臺灣臺北地方法院105年度簡字第329號判決

裁判字號：臺灣臺北地方法院105年簡字第329號判決

裁判日期：民國106年03月31日

裁判案由：汽車運輸業管理事件

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決105年度簡字第329號
106年3月6日辯論終結原告 許得庭 訴訟代理人 黃慧萍 律師被告交通部公路總局代表人 陳彥伯 訴訟代理人 張淑芊 訴訟代理人 吳卓勳 訴訟代理人 陳家浦 上列當事人間汽車運輸業管理事件事件，原告不服交通部中華民國105年8月25日交訴字第1051300468號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於「交通部公路總局對為違反汽車運輸業管理事件處分書105年4月7日，第00-0000000號。」部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負責。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺北區監理所分別於民國104年1月14日以北監運字第0000000000號及104年1月27日以北監運字第1040011782號函通知原告，依據Uber會員檢舉，原告所屬AHF-5078車號自用小客車（現已繳銷並重新領牌，下稱系爭車輛），先後於103年12月17日11時31分於台北市○○區○○街○○○號載客（下稱第1次違規行為）並收取費用新臺幣（下同）110.29元，及於103年12月25日20時16分許於新北市○○區○○路○段000巷0000號搭載乘客（下稱第2次違規行為），並收取費用121.74元等情，認原告有「所屬自用小客車（AHF-5078）違規營業載客收取費用」之行為，違反汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項等規定，經該所舉發，案經移送被告裁處，被告分別以104年2月17日第00-0000000號、104年3月5日第00-0000000號「交通部公路總局對違反汽車運輸業管理事件處分書」（下稱「前處分」），認原告有未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項規定各裁處原告新台幣（下同）5萬元罰鍰。嗣經被告以原處分未記載違規之特定時間而撤銷前處分，復再以系爭違規行為另對原告作成105年4月7日第00-0000000號（附表一，下稱第00-0000000號處分）、105年4月7日第00-0000000號處分書（附表二，下稱第00-0000000號處分），依公路法第77條第2項規定各裁處原告5萬元罰鍰。原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分未載明原告違章行為及被告認其違法之理由，即驟然據以裁罰，顯非適法：被告於原處分書「違反時間」、「違反地點」等欄，雖各自記載被告所認原告之違章行為之時地，然於「違反事實」欄，則僅泛稱「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」等語。然原處分書未說明認定所依憑之事證及依舉為何，關於「事實」、「理由」之記載俱有欠缺，不符行政程序法第96條第1項第2款規定之法定程式，且亦有欠明確，而有違反同法第5條規定之違失。且原處分未遑詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年度判字第2號判例之違法。被告舉發通知單所檢附之違規資料，其中所拍攝之車輛牌照雖為原告所有之車輛車號，但僅係原告所屬車輛後方外觀照片及車輛停駛狀態之照片，此均屬車輛通常使用狀態，難以理解如何執此認定原告所屬車輛有違規情事？另檢舉人所提出之「您的收據」及地圖等資料，根本非原告所製作或出具，此等由未具名之不明第三人單方所提供或編輯製作之檢舉資料，資料來源及真實性，顯有疑問，況其中「您的收據」這項資料，所顯示之金額110.29元及121.74元，0.29元及0.74元根本非現實上存在之流通錢幣，原告如何可能有檢舉人所稱向搭乘者收取之可能？顯然不實；另由地圖資料，係任何電腦編輯均可製作之文件，如何可憑此等真實性欠缺之資料即認為原告有檢舉人所稱搭載乘客、收取費用之營業行為等情，顯見此等資料存有來源不明及真實性欠缺之問題，被告竟恣意採為對原告為裁處之依據，顯有違反行政法上禁止恣意原則之違法。
（二）原處分錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，自非適法。公路法第2條第1項第14款規定：「汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業」，汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發」。公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以「經營汽車運輸為業」，始足當之。被告應負擔舉證責任，提出證據證明行為人確係以「經營汽車運輸為業」，亦即確有「反覆實施同種類汽車運輸行為」之事實，，倘行為人僅單純從事少量、個別性、臨時性的共乘搭載行為，即與上開規定所稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」不符，自難據以為裁罰之基準。原告為「自然人」而非「事業體」，顯無從該當公路法第2條第1項第14款規定以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件。