理由書），更違反大法官所宣示「不對人民之自由權利增加法律所無限制」之要求。大法官除針對法規命令要求：「凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款」（司法院釋字第360、367、390、394號解釋參見）。於司法院釋字第367號解釋更意有所指的指出「行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則」，此處「為執行法律依職權發布之命令」即指職權命令而言。
⒉因而行政程序法於90年12月28日增訂第174條之1，即自92
年1月1日起，對外涉及人民自由權利之「職權命令」如無法律授權規定，已屬失效，此即所謂法律保留原則的要求。查本要點就授與人民利益者，只要不牴觸現行法律規定，僅符法律優位原則已足，惟就限制甚或剝奪人民自由權利者，自不能違反法律保留原則，否則即應有法律或法律授權之依據，否則如被告所指「職權命令」，竟對外產生剝奪原告人民請求權效果者，該命令早應失效。以職權命令限制甚或制裁人民自由權利，有違法律保留原則之實例，例如司法院釋字第390號。
⒊本實施要點應定性為「行政規則」，僅係規範主管機關內部
作業之要求，屬解釋性、裁量性之行政規則，受規範者係行政機關，而非人民，即使人民有所違反者，自不應據此得出侵害人民權益，甚或剝奪請求權之結果，此無異直接對外發生法律效果，有違行政規則性質，更有悖行政規則之上述限制。縱或定性為對外發生效果之法規命令，亦應回歸行政程序法關於公法上請求權時效5年之限制（第131條），原告於5年內均有請求權，此與申請期限限於每年12月10日不相牴觸，蓋後者係方便被告內部作業，諸如預算編定、送件時程掌握等細節性規範，即令有逾期申請，僅係是否延至下年度一併核發的問題，被告逕解為原告喪失請求權，顯有誤認本條期限性質，如此解釋結果更係「超越母法授權之外，增加母法所無之自由權利剝奪」，更致行政程序法第131條5年請求權時效之規定，形同虛設。
㈨原處分僅以原告逾期請求即認定原告喪失補助費請求權，有違比例原則：
⒈按比例原則不僅為違憲審查基準，亦係依法行政原則之最重要內涵，此觀行政程序法第7條之比例原則規定自明。
⒉查不予補助之處分乃剝奪原告營業權、財產權，甚至有害公
益追求之最嚴苛處分，自應以最嚴格之審查基準。除應受國會保留之限制，限於以形式意義法律明定外（據此是否得授權以行政命令為之即有疑義，更遑論本件授權法律有違授權明確性，詳如後述），就其內容之實質正當性尚應通過比例原則審查。
⒊原告一再強調，剝奪請求權的否決處分不僅侵害，而係剝奪
原告之營業權及財產權，本應採取最嚴格審查標準。再就適合性原則、裁量事實預測之審查：原告僅係逾期申請，相較之下，被告對於欠缺工廠登記證，顯然程序瑕疵重於原告之廠商，都可以允許於3年後補正而一次核撥2年的補助金的行政作為觀之，被告所謂影響其年度預算編列的說法及期限目的，根本是無關公益的理由，對照原告已數次申領補助金，且對於宜蘭縣政府的倚賴及經濟上之貢獻，被告不可能不知原告勢必按期申領，被告未於期限屆至前主動提醒或催促原告申請，已有違給付福利國家的精神毋論，竟然於期限後之申請，不經任合合義務性之裁量，即斷然作出剝奪請求權之處分，迫使合法經營且著有聲譽之原告，減損競爭能力，反有害系爭要點獎勵工商發展提升宜蘭縣內產業體質及增加就業機會之目的（本要點第1條參照）。僅係逾期者，如採取寬鬆的認定態度，認仍符適合性原則，無非如許宗力大法官所言「對適合原則從寬審查，僅以禁止完全無效或完全不適合之手段為已足，主要理由是，爭執限制基本權之手段適合與否，初衷原本在於要求國家應根本放棄對基本權之限制，而倘若適合原則採高標準，要求系爭手段必須高度或完全有助於目的之達成，有時反會造成要求國家必須採取一個對人民基本權限制更嚴格、更激烈之手段的反效果」所致。第三，就必要原則與狹義比例原則之審查，必要原則或有稱之「侵害最小原則」，本件對原告處以翌年或更晚始得領取補助之處分，即足致教訓，已足達管制目的，也足對多年來謹守法律規定之原告有所警惕，惟被告卻選擇「最嚴苛」之喪失請求權處分，逕行剝奪原告營業及財產權，而不嘗試擇其他侵害較小之手段，影響所及不僅原告之聲譽、財產權，並害及公司眾多兢兢業業於崗位上奮鬥的廣大勞工？又如何通過必要性原則的檢驗；至於狹義比例原則之審查，對於僅因
