裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第561號判決
裁判日期：民國91年01月24日
裁判案由：有關建築事務
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第五六一號
原告丙○○
丁○○財團法人介惠社會福利慈善基金會代表人 胡頤仁 原告戊○○○
己○○○庚○○
辛○壬○○癸○○子○○兼共同訴訟代理人乙○○
甲○○右二人複代理人卯○○被告台北縣新店市公所代表人丑○○市長）訴訟代理人寅○○右當事人間因有關建築事務事件，原告不服台北縣政府中華民國八十九年六月二十日00000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告等主張台北縣新店市○○里○○路○○○號至九十一巷水溝加蓋工程，鄰長向該里里長提出陳情，里長未經里民大會同意，即向被告提出施工建議，被告旋於八十六年四月十日以八七北縣店工字第一五二一三號函復五峰里辦公處：「‧‧‧本所即派員勘查設計並俟籌有財源後施做（作）‧‧‧」，復於翌日以八七北縣店工字第一六二二一號函復：「‧‧‧本所將研議於下年度等籌列預算改善」，當地居民庚○○、辛○、己○○○、壬○○、戊○○○、財團法人介惠社會福利慈善基金會（以上六人為原告）、卯○○、 蔡陳阿木 、 姚大華 、 郭優鑫 、 劉智壘 等人，以其權益受損為由，於八十七年六月三日、同年月十二日，分別向被告提出異議書、異議補充理由書，請求停止上開工程之執行；被告則以八十七年八月七日八七北縣店工字第二三三三一號函正本通知五峰里辦公處，副本副知異議人卯○○等人謂：「‧‧‧經上級核示依原計畫執行，請貴單位協助配合，以利工程之執行。」，辛○、己○○○、財團法人介惠社會福利慈善基金會（以上三人為原告）、劉智壘、 蔡文彬 、癸○○、子○○、甲○○等人對上開覆函表示不服，提起訴願，台北縣政府則認上開函文乃單純之事實通知，並非行政處分，而從程序上駁回其訴願；原告等仍不服，提起再訴願，經台灣省政府再訴願決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為決定」，台北縣政府重為訴願決定，仍以上開函文非行政處分為由，從程序上駁回原告等人之訴願。原告等不服，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：請求撤銷原處分及訴願決定。訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：請求駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告八十七年八月七日八七北縣店工字第二三三三一號函，究屬行政處分抑或單純之事實通知行為？㈠原告主張：
⑴本件係不服被告於八十七年八月七日所為八七北縣店工字第二三三三一號函
示，依原計畫執行「五峰路七三號至九一巷水溝加蓋工程」提起訴願，經受理訴願機關台北縣政府八十九年六月二十日以八九北府訴字第二二二八三八號函檢送之案號00000000號訴願決定書，其決定不利於原告等之理由者，無非以：被告於八十七年八月七日所為八七北縣店工字第二三三三一號函示：「‧‧‧一、依據本所八十七年五月二十一日八七北縣店工字第二一三四○號函復續辦理併復卯○○等君八十七年六月三日異議書及八十七年六月十二日異議補充書。二、本所經八十七年五月二十八日下午十四時三十分現場勘查，（事實：僅該所楊監工 宗瑞 、五峰里陳里長及陳情人 高鐵城 三人在現場來回走一趟而已。換言之，僅有黑箱作業三人小組並無專業或權責有關人員參與勘查毫無公信力可言）經上級核示依原計畫執行，並請貴單位協助配合，以利工程之執行」，查此行政令函，僅就工程作業函請相關單位協助配合，自屬單純之事實通知行為與直接對相對人發生法律效果之行政處分有別，是依前揭法規命令之規定，原告對之提起訴願自不應受理，爰依訴願法第十七條第一項前段之規定，予以駁回在案。
⑵於收受該訴願決定書送達後，依不變法定期限三十日內向台灣省政府提起再
訴願，惟因自八十九年七月一日起新訴願法施行，台灣省政府於八十九年七月三十一日以八九府訴一字第○三二七五三號函，檢還再訴願書及附件，於八十九年八月四日收受，乃依其函示，提起本行政訴訟，以求救濟。
⑶綜上情節，訴願決定機關之決定理由內明載：「原處分機關函於民國八十七