且「UberAPP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此「共乘」（carpooling）需求的軟體平台。縱使原告有加入「UberAPP軟體」平台，然原告之所以使用此軟體，係基於可於「平時業餘時間，且駕駛所屬自用車之乘坐位置閒置」時，透過相關應用程式搜尋於原告開車行經路線附近是否恰有乘車需求之消費者，並可自由決定是否提供該乘客共乘服務。申言之，原告僅「偶然性」地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，並無反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之意圖及營業行為。再者，況查原告縱有使用UberAPP並透過UberAPP平台資訊，以自用小客車提供Uber會員共乘，並非屬經營行為，況共乘搭載對象復僅限於Uber會員，乃係以特定人為對象，並非為不特定大眾提供客運運輸，顯未該當前揭公路法第34條第1項規定及汽車運輸業管理規則第2條所定汽車運輸業之要件。
（三）依公路法第2條第1項第14款規定：「汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業」，及按公路法第34條第1項規定及汽車運輸業管理規則第2條有關汽車運輸業之定義規定：「公路汽車運輸，分為自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、市區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。」、「汽車運輸業，依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、市區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」；汽車運輸業管理規則第19條、第35條、第40條第2項、第41條有關汽車客運業之經營及核准之相關規定，均係以大眾運輸需要或大眾運輸發展為行政目的可知，公路法第77條第2項所定「經營汽車運輸業」解釋上應係指以營利為目的，使用公共汽車運輸旅客或小客車出租載客為營業，為不特定大眾提供客運運輸服務，而直接獲利取得對價之經常性營利活動而言；原告透過UberAPP平台提供之媒介，提供法令所未明文禁止之共乘服務（ridesharing），僅係基於對系爭車輛之使用權利及認同資源分享、節能減碳之環保趨勢概念，單純提供Uber會員此等特定人分享使用系爭車輛之閒置座位資源，滿足特定人間共享之私人旅程，並非針對不特定人所提供之大眾運輸，原告僅與同屬UberAPP會員之特定人透過UberAPP平台之資訊，分享使用系爭車輛之閒置座位，並非與不特定人之搭載大眾達成以出租小客車載客之交易合意。況查，車輛共乘係出於資源共享及節能減碳之目的，亦有助於解決交通問題，本非法之所禁，此有新北市政府環境保護局亦推動「桃北北基共乘網」，使民眾得於該網路平台上，尋找適當共乘對象，以使車輛使用發揮其最大效率，並適度減少不必要的車輛使用。自用小客車共乘之推廣，乃環境保護之趨勢使然，與公路法所規範之「汽車運輸業」係以「營利」為主要目的，顯有差異，要非屬公路法所規範大眾汽車運輸之範疇。
（四）退萬步言之，縱認原告行為該當於公路法第77條第2項所定未經申請核准經營汽車運輸業之裁罰要件，然被告同時對原告於103年12月17日第1次違規行為及同年12月25日第2次違規行為，依據公路法第77條第2項規定，對原告連續作成處分，顯係對原告同一行為，重複處分，被告對原告作成本件二處分顯屬連續處罰，亦有重複處罰之違法，並有違反一行為不二罰之原則。被告以原告使用系爭車輛分別於103年12月17日及103年12月25日搭載乘客收取費用等情，對原告同時作成如附件一、二所示之處分，在法律評價上縱認原告之行為屬該當於未經申請核准經營汽車運輸業之要件，然原告二次搭載行為，法律上應僅得評價為一個經營行為之範圍，就此，顯有違反一事不二罰之原則。再者，公路法第77條第2項規定並無對經營客運運輸之行為人為連續處罰之明文規定，顯見立法者對於該規定所欲規範之違規事實持續或一直存在之行為，並無按次連續處罰之考量，惟被告卻依據公路法第77條第2項規定，原告為連續處罰，有重複處罰之違法。
（五）並聲明：求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯則以：
（一）原告經訴外人即檢舉人提供系爭車輛之相關搭乘、收費等資料，檢舉其於103年12月17日、103年12月25日，以系爭車輛搭載乘客並收取費用110.29元、121.74元，臺北所據此認原告未經核准擅自經營汽車運輸業，舉發原告違反公路法第77條第2項規定等情，並附有駕駛人即原告之姓名、照片、車號、車型、行車路線圖、車資詳細列表、Uber收據等UberAPP之手機截圖資料、檢舉人於當天搭乘之車輛外觀照片，及臺北區監理所舉發違反汽車運輸業管理事件通知單附卷可稽。次查，原告訴稱上開車輛外觀照片乃停駛狀態，難認有何違規；且車資詳細列表、地圖等資料並非原告所製作，資料來源及真實性顯有疑問。惟，檢舉人乃搭乘原告駕駛車輛之乘客，試問若非檢舉人如何能拍得車輛之外觀？再者，上開檢舉資料乃係由UberAPP會員所提供之，且依Uber公司之規定，會員必須填載個人手機號碼、信用卡資料，足見檢舉人確實於檢舉事實之時間搭乘原告所駕駛之車輛，並經扣款。此外，原告稱車資詳細列表中金額為110.29元、121.74元，非現實存在之流通貨幣，惟此觀UBER之相關網頁即可得知確實有收取車資至小數點，且信用卡之帳單本就存有小數點之帳單費用，尤其於購買國外商品時，更易發生因手續費及匯差而有小數點之情形，更顯原告所辯並不足採。
