裁判字號：最高行政法院98年判字第1451號判決
裁判日期：民國98年11月30日
裁判案由：都市更新
最高行政法院判決
98年度判字第1451號上訴人臺北市政府代表人甲○○被上訴人乙○○上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國97年1月10日臺北高等行政法院96年度訴字第1902號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣晶宮大廈區分所有權人，依行為時都市更新條例（下稱都市更新條例）第15條及都市更新團體設立管理及解散辦法第5條規定，組織都市更新團體，經上訴人以92年2月27日府都四字第09202918300號函核准設立「臺北市○○區○○段3小段285等2筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新會」（下稱晶宮大廈都更會），該都更會擬定「臺北市○○區○○段3小段285等2筆地號都市更新地區（晶宮大廈）都市更新事業計畫及權利變換計畫」（下稱晶宮大廈都更及權利變換計畫），報經上訴人以95年1月9日府都新字第09570601202號函（下稱上訴人95年1月9日函）准予核定實施，上訴人並以95年1月9日府都新字第09570601200號公告（下稱上訴人95年1月9日公告）計畫書圖自95年1月10日零時起生效，公告期間自95年1月10日至95年2月8日止。被上訴人為晶宮大廈都更會會員，對其權利價值有異議，於95年6月28日以異議書向上訴人所屬都市更新處申請調解，上訴人以95年7月6日府授都新字第09530528800號函（下稱上訴人95年7月6日函）復被上訴人，謂其未於都市更新條例第32條規定期限內申請調解，故不受理其異議。被上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：依訴願法第14條第2項之立法理由：「利害關係人非受行政處分之相對人，其提起訴願之期間，應自其知悉時起算」及行政訴訟法第106條第1項但書之立法理由：「訴願人以外之利害關係人亦得提起撤銷訴訟，惟其並未收受訴願決定書，其起訴期間應自知悉時起算，始切實際，爰規定訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。」可知，未收受處分文書之人，其救濟期間應自知悉時起算，此為法治國最基本之程序法理；再參照57年7月2日當時訴願法未明文規定之情形下，本院57年判字第205號判例明揭：「未受原處分之送達者，其提起訴願之期間，應自知悉時起算。」，即宣示此程序權之基本保障與法有無明文無關，則訴願決定以都市更新條例第32條已明定申請調解期間，與提起訴願期間有別等由而駁回，顯有違誤。再者，都市更新條例主要在制定更新地區之劃定等關於都市更新之規定，故就權利救濟之細節規定，未如訴願法或行政訴訟法般鉅細靡遺，是都市更新條例第1條第2項明文：「本條例未規定者，適用其他法律之規定」。尤其，都市更新事業計畫暨權利變換計畫之核定公告，依都市更新條例之規定，並未強制必須送達土地所有權人，其依法提起異議之救濟，應有訴願法第14條第2項或行政訴訟法第106條第1項但書規定之適用(或類推適用)，才得保障其程序權。本件上訴人公告晶宮大廈都更及權利變換計畫，被上訴人權益遭受極大侵害，由於被上訴人對於上開公告之日期及地點均不知悉，上訴人也沒有任何處分送達被上訴人，直到95年6月26日上訴人第一次召開調解會，被上訴人經旁人告知才知悉上開公告，因此被上訴人得提起異議的期間，應依據訴願法第14條第2項或行政訴訟法第106條第1項但書規定自知悉時起算。另本件都市更新案，上訴人就歷次之開會通知或會議紀錄均有送達異議之所有權人，唯獨准予核定實施系爭權利變換計畫之行政處分未為送達，致被上訴人不知悉而無從提出異議，是應使被上訴人得依據訴願法第14條第2項規定「自知悉時」起算法定期間，始符比例原則等語。
三、上訴人則以：上訴人95年1月9日函准予核定晶宮大廈都更及權利變換計畫案，晶宮大廈都更會於95年1月16日以（95）晶宮都更字第116號函（下稱晶宮大廈都更會95年1月16日函）轉知全體會員(被上訴人為會員之一)。且上訴人業依都市更新權利變換實施辦法第17條規定，將95年1月9日公告刊登臺北市政府公報及聯合報3天，並張貼於臺北市信義區公所及臺北市信義區正和里辦公處之公告欄。再者，晶宮大廈都更會95年1月16日函雖係以普通郵件送達所有會員，但本案其他會員均知悉核定一事，其中會員 凌蓓 、 林瑞山 、 許月鳳 、 林家生 、 鄭葆珠 、李鴻容及 李啟陽 等7人，皆於法定期限內以書面向臺北市都市更新審議委員會申請調解，是被上訴人亦應收到前開轉知核定函，其應在95年1月中、下旬即已知悉更新事業計畫及權利變換計畫核定之訊息，被上訴人主張遲至95年6月26日始知悉乙節，顯不合理。