年八月七日以八七北縣店工字第二三三三一號函回復五峰里辦公處與異議人等：『二、‧‧‧經上級核示依原計畫執行‧‧‧』茲就上開函示而言，對五峰里辦公處固為：「‧‧‧查此行政令函，僅就工程作業函請相關單位協助配合，自屬單純之事實通知行為‧‧‧」，惟對受處分之原告等而言，該函文已表明：「併復卯○○君等八十七年六月三日異議書及八十七年六月十十二日異議補充書」，並揭示：「經上級核示依原計畫執行」，自與直接對相對人（即原告等）發生法律效果之行政處分，又有何區別？該訴願決定理由以對五峰里辦公處之單純事實通知行為函令與相對人（即原告等）對異議及異議補充理由所為：「經上級核示依原計畫執行」之行政令函，且具有發生法律效果之行政處分，加以比附援引，不無偏頗，令人難於心服，進而對於訴願所提之實質問題，不加斟酌，包括拓寬道路、交通量、運輸上經濟價值等等因素，水利、山坡地開挖及現住戶房屋基地鬆動，可能造成「林肯大郡」慘劇重演等等因素，以及私人土地產權、建物基地之土地原起造時為新店市○○○段七張小段二○二之一地號於五十九年十二月四日營造一二五一號、六十年七月三十日完工使用執照六十使字第五一一號係合法房屋，何以基地部分變更為新店市○○段○○號，建目「道」所有權人為國有財產局，其從何合法取得？（未經徵收）其土地取得沿革是否涉及逕予侵害訴願人等（即原告等人）之權利。
⑷有關「新店市○○路○○號至九一巷水溝蓋拓寬工程」，不符工程施作程序規定，‧‧‧拓寬工程，顯不合法，請予廢棄其進行部分：
①按道路拓寬工程，必須合乎正當程序要件，不該便宜行事，其程序先後進行如後：
Ａ、先依道路負荷量評估是否改單行道或拓寬為之。
Ｂ、經市民代表會通過規劃拓寬製圖開說明會向關係人說明並予公告、異議期間。
Ｃ、道路兩旁私有土地之徵收取得使用權。
Ｄ、最後依規劃圖發包施工。②本案未依正當程序要件，變相進行情形：
Ａ、高鐵城為開發其五峰路九一巷內所有山坡地（現行法令坡度超過三十度者，不准開發建築），不惜以「‧‧‧人車無法並行，經常發生事故‧‧‧」為由，毫無事實可稽，且聯名陳情者，未註明地址，而陳進、 陳定國 筆跡出自一人，甚至指紋左手、右手是否出自本人待查之陳情書於八十六年四月一日向五峰里辦公處提出，五峰里辦公處於翌日即以八十六年四月二日北店五峰字第○○三號函轉向被告提出建議，被告亦快速分別以八十六年四月十日八六北縣店工字第一五二一三號函及八十六年四月十一日八六北縣店工字第一六二二一號函復，僅八十六年四月十至八十六年四月十一日連發兩函，此行政效率，令人難於置信。
Ｂ、被告違反常理之作為如後：
ａ、僅邀五峰里陳里 長淑美 及陳情人高鐵城三人於八十七年五月二十八日下午二點半赴五峰路七三號至九一巷來回走一趟（無權責警察交通科專業人員及市民代表等有關人員參與）驚動居民探視加以理論反對，結果不歡而散，但楊監工宗瑞，仍以「八十七年八月七日八七北縣店工字第二三三三一號函，說明二、本經八十七年五月二十八日下午十四時三十分現場勘查，經上級核示依原計畫執行‧‧‧」。
ｂ、被告工務課楊監工宗瑞，為承辦本工程儘速進行，以拆除五峰路七三號至九一巷口舊有水溝蓋，不惜於八十七年六月十七日以八七北縣店工字第二五四八六—三號查報單將被告於七十年前「六三」水災後修造之水溝蓋（尚有被告公物之鐵皮蓋可稽）查報為違章建築物，且隱瞞查報事實，未予通知現住戶或公告於現場，違反查報應備之程序，俟台北縣政府工務局通知帶領拆除人員到場，發現舊有市公所鐵皮蓋上留有市公所公有標誌後，始收隊不了了之。楊監工宗瑞對此工程推動之迅速，非要拆除五峰路七三號至九一巷口舊有之水溝蓋不可，要難不令人質疑。
ｃ、於八十七年十月二十七日里民大會上，被告承辦人員當場公然表示該「拓寬工程已發包」（訴願決定書內答辯事實亦記載：「‧‧‧辦理發包作業‧‧‧」益見此工程係「依原計畫執行」，且未依施作工程之正當程序進行‧‧‧。）
ｄ、據台北縣新店地政事務所八十八年六月二十二日八八北縣店地二字第○七二六七號函，說明：載明至於台端所陳時間經本所電話聯繫新店市公所表示曾於八十六年六月十日下午三時派員前往現場埋設該日鑑界尚未釘定之界址點。按鑑界應通知利害關係人到場並在測量人員測定界址點埋設界釘，始為合法且具有公信力。本案於八十六年六月八日上午九時測量人員測定界址，舉手之勞即可埋設界釘，何以不為，延至八十六年六月十日下午三時楊監工宗瑞與另一不知姓名者自行越俎代庖埋設釘定界址點將未經徵收取得之「新坡段一地號」土地面積任意擴張，界址迫近建物騎樓下與建物蓄水池成一線之隔。
⑸就其施作工程，有危及公共安全者亦有四：
①新店市○○路○○號至九一巷口之建築物，係背山而建，與路面尚有甚大