（二）原告之行為確有反覆實施之意圖，依司法實務見解確屬「經營事業」。按公路法所謂「事業」，顯未排除自然人。蓋參諸同法第34條規定第1項第4款規定，所謂「計程車客運業」，係指：「在核定區域內，以小客車出租載客為營業者」，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨。又所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。」此有臺北高等行政法院104年度訴字第1022號判決、最高行政法院105年度判字第235號判決意旨參照。從而，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准始可為之，且不以限制「事業體」為限。
（三）再按所謂「共乘」係提供上下班固定路線，且駕駛人及乘客其目的地亦為相同，本案原告係以自用小客車加入UberApp平台，利用該平台而取得最近之乘客要搭車的訊息，即前往乘客叫車地點搭載乘客至不特定目的地且收取費用，而與「桃北北基共乘網」所提供之共乘精神有所不同。另參酌本局依職權從網路搜尋列印關於臺灣宇博公司招攬司機入會之資料，臺灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，「開自己的車」、「時間自由，每周多賺上萬」、「自己決定工作時間，當自己的老闆」，足見以自小客車加入UberApp（司機端）平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入UberApp平台之司機，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，堪予認定。此亦與現行司法實務所認定之營業行為見解相符。原告既有加入UberAPP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，原告雖辯稱其非「事業體」，並不該當公路法第2條第1項第14款規定以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」；又其僅「偶然性」地提供少量、個別性、臨時性「共乘」服務，收取之費用，非由原告向乘客收取，並無反覆性及繼續性之營業行為等語，揆諸上開說明，應無礙於營業行為之認定。是原告稱其非屬營業行為云云，難謂可採。
（四）原告載運乘客兩趟，個別車資為121.74元、110.29元，分別為兩次之叫車行為、兩次個別計價，上下車地點之起始與終點均為不同處，在評價，既非自然行為上之一行為，亦非行政法定義上之一行為，故並無一事不二罰之情。本件原告乃係先後於103年12月17日、103年12月25日未經申請核准與不同人達成合意，且出發地及目的地均不相同並收取費用之數行為，依上開司法實務見解，既非自然行為上之一行為，亦非行政法定義上之一行為。且倘如原告所主張有為一事不二罰，顯致使無法達到健全公路營運制度的目的，有違公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則之管制目的。原告於不同時間與不同人達成車資之合意，並搭載不同乘客前往不同目的地，因每次載客行為內容皆不相同，應係數次違反公路法第77條第2項之數行為，而非持續重複性之同一不法狀態，故得分別裁處，自不生一行為不二罰之問題。且查，未經申請核准即從事汽車運輸業之事實，乃係駕駛人具有繼續性、經常性地反覆從事非法載客並收取費用之意圖，而該當違法進行汽車運輸業之法律狀態。然駕駛人實際上所為載客收費之行為，本得偶一為之而無須長時間、連續犯之，故於未經申報核准即從事汽車運輸業之違法狀態下之個別非法載客行為，實質上乃數次之違法行為，而與其所引最高行政法院99年判字第124號判決、99年判字第148號判決及98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議中，必須長時間逐日反覆實施該連續行為之背景事實相悖，亦與司法院釋字第604號解釋乃連續存在之違規停車行為之情形有別，自無比附援引之可能。
（五）一行為不二罰判斷標準應以最高行政法院104年度判字第121號判決為之，始符合汽車運輸業管理規則之立法目的。公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條關於「經營」的認定，並不以有「多數的營業活動」為其要素：所謂汽車運輸業之「經營」，係以從事運輸（客、貨運）行為及受領報酬而為認定，則行為人只要未經申請核准經營汽車運輸業，與乘客達成車資之合意並以自用小客車搭載乘客之行為，即構成違反公路法第77條第2項規定之情事，而非如原告主張「公路法第77條第2項規定乃處罰整個經營行為之法律上一行為，而非單一之一次或少量給予特定人之搭載行為。此亦可由處罰基準表得知是以「次數」認定，而非以原告持續的經營行為作為處罰對象。汽車運輸業管理規則之立法目的在規範違規營業人每次使用道路收取報酬之行為，蓋實務上通常難以檢舉或攔查到其反覆實施的行為，得否直接以法條規定「營業」或「經營」一詞即據以認定應以法律上一行為加以評價，容有疑義。又舊處罰基準表以「上述計次處罰，自第一次違規行為日起，屆滿二年後重行計算」，由歷史解釋，顯見違反公路法或汽車運輸業之違規營業行為應排除最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議（特別規定），而應回到前開最高行政法院104年度判字第121號判決所述之內容加以判斷，否則有評價不足，且無法達到健全公路營運制度的目的。
（六）並聲明：求為判決駁回原告之訴。