被上訴人未於法定期限內申請調解，故上訴人不予受理，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審撤銷原處分及訴願決定，及命上訴人應將被上訴人列為都市更新條例第32條第1項的異議人之一，係以：依都市更新條例第1條第2項規定：「本條例未規定者，適用其他法律之規定」。按主管機關核定發布實施都市更新權利變換計畫書，係屬行政行為，其程序事項，除都市更新條例另有明文規定者外，其餘未規定或規定不清楚之部分，仍應適用行政程序法之相關規定。都市更新條例第32條第1項前段固規定：「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣(市)政府都市更新審議委員會調解」，惟參與以權利變換方式實施都市更新之土地所有權人乃特定多數人，並非「不特定」，故對於各該參與權利變換之土地所有權人而言，主管機關就都市更新權利變換計畫書之核定，乃係就公法上具體事件所為之決定而對其直接發生法律效果之單方行政行為，即係行政處分，且為書面之行政處分，而非一般處分，依行政程序法第110條第1項規定，自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達之內容對其發生效力；如於送達前，當事人已知悉其內容，自亦得主張該行政處分對其發生效力而提起行政救濟。從而解釋土地所有權人對其權利價值有異議時，申請調解之期限，即所謂「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內」，應係指權利變換計畫書之核定實施效力及於各該土地所有權人後2個月內而言。蓋行政處分何時發生效力，攸關行政救濟期間之起算，而個別行政事務之立法，於不抵觸憲法之前提下，固可對此為特別規定，但於未規定或規定不清楚時，即應適用行政程序法之相關規定。都市更新條例既未明文規定「權利變換計畫書」自發布日立即施行或自公告日起發生效力，僅泛稱「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣(市)政府都市更新審議委員會調解」等語，且依其文義，發布（公告）不等於實施（施行、生效），公告亦非必然立即發生效力（參照中央法規標準法第13條、第14條規定之法理），則此處所謂權利變換計畫書之「發布實施」，究竟係指於公告當日立即生效或尚須送達於各該土地所有權人時，始對其發生效力，即非無疑。揆諸前開說明，應適用行政程序法第110條第1項之相關規定解決。此觀依都市更新條例第29條第3項授權訂定之都市更新權利變換實施辦法第17條、第18條規定益明，亦即權利變換計畫書經核定後，除由主管機關將之公告30日，另將公告地點及日期刊登政府公報及新聞紙3日，並張貼於當地村(里)辦公處之公告牌外，實施者（於本案即為晶宮大廈都更會）尚「應於權利變換計畫核定發布後，將下列事項以書面通知土地所有權人、權利變換關係人及占有他人土地之舊違章建築戶：一、更新後應分配之土地及建築物。二、應領之補償金額。三、舊違章建築戶處理方案」，足見權利變換計畫書於公告日，並非當然對各該土地所有權人發生效力，尚須由實施者將權利變換計畫之相關內容，以書面通知各該土地所有權人，而以其書面通知合法送達各該土地所有權人時；如未合法送達時，則以各該土地所有權人實際受領其書面通知時，對該土地所有權人發生效力，或由各該土地所有權人於送達前主張其已知悉權利變換計畫之內容，對其發生效力而提起行政救濟。本件上訴人准予核定晶宮大廈都更會所擬定晶宮大廈都更及權利變換計畫時，僅以95年1月9日函正本回覆晶宮大廈都更會，及以副本知會相關公務機關，並未送達該都更會全體會員（被上訴人為會員之一）。而上訴人雖另以95年1月9日公告系爭權利變換計畫書圖自95年1月10日零時起生效，公告期間自95年1月10日至95年2月8日止，另將公告地點及日期刊登新聞紙3日，並張貼於當地正和里辦公處之公告牌等情，有上訴人所提各該覆函、公告及新聞紙等影本可稽，惟查本件晶宮大廈都更會係由原晶宮大廈區分所有權人，依都市更新條例第15條及都市更新團體設立管理及解散辦法第5條規定，組織之都市更新團體，足見參與系爭以權利變換方式實施都市更新之土地所有權人乃特定多數人，並非「不特定」，故對於本件各參與權利變換之土地所有權人而言，上訴人就系爭都市更新權利變換計畫書之核定，乃係就公法上具體事件所為之決定而對其直接發生法律效果之單方行政行為，即係行政處分，且為書面之行政處分，而非一般處分，依行政程序法第110條第1項規定，自送達相對人（晶宮大廈都更會）及利害關係人（各參與權利變換之土地所有權人）起，依送達之內容對其發生效力；如於送達前，當事人已知悉其內容，自亦得主張該行政處分對其發生效力而提起行政救濟。然上訴人卻逕自以95年1月9日公告系爭權利變換計畫書圖自95年1月10日零時起生效，於法尚嫌無據，不足採憑。