3日逾期申請，如此雖明顯但缺失甚微，並非無可彌補，也全然對於被告無所侵害且毫不影響行政措施，甚至在可預見及可期待性之前提下，根本不致影響預算編列之缺失，被告竟不惜以侵害原告權益最甚之喪失請求權處分待之，被告在「促進工商發展…」之公益間的衡量，已有失平衡，而迫使合法經營且著有聲譽之原告營運深受影響，剝奪原告公法上請求權、影響勞工工作權，較諸上述公共利益之維護，其利益衡量間是否合乎比例，答案當已呼之欲出。
㈩實施要點賦予原告公法上請求權：系爭要點創設原告的公法
上請求權，並以行政機關為相對應之義務人，在法定要件具備下，行政權即有義務作成授益處分，給予該要點賦予之補助金利益。行政權僅以逾期申請為由即拒絕給予，即屬違反義務，侵害原告公法上請求權，自得提起課予義務訴訟，請求法院判命行政機關作成法律所要求之授益處分，以為救濟。倘若行政機關對於符合要件且前已多次領取補助金之人民，竟以必須於期限內申請始取得權利，逾期申請，即喪失權利，與未取得權利無異，又謂授益行政僅係給付行政下不受法律拘束之行為，而不生侵害人民權利問題，嚴重的後果將是，公法上權利不再是公法上權利，而只是不具法律意義之公法上「期待」，或公法上賜予人民之「恩惠」，行政對利益之是否給予，得依其好惡恣意決定，人民對利益之取得與否，不擁有任何法律地位，任何依法申請而遭行政拒絕者，都將因尚未擁有權利，不可能有權利受行政侵害之理由，而根本不可能有機會向法院請求救濟，則不僅行政訴訟法的課予義務訴訟從此可以休矣，即行政受法律拘束之基本原則也因行政法院無從介入而從此瓦解（司法院釋字第606號解釋大法官許宗力、余雪明、曾有田、林子儀共同協同意見書參見）。實施要點既已賦予原告公法上請求權，則被告引用司法院釋字第443號解釋理由認為本件補助金之核發屬給付行政，得排除各項行政法上原理原則之適用顯有謬誤。並請被告提出除原告以外，依本要點逾每年申請期限（12月10日）而遭駁回共21案之明細及織樂實業、承大科技、東大工業、恆益春化妝品、山陽科技、蘭陽食品集山實業等7家公司申請租金補助之相關資料，以查明事實。
綜上所論，被告所為處分違法且不當等語。聲明：訴願決定
及原處分均撤銷。被告應做成核撥原告第3年第4期土地租金補助之行政處分。
四、被告則以：㈠原告於99年12月13日依被告公告實施要點規定，申請第3年
第4期（99年7月30日至99年10月29日）土地租金（計292萬3,779元）補助，經被告審查因原告未依實施要點第5點第3項所訂期日（申請獎勵金須於每年12月10日）前提出申請，已逾補助申請期限，爰該期不予補助。
㈡原告主張被告對於織樂實業等公司租金補助之申請，均同意
在年度過後回溯補助申請人過往年度之租金，何以獨獨退回原告之申請，被告之處分實已違反行政法之平等原則乙節，爰答辯如下：
⒈被告為獎勵自然人、法人或政府依法設立之事業機構投資於
縣轄工商或醫療機構，提昇本縣產業體質及醫療服務水準，增加就業機會，基於職權前於90年8月15日函頒上開實施要點，且發布以來共歷經5次修正，惟受理申請之期限皆未修正。被告對於逾每年12月10日之廠商均不予補助，共計22案（包括原告）可稽。按實施要點第5點第1項規定：「申請獎勵金手續如下：（一）興辦人申請獎勵金須檢具1.工廠登記證、商業登記文件或醫療機構之開業執照。2.……。」，興辦人需先取得工廠登記證，作為詳盡審查廠商是否實質於本縣進行投資為必要條件。