四、兩造爭執之要旨：本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。原告主張：原處分未載明原告違章行為及被告認其違法之理由，未詳查事實及證據，違反行政程序法第36條、第43條規定，且公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，原告並非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，且無反覆性、繼續性利用所屬自小客車實施運輸行為，原處分誤用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，且縱認原告該當公路法第77條第2項所定之裁罰要件，被告對於原告人兩次搭載乘客行為，分別予以處罰，顯有重覆處罰及違反一行為不二罰之違法云云。被告答辯則以：原處分並無原告所稱關於事實、理由之記載有欠缺、以及未能究明本件違規行為實際行為人、所應裁處對象究應為何人之違法。系爭車輛分別於103年12月17日及103年12月15日各有一次違章行為，起迄目的地及收費都不一樣，是兩行為，未有重複處罰以及一行為二罰的問題等語，資為抗辯。歸納雙方之陳述及主張，本件爭點厥為：（一）原告是否有公路法所規定禁止未經申請核准而經營汽車運輸業之行為？原處分是否有未載明違章事實及認定違法理由不明確之違法？（二）本件如附表之二次搭載乘客行為，是否應視為一次違規、予以一次處罰？原處分機關是否有重複處罰及違反一事不二罰原則？茲分述如下。
五、法院之判斷：
（一）原告確有未經申請核准而經營汽車運輸業之行為：
1.按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。四計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2項）前項汽車運輸業營運路○○區○○○路主管機關得視實際需要酌予變更。」、第37條規定：
「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」、第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」、第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」。次按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、第138條：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」
2.次按：「法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（參司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書）。又司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」。故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，制定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾載母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。
3.本件原告經民眾提供系爭車輛之相關搭乘、收費等資料，檢舉其有搭載乘客並收取費用之違規情事，被告所屬臺北監理所據此認原告未經核准擅自經營汽車運輸業，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，被告並據以各裁處原告5萬元罰鍰。此有檢舉人搭乘資料及採證照片（本院卷第79-82頁）、被告所屬臺北區監理所105年1月4日交公北監字第0000000、0000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（本院卷第83、84頁）、被告105年4月7日第00-0000000號、第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（本院卷第86、88頁，即附件一、二）等資料影本，事實堪予認定。原告主張：原處分未載明原告違章行為及被告認其違法之理由，關於「違反事實」欄，僅泛論「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」等語，欠缺明確性，顯有違法云云。惟查：按所謂「內容明確性」，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確，最高行政法院100年判字第427號判決意旨可資參照。次按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法，亦有最高行政法院96年度判字第594號判決可參。經查原處分係以之表格式列記載，其已記載：「車號：000-0000」、「車種：自用小客車」、「違反事實：未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業，攬載乘客收取報酬，於所述違規地點載客收取費用新台幣110.29元」、「違反時間：103年12月17日」、「違反地點：台北市○○區○○街○○○號」、「違反通知單字號：0000000」、「簡要理由：被處分人於上列時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」（本院卷第57、58頁），業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。原告已得具體認知原處分之內容，自無原告所稱欠缺事實及理由之記載情形、或有違反明確性原則之情事。