而上訴人以95年1月9日函覆晶宮大廈都更會，准予核定實施其所擬定晶宮大廈都更及權利變換計畫時，雖曾於正本受文者：「晶宮大廈都市更新會」之末端註明「請轉知全體會員」（被上訴人為會員之一），該晶宮大廈都更會亦曾於95年1月16日發函將系爭權利變換計畫之相關內容通知全體會員，包含被上訴人在內，但卻以普通郵件送達；且被上訴人早於90年3月15日即已遷至「臺北市○○區○○路○○巷○○號7樓之2」居住，並設籍於此地址，有原審法院依職權調閱之戶籍資料及被上訴人所提戶籍謄本可稽，然該都更會卻將其受郵住址誤書為「逸仙路50巷12號7樓之1」。按該「7樓之2」與「7樓之1」係不同之住宅，自難認系爭權利變換計畫相關內容之書面通知已合法送達被上訴人，亦無從證明被上訴人於何時實際受領該書面通知，系爭權利變換計畫相關內容即無法依送達之內容對其發生效力，上訴人辯稱被上訴人應已收到該會的轉知核定函云云，乃臆測之詞，不足採信，揆諸前開說明，被上訴人可以主張於其知悉權利變換計畫內容時，該計畫內容始對其發生效力。又該晶宮大廈因不堪居住而辦理都市更新，原住戶早已遷離，散居各地，此觀該更新會會員通訊錄自明，則徒憑於新聞紙之角落刊登小幅公告及張貼於非屬被上訴人戶籍所在之正和里辦公處之公告牌（按被上訴人住所係位於興隆里）等方法，實難期待被上訴人能於公告後即時知悉系爭權利變換計畫之內容，上訴人辯稱被上訴人應在95年1月中、下旬即已知悉權利變換計畫內容云云，亦屬臆測之詞，不足採信。從而，被上訴人主張其於95年6月26日上訴人召開第1次調解會，經旁人告知才知悉權利變換計畫內容，尚非不可採信，則其主張應自95年6月26日知悉時起算提起行政救濟（聲明異議、申請調解）之期間，於法並無不合。上訴人對其於95年6月28日就權利價值聲明異議，申請調解案，本應加以受理，而將之列入異議人，以踐行調解、調處程序，方屬正辦。詎上訴人卻徒憑其已於95年1月9日公告系爭權利變換計畫書圖自95年1月10日零時起生效為由，率認被上訴人之申請已逾都市更新條例第32條第1項規定期限，函覆不予受理，容有未洽，自難予以維持等由，為其論據。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠都市更新條例為特別法，該條例第19、29條有關都市更新權利變換計畫之公告程序，屬行政程序之特別程序，另都市更新權利變換實施辦法第17條針對公告有詳細規定，而都市更新條例第32條及都市更新權利變換實施辦法第18條規定為所有權人救濟程序之特別規定，均可排除行政程序法之適用，即本案都市更新權利變換計畫於公告核定時，即生效力，原判決所稱「公告亦非必然發生效力」，實係誤解。至於原判決所稱被上訴人實難憑新聞紙角落刊登之小幅公告，即時知悉本權利變換計畫內容乙節，乃屬事實問題，不影響公告後之法律效力。再者，上訴人於95年1月9日函中併請晶宮大廈都更會轉知全體會員，即重申都市更新權利變換實施辦法第18條規定，已兼顧被上訴人權益。再參照平均地權條例第60條之2、土地徵收條例第22條及科學工業園區設置管理條例第12條第2項第3款規定，雖均載明各類行政處分之公告與送達權利關係人之規定，但有關異議之提出，均以公告日起算，並非以通知之送達日為提出異議之起算點。㈡依照都市更新權利變換實施辦法第18條規定可知，權利變換計畫核定發布後，應由「實施者」（本案為晶宮大廈都更會）以書面通知土地所有權人（利害關係人），並非由行政機關進行書面送達，則被上訴人與「實施者」（本案為晶宮大廈都更會）間未能合法送達書面通知之爭執，為私權糾紛，應循民事途徑解決，與本件依法駁回被上訴人異議無涉，且被上訴人亦得與晶宮大廈都更會以合意方式，重新分配權利價值，並依都市更新條例第19條規定向主管機關辦理權利計畫變更加以救濟，是原判決認定上訴人不受理處分違誤，顯有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用法規不當之違法。㈢再者，都市更新條例第19條第1項係於97年1月16日修正，新增「主管機關應通知都市更新相關權利人」之規定，本案係於修正前所提出之申請，是上訴人依中央法規標準法第18條適用舊法，再參照本院72年判字第1651號判例「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內」意旨，可確知上訴人並無通知被上訴人之義務。如依原判決見解，認為「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內」，係指權利變換計畫書之核定實施效力及於各該土地所有權人後2個月內云云，觀諸都市更新相關法令，並無上訴人應通知及送達之規定，亦未課予上訴人對實施者是否合法送達負有審核義務，而前開2個月異議期間之起算，卻係以實施者是否確實履行其通知義務為準，則原判決見解顯然違反都市更新條例第32條之文義解釋，況都市更新條例第33條、都市更新權利變換實施辦法第19、20條，均以權利變換計畫之公告核定日為辦理之時點依據云云。