⒉查經濟部對進駐利澤工業區廠商給予006688土地租金補助，
即前2年免租金，第3年及第4年土地租金6折，第5年及第6年土地租金8折。又按實施要點第四點第（二）項規定：「設置於利澤工業區之新設工廠，給與補助設廠之前2年用地租金及前5年之房屋稅；…」，故被告對於所有申請廠商（包括原告列舉織樂實業等公司），因故未能於第2年租約屆滿前取得工廠登記證，事後依上開實施要點所訂期日（每年12月10日）前提出申請者，經被告實質審核廠商確有繼續租用土地，仍給予廠商第3年及第4年土地租金6折補助。平等原則係指相同事實應為相同處理，非有正當理由，不得為差別待遇。故上述原告所指稱被告核准織樂實業等公司於第5年繳付租金時，回頭補助其第3年各期之租金情況，是基於上開公司皆能於每年12月10日前提出申請補助，與原告逾期方提出補助情況分屬不同情事，被告理當基於不同事實應為不同處理，並無違反平等原則。
㈢被告對原告所提之前3次申請，悉依實施要點規定，對原告
逐次申請個案加以審查，並分別核撥補助款，而第4次申請時，原告於99年12月13日提出申請，違反實施要點第5點第
3項規定，被告自當退回原告申請不予補助。被告乃依實施要點規定，只要符合規定者即予以補助；反之，不合規定者即不予補助，被告認事用法均無違誤，並無違反比例原則。㈣原告主張行政處分的分類上有所謂「附第三人效力的行政處
分」，此等行政處分對受處分人而言固屬授益處分，惟對於處於「鄰人關係」或「競爭關係」之相對人，正係給予不利益；不能以所謂低密度的法律保留即自外於法律之限制，平等原則、比例原則等重要法律原則對此等給付行政領域均有適用之餘地；依職權發布之命令，就限制性之規定，諸如工廠登記證之提出、期限內提出申請等限制，均應解為「細節性及技術性事項」，受規範者係行政機關，而非人民云云。惟查原告對於依實施要點規定提出申請者（包括原告所列燿祥光電股份有限公司）皆給予同等補助。惟原告未依於實施要點第5點第3項所訂期日（申請獎勵金須於每年12月10日）前提出申請，已逾補助申請期限，故被告自對未依規定提出申請之原告所申請該期土地租金予以駁回。此乃原告未依規定提出申請之行為所致，非被告給予其競爭對手競爭利益。又給付行政雖自屬低密度保留，惟被告為獎勵自然人、法人或政府依法設立之事業機構投資於縣轄工商或醫療機構，提昇本縣產業體質及醫療服務水準，增加就業機會，基於職權訂定上開實施要點，並依實施要點規定審查補助案之行政行為皆係以一般法律原則（平等原則及比例原則）辦理。
㈤被告為獎勵自然人、法人或政府依法設立之事業機構投資於
縣轄工商或醫療機構，提昇本縣產業體質及醫療服務水準，增加就業機會，基於職權訂定上開實施要點此係對商民授益性質之行政規則。凡依實施要點規定於所訂期日（申請獎勵金須於每年12月10日）前提出相關文件之申請者皆給予補助，此乃申請獎勵金補助核撥之要件。非原告主張對於申請者之工廠登記證之提出、期限內提出申請為限制條件。再者，倘如原告表示實施要點有違行政規則性質而無效，則原告向被告所已請領款項之依據自屬無效，原告應償還被告已補助1,030萬9,782元。另有關原告聲請調閱經被告統計逾每年申請期限（12月10日）之廠商已有22案（包括原告）資料，惟該相關資料涉及個人資料保護法規定，故被告依法無法提供。本件原告不符被告公告實施要點第5點第3項規定之事實至為明確，原告所為主張顯無理由而不足採，從而被告以
100年2月14日府旅商字第0990183984號函退回申請不予補助之處分，並無違誤。
㈤綜上論述：原處分及訴願決定，並無違誤，並聲明判決駁回原告之訴。