4.原告再主張：被告並無證據證明行為人確係以「經營汽車運輸為業」之事實，且「UberAPP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此「共乘」需求的軟體平台，所收取之費用，並非由原告向乘客收取報酬，乃屬共乘費用，原告並無反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之意圖及營業行為云云。惟查：關於以自有車輛透過UberAPP平台，載客收費營業之運作方式為：原告使用UberAPP軟體，係基於可於平時業餘時間，駕駛其所有系爭車輛，透過相關應用程式搜尋行經路線附近是否有乘客需求之消費者，並可自由決定是否提供其服務。本件檢舉資料係由UBER會員提供，亦即加入會員者需依照Uber公司之規定提供個人基本資料手機號碼及信用卡號等，以憑認定乘車人確有其人。乘客欲搭載Uber的車輛，必須要先加入Uber會員，司機要提供該載客服務，亦要加入Uber平台，當乘客有需要用車時，透過UberAPP平台叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，UberApp會發送收據資料至乘客的手機裡，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，在抵達目的地時就會完成扣款，司機加入Uber平台時，會提供照片給Uber平台，乘客於叫車時確定司機以後就可以從平台上截取路線圖及司機的照片，復有被告所提從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之相關資料可參（本院卷第99-111頁）。亦即駕駛人加入Uber平台，提供車輛載客收費服務者，其完成交易後，乘客可自其手機之網路平台截錄並列印出「行車路線圖」（含司機照片）、付費收據等文件（本院卷第110-111頁）。原告不否認其確有加入UberAPP平台之事實，而依檢舉人提供之資料，包括行車路線圖（含司機照片本院卷第79-81頁）、付費收據，及系爭車輛之照片，該照片所顯示之車牌000-0000，確實與原告車輛相同，復為原告所不爭執，又原告對於有載客之行為不爭執，是堪認原告確為駕駛人。原告既未舉證本件前揭資料有何虛偽不實或變造之事實，其泛稱被告未盡調查證據職責，亦未究明違章行為人云云，即無所據。
5.再按「行政程序上，關於調查證據、認定事實方面，採職權調查主義（Untersuchungsgrundsatz），即指行政機關有義務依職權調查事實真相，而不受當事人陳述之拘束。行政程序採職權調查主義，係溯源於依法行政原則，蓋行政行為之合法性必以正確掌握充分的事實為前提，並因而得以確保公益之實現，是故，關於調查證據與認定事實，不委由當事人之意志決定之，而由行政機關依職權為之。我國行政程序法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、第37條：「當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於第43條之理由中敘明之。」即揭示職權調查主義之主旨。但亦容許法律基於特殊考量而為不同內容之特別規定（行政程序法第3條第1項參照），此亦有司法院釋字第660號解釋 林錫堯 大法官協同意見書足資參照。本件被告係依據民眾檢舉資料，查得原告系爭違規行為，搭乘資料及Uber收據詳細記載時間、地點及收費金額等情，如前所述，已就原告違規事實詳為調查，正確掌握充分的事實，故原告主張被告違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例云云，均無可採。
6.原告復稱：其為「自然人」而非「事業體」，無從該當公路法第2條第1項第14款規定以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件；又其僅「偶然性」地提供「共乘」服務，並無反覆性及繼續性，亦非屬營業行為云云。惟查：公路法第2條第14款固規定「本法用詞定義如左：
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」，然該法所謂「事業」，顯未排除自然人。蓋參諸同法第34條規定第1項第4款規定，所謂「計程車客運業」，係指：「在核定區域內，以小客車出租載客為營業者」，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨。又查，所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次，包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形，仍不影響其為營業行為之認定。參諸被告所提供從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之資料，台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，於其官網上登載：「開自己的車，免費加入最夯共享平台時間自由，每週多賺上萬。」、「Uber是一個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的乘客，不論你是計程車司機、運輸物流駕駛、或只是單純喜歡開車，都很適合來跟Uber合作成為司機夥伴，自己決定工作時間，當自己的老闆。」「開Uber不需任何加入費用無月租費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入。」等語（本院卷第99頁）。足見以自小客車加入UberAPP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入UberAPP平台之司機，係以營利為目的（增加收入、自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，堪予認定。原告既有加入UberAPP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，且已被查獲二次，仍無礙營業行為之認定。是原告稱其非屬營業行為云云，亦不可採。又所謂「共乘」，通常係指數人上下班之路線相同，由其中一人提供車輛，以達到節約能源或費用之目的而言，與本件原告以營利為目的，加入UberAPP平台載客，依客人指定之路線或目的地運送，而由原告收取一定費用之情形有別，原告主張僅偶然性提供少數共乘服務云云，即無足採信。本件原告確有未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，違反汽車運輸業管理第138條，被告依據公路法第77條第2項規定予以處分，即有理由。