六、本院按：㈠都市更新條例第32條規定：「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣(市)政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣(市)主管機關調處之。（第2項）前項調解、調處或依法提起訴願或行政訴訟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。調解、調處、訴願或行政訴訟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」再參照97年1月16日修正施行之同條例第32條規定：「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。（第2項）前項異議處理或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。（第3項）前2項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」而修正理由為「一、配合第16條、第19條有關都市更新審議委員會之修正，刪除本條有關直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會調解權利價值異議規定，逕由直轄市、縣（市）主管機關審議核復，並明定主管機關之核復期限。二、文字酌作修正。」足見無論依都市更新條例第32條規定或97年1月16日修正施行之同條例第32條規定，均允許土地所有權人對其權利價值有異議時之提起調解、調處（或審議核復）及行政救濟，不因土地所有權人自行組織都市更新團體而有所不同，顯然立法者於訂定都市更新條例時，已將當地直轄市、縣（市）主管機關就實施者所擬定之都市更新之權利變換計畫書之核定，規定為行政處分，而調解、調處（或審議核復）為土地所有權人對於核定之權利變換計畫書內之權利價值不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序，為提起行政救濟前之先行程序，殆無疑義。㈡都市更新條例第19條第1項規定：「都市更新事業計畫由實施者擬定，送當地直轄市、縣(市)政府都市更新審議委員會審議通過後，由直轄市、縣(市)主管機關核定發布實施；變更時，亦同。」同條例第29條第1項亦規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項。但必要時，權利變換計畫之擬定報核得與都市更新事業計畫一併辦理。」均未規定當地直轄市、縣（市）主管機關於核定後應通知土地所有權人，然該條例第32條第1項既賦予土地所有權人有提起行政救濟之權利，而調解、調處程序又為行政程序，故都市更新條例就各該程序未設特別規定者，基於權利有效保護之意旨，自應依都市更新條例第1條第2項規定，適用行政程序法相關規定。行政程序法第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」其目的在對行政機關、相對人及利害關係人發生拘束力，因此，相對人及利害關係人提起行政救濟之時點，自應以送達後開始起算。從而，都市更新條例第32條第1項所謂土地所有權人於「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內」有異議時，於計算申請調解期間，應解釋為權利變換計畫書核定之行政處分送達土地所有權人起算。如權利變換計畫書核定之處分未合法送達土地所有權人時，則以土地所有權人知悉時起算。㈢經查，本件晶宮大廈區分所有權人，依都市更新條例第10條、第15條及都市更新團體設立管理及解散辦法第5條規定，自行組織都市更新團體，經上訴人核准「晶宮大廈都更會」，被上訴人為會員之一，而晶宮大廈都更會擬定「晶宮大廈都更及權利變換計畫」，報經上訴人95年1月9日函准予核定實施，而上訴人僅將核定送達晶宮大廈都更會，並未送達被上訴人，且晶宮大廈都更會雖曾於95年1月16日發函將系爭權利變換計畫之相關內容通知全體會員，包含被上訴人在內，然因送達被上訴人之住址有誤，難認系爭權利變換計畫相關內容之書面通知已合法送達被上訴人，及上訴人主張被上訴人於95年1月中、下旬知悉權利變換計畫內容為不足採等情，為原審所確定之事實，則被上訴人主張其於95年6月26日始知悉權利變換計畫內容，不服其權利價值，於同年月28日提出異議，尚未逾救濟期間，經核並無不合。原處分未予受理其調解之申請，訴願決定遞予維持，均有未合。原判決因而撤銷原處分及訴願決定，及命上訴人應將被上訴人列為都市更新條例第32條第1項的異議人之一，洵無違誤。上訴人以原審所不採之陳詞，提起上訴，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年11月30日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官曹瑞卿法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國98年12月1日
書記官伍榮陞