五、查原告於99年12月13日檢附土地租金收據、工廠登記證、公司登記事項表等文件，依實施要點相關規定，向被告申請其位於宜蘭縣利澤工業區內廠房土地（包括利工段186-81等地號10筆及頂寮段660等地號7筆）租金（第3年第4期，99年7月30日至99年10月29日）補助2,923,779元，經被告以原告未於99年12月10日前提出申請，違反實施要點第5點第
3項規定，否准申請，為雙方所不爭執，且有卷附原告工廠登記證（處分卷頁12）、原告公司變更登記表（處分卷頁14）、被告所屬工業局龍德工業區服務中心99年7月30日收據（處分卷頁11）、被告100年2月14日函（本院卷頁12）、訴願決定書（本院卷頁14）可稽，堪予認定。兩造之爭點為原告逾期提出補助費申請，被告否准給予補助，是否違誤？爰審酌如下。
六、按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照司法院釋字第39
2號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照。依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。而行政法院就該屬行政機關自由形成空間之事項，除非其限制或其行政行為仍應受法律及一般法律原則之拘束，例如平等原則、比例原則，亦即，行政機關就給付行政措施作合目的性、義務性之限制，原非法所不許，行政法院原則上應予以尊重，不輕易介入審查或予推翻。
七、經查：㈠被告為獎勵自然人、法人或政府依法設立之事業機構投資於
工商或醫療機構，提昇該縣產業體質及醫療服務水準，增加就業機會，於90年8月15日訂定發布系爭實施要點，對於自然人、法人或政府依法設立之事業機構在其轄內投資於工商或醫療機構，特就其設置於利澤等工業區內廠房之用地租金、房屋稅或地價稅等支出予以補助，其內容係給予人民一定利益，依前述，核屬給付行政之範疇，且僅適用於特定事業及設置地點，依上說明，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆。被告經審酌政府財力負擔及相關預算編列情形等因素，考量整體衡平與公益原則，並兼顧獎勵投資事業之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。而被告為使補助經費之運用發揮最高效益，審酌得補助之對象、項目、範圍、標準及申請補助之期間等尚非屬涉及公共利益之重大事項，被告為有效控管及執行年度預算，於該年度結束前確立當年度決算，得合理限制申請時間，自無違反法律保留。實施要點第2條第2項、第3條第1項第1款、第4條第2項明定：「獎勵投資事業項目如下：……低污染工業：經濟部工業局認定之低污染事業，或本府環境保護局92年4月29日府授環一字第0920007238號函頒實施之產業。……」、「獎勵投資事業設置地區如下：工業類：編定工業區：龍德及利澤兩處開發工業區、宜蘭一結及蘇澳白米甕兩處報編未開發工業區。……」、「投資事業獎勵金如下：……設置於利澤工業區之新設工廠，給與補助設廠之前2年用地租金及前5年之房屋稅；廠地係買斷者，給予設廠之前5年之房屋稅及地價稅之補助，如有領取用地租金補助者，不再補助地價稅。……」被告據此實施要點對於自然人、法人或政府依法設立之事業機構在其轄內投資於工商或醫療機構，特就其設置於利澤等工業區內廠房之用地租金、房屋稅或地價稅等支出予以補助，其內容係給予人民一定利益，依前述，核屬給付行政之範疇。
㈡被告審酌政府財力負擔及相關預算編列情形等因素，考量整