（二）本件附件二處分（即第00-0000000號處分書），相對於附件一處分（即第00-0000000號處分書）已違反一事不二罰原則：
1.按最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議：「……本件A公司自92年6月起所為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於93年4月28日依郵政法第40條第1款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該第1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6月至10月間，惟A公司自92年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。」。其理由略以：「……按以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使『時段』在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關『按次連續』裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違。」
2.本件原告所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為，已如上述。依上開最高行政法院聯席會議決議意旨，茍被告業已就其中某次違章行為為處罰者，則於原告接獲該次處分書前所為之其他營業行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一事不二罰原則。經查被告前曾以原告使用自用小客車於103年12月17日搭載乘客收取費用等情，以104年4月7日第00-0000000號處分書（即附件一處分書），認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，裁處原告5萬元罰鍰在案（本院卷第86頁）。而本件被告復以原告使用相同之自用小客車於103年12月25日搭載乘客收取費用，以104年4月7日第00-0000000號處分書（即附件二處分書），裁處原告5萬元罰鍰，由於本件處分所認定之違章時間為103年12月25日，與附件一之處分時間緊鄰，且兩件處分均於同一日送達（本院卷第87、89頁）。依上開最高行政法院聯席會議決議意旨，被告業已就附件一之違章行為處罰者，則於原告接獲該次處分書前所為之其他營業行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一事不二罰原則，在原告收受附件一之處分之前，應認附件二處分違反一事不二罰原則，自屬違法。
六、綜上，原告既有以系爭車輛加入UberAPP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，又其亦該當公路法第2條第1項第14款規定以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，且係有反覆性及繼續性之營業行為，已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，應按公路法第77條第2項規定處分，而原處分已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，並未有違反明確性原則之情事，此部分原告主張即不足採。然而原告所訴關於一事不二罰部分，依上開最高行政法院決議及判決要旨，原告主張附表二處分即有違反一事不二罰原則之違法，即為可採。從而，如附表二所示之原處分於法不合，訴願決定予以維持，亦有未洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於此部分，為有理由，應予准許。逾此部分之原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國106年3月31日
行政訴訟庭法官張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國106年3月31日
書記官巫孟儒附表一：
交通部公路總局對為違反汽車運輸業管理事件處分書。105年4月7日，第00-0000000號。
被處分人：許得庭、車號：000-0000號，違反時間：103年12月17日11時31分，違反地點：臺北市○○區○○街○○○號。
處罰主文：處罰新台幣50,000元。
附表二：
交通部公路總局對為違反汽車運輸業管理事件處分書。105年4月7日，第00-0000000號。
被處分人：許得庭、車號：000-0000號，違反時間：103年12月25日20時16分，違反地點：新北市○○區○○路0段000巷0000號。處罰主文：處罰新台幣50,000元。