體衡平與公益原則，並兼顧獎勵投資事業之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。而被告為使補助經費之運用發揮最高效益，審酌得補助之對象、項目、範圍、標準及申請補助之期間等尚非屬涉及公共利益之重大事項，被告為有效控管及執行年度預算，於該年度結束前確立當年度決算，得合理限制申請時間。實施要點第5條第1項第1款及第3項規定「申請獎勵金手續如下：興辦人申領獎勵金須檢具：工廠登記證、商業登記文件或醫療機構之開業執照。以興辦人為繳納對象之地價稅、房屋稅、租金（法院公證之租用契約公證書所載為限）之收據聯向本府（工商旅遊處）請領。……須於每年12月10日前提出申請。」其所訂定之請求期間，已為上開考量，此為申請人所能預見，且發布以來共歷經5次修正，就受理申請之期限皆未修正，可見申請人於期限內申請並無困難，亦未對於依實施要點申請補助權利之行使，增加憲法或法律所無之限制，自無違背法律保留原則，期間限制誠屬合理。
㈢本件原告99年12月13日旭泓（財）字第9912005號函，依系
爭實施要點申請補助，申請函於99年12月20日送達被告，原告向被告申請其位於宜蘭縣利澤工業區內廠房土地（包括利工段186-81等地號10筆及頂寮段660等地號7筆）租金（第
3年第4期，99年7月30日至99年10月29日）補助2,923,77
9元，是原告申請與實施要點第5點第3項所定「須於每年12月10日前提出申請」規定未合，並為原告所不爭執，雖實施要點第5點第3項未直接規定逾期申請，予以退回，惟實施要點既已明定申請時限，則申請人必須於期限內申請始符合補助要件，逾期申請已妨礙補助要件之滿足，且原告於時限內申請亦無困難，其未於時限內依規定申請，不符合實施要點規定，原告主張被告仍應受理，並作成被告應作核撥補助之行政處分，或保留至次年度審核撥款等語，於規定不合，從而被告以原告逾時申請予以退回，否准補助，並無違誤。
㈣原告主張被告退回原告申請，違反行政程序法第7條第2項
：行政行為，有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者之規定，即違反行政法之比例原則乙節。查被告對原告所提之前3次申請，悉依實施要點規定，對原告逐次申請個案加以審查，並分別核撥補助款，而系爭（第
4次）申請時，原告於99年12月13日提出申請，違反實施要點第5點第3項規定，被告自當退回原告申請不予補助。被告乃依實施要點規定，對於符合規定者予以補助；不合規定者不予補助；原告逾期申請，不符合實施要點之規定，至為明確，要點亦無其他裁量方法，被告退回原告申請，無違反比例原則。
㈤關於原告主張系爭處分違反平等原則乙節，按平等原則係指
相同事實應為相同處理，非有正當理由，不得為差別待遇。查被告於90年8月15日函頒系爭實施要點，且發布以來共歷經5次修正，惟受理申請之期限皆未修正。被告對於逾每年12月10日之廠商均不予補助，共計22案（包括原告）可稽，有被告提出逾申請期限廠商清冊可憑。次按實施要點第5點第1項規定：「申請獎勵金手續如下：（一）興辦人申請獎勵金須檢具1.工廠登記證、商業登記文件或醫療機構之開業執照。2.……。」，興辦人需先取得工廠登記證，作為詳盡審查廠商是否實質於本縣進行投資為必要條件。查經濟部對進駐利澤工業區廠商給予土地租金補助，即前2年免租金，第3年及第4年土地租金6折，第5年及第6年土地租金8折。又按實施要點第4點第（二）項規定：「設置於利澤工業區之新設工廠，給與補助設廠之前2年用地租金及前5年之房屋稅；…」，惟蓋建工廠需要時間，故被告對於所有申請廠商（包括原告列舉織樂實業等公司），因故未能於第2年租約屆滿前取得工廠登記證，事後依上開實施要點所訂期日（每年12月10日）前提出申請者，經被告實質審核廠商確有繼續租用土地，仍給予廠商第3年及第4年土地租金6折補助。即原告所舉訴外人織樂實業等公司於第3、4年工廠尚未蓋建完成，故於第5年申請時，回溯補助其第3、4年各期之租金，渠等就第3、4年補助係延後取得，且渠等依限於每年12月10日前申請，與原告工廠於第3年蓋建完成，且逾時申請情形不同；至於原告陳稱樂實業等公司至第5年工廠始蓋建完成，係可歸責於己之事由所致，並非舉證，要難採信，且渠等已於限期內申請，合於補助要件，就第3、
4年補助延至第5年給予，並無不合實施要點之情形，從而被告基於不同事實應為不同處理，原告主張被告違反平等原則，委不足取。
㈥系爭補助為給付行政，得採取合理必要之手段，為妥適之規
定，享有較大之裁量空間，系爭實施要點無違法律保留原則，期間限制誠屬合理，已如前述。實施要點第5點規定申請人須於每年12月10日前提出申請，此乃申請獎勵應遵循之規定，其與行政程序法第131條第1項規定之公法上請求權，指公法上權利義務主體相互間，基於公法，一方得請求他方為特定給付之權利不同，原告既未符合實施要點申請補助期間規定提出申請，被告退回，並無違誤，原告所為主張並非可採。再按時效制度之目的在於尊重既存的事實狀態、維持法律秩序之安定，而與公益有關，其立法意旨蓋以請求權永久存在，足以妨礙社會經濟之發展，為確保交易之安全，維持社會之秩序，然其前提係以有請求權存在，且處於可請求之狀態為要件，本件原告並未依規定於99年12月10日前，向被告申請補助，而規定期限有其考量，已如前述，故逾期申請即生失權效果，自無於事後再行主張請求補助之權利，此與公法上請求權消滅時效之規定有別，原告主張其申請時尚在行政程序法第131條第1項所定公法請求權之5年時效期間內，顯有誤會。另原處分主旨及說明段業已載明處分之主旨、事實、理由及法令依據等事項，原告主張違反行政程序法第96條第1項第2款規定，委不足採。
㈦原告主張「行政處分的分類上有所謂『附第三人效力的行政
處分』，此等行政處分對受處分人而言固屬授益處分，惟對於處於『鄰人關係』之相對人或『競爭關係』之相對人，正係給予不利益，反之，駁回授益處分之聲請，對於『同樣享有授益處分』之競爭關係相對人即係給予競爭利益。」乙節，原告對於依實施要點規定提出申請者（包括原告所列燿祥光電股份有限公司）皆給予同等補助。惟原告未於實施要點第5點第3項所訂期日（申請獎勵金須於每年12月10日）前提出申請，已逾補助申請期限，故被告對未依規定提出申請之原告所申請該期土地租金予以駁回。此乃原告未依規定提出申請之行為所致，非被告給予其競爭對手競爭利益。
㈧被告基於職權訂定上開實施要點此係對商民授益性質之行政
規則。凡依實施要點規定於所訂期日（申請獎勵金須於每年12月10日）前提出相關文件之申請者皆給予補助，此乃申請獎勵金補助核撥之要件。非原告主張對於申請者之工廠登記證之提出、期限內提出申請為限制條件。且原告已依實施要點領取10,309,782元，原告此部分亦不可取。又實施要點第
7點係規定如年度法定預算不足，被告對於業依該要點規定受理之申請案件，得順延至次年審核及撥款，非謂逾期申請者得順延至次年，本件原告未依規定於期限內提出申請，自無該規定之適用。
八、綜上所述，原告逾期提出本件土地租金補助申請，與實施要點第5點第3項規定不合，從而，被告所為退件之實質否准處分，揆諸首揭規定及前開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求撤銷訴願決定及原處分，被告應作核撥原告第三年第四期土地租金補助之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告聲請調查證據及兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國100年12月29日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官黃本仁
法官蘇嫊娟法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年12月29日
書記官蔡逸萱