落差，依目前水溝蓋作為落差斜度之平衡得予上下進出，且地基已穩定、不宜挖動，若加以挖動地基必然鬆動、滑落，建物難保不無滑動崩塌之慮。
②原有水溝水流，係由五峰路九一巷內山溝水流與大新街暗溝會合，每逢下
大雨、水量激增，由九一巷內山溝沖刷而下滾滾黃泥、水勢驚人，該山坡地不宜開挖，否則現有水溝必然被黃泥堵塞，水滿路面成災，況且五峰路七三號邊山坡上尚有一股水流沖下匯聚在七三號前，水溝內水量更是無法暢流而有成災之可能，目前多年相安無事，若因九一巷內山坡地之開挖，必然後果堪慮。
③依山坡地定義之土地，係「標高在一百公尺以上」或「標高不滿一百公尺
，但平均坡度在百分之五以上者」屬之。則五峰路九一巷內之山坡地均符合上開要件，不宜開挖。
④訴願決定機關，以答覆原告之異議狀及補充理由狀，曲解為非行政令函，
不符提起行政訴訟要件，不得提起行政訴訟為由加以駁回，顯有偏頗不足取，按機關對人民之異議狀及補充理由狀所作之裁示，自屬行政令函，依法提起行政訴訟應無不符其要件可言。
㈡被告主張：
⑴提起行政訴訟者，固不以提起再訴願之人為限，但應以再訴願決定之撤銷或
變更原決定為違法，且致其權利受損害者始得為之，此觀諸行政訴訟法第一條之規定殊為明顯；本案再訴願決定僅針對訴願主體未具體載列訴願人姓名即進行實體審查，顯有程序疏漏，故撤銷原決定，由原決定機關另為決定之，至再訴願之決定並非駁回原告之再訴願，原告未查，擅提行政訴訟，其前提要件自屬欠缺。
⑵人民提起行政訴訟，需以行政官署之違法處分致損害其權利為先決要件，所
謂損害其權利者，自係就原處分所生具體之效果直接損害其本人之權利而言，若非直接損害其權利，即不得提起行政訴訟；本案被告係將國有土地上之溝渠整治加蓋，俾利於區域排水及通行功能，並未侵犯原告私有財產，實難謂致原告權益受損，且被告八十七年八月七日（原誤植為六月三日）八七北縣店工字第二三三三一號函僅就工程作業函請相關單位協助配合，自屬單純之事實通知行為，與直接對相對人發生法律效果之行政處分有別，自不應據以作為提起行政訴訟之理由。
⑶被告八十七年八月七日（原誤植為六月三日）八七北縣店工字第二三三三一
號函正本係通知里辦公處配合，副本亦副知陳情人卯○○，惟原告等人均未列名於原陳情書內，顯見該函對原告難生任何法律效果，原告據以提起訴願、再訴願、行政訴訟實有未當。
理由按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，大法官會議釋字第四二三號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。復按受行政處分之相對人及利害關係人均得提起訴願；又訴願人以外之利害關係人，認為訴願決定損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷之訴；此觀訴願法第十八條、行政訴訟法第四條第二項之規定甚明。本件被告擬於台北縣新店市○○里○○路○○○號至九十一巷二號段之排水溝加蓋，以拓寬道路，當地居民庚○○、辛○、己○○○、壬○○、戊○○○、財團法人介惠社會福利慈善基金會（以上六人為原告）、卯○○、蔡陳阿木、姚大華、郭優鑫、劉智壘等人，以水溝加蓋拓寬道路，侵及渠等之私有土地，且水溝加蓋與鄰接房屋之基地落差甚大，造成渠等出入不便等由，向被告提出異議，請求停止上開工程之執行；被告則以八十七年八月七日八七北縣店工字第二三三三一號函正本通知五峰里辦公處，副本副知異議人卯○○謂：「主旨：有關五峰里辦公處建議施作『五峰路七十三號至九十一巷水溝加蓋工程』相關事宜，詳如說明，請查照。說明：
一、依據本所八十七年五月二十一日八十七北縣店工字第二一三四０號函後續辦理併復卯○○等君八十七年六月三日異議書及八十七年六月十二日異議補充書。二、本案經八十七年五月二十八日下午十四時三十分現場勘查，經上級核示依原計畫執行，並請貴單位協助配合，以利工程之執行。」此有被告八十六年四月十日八六北縣店工字第一五二一三號、八十六年四月十一日八六北縣店工字第一六二二一號、八十七年八月七日八七北縣店工字第二三三三一號函，及原告等八十七年六月三日異議書、八十七年六月十二日異議補充理由書等附卷可稽。足見上開被告八十七年八月七日八七北縣店工字第二三三三一號函文，非僅通知五峰里辦公處協助配合施工而已，且兼復原告等人之異議而謂：「依原計畫執行」，換言之，對原告等人之請求停止水溝加蓋、拓寬道路工程之執行，已實質上予以拒絕，並已對外發生其不准所請之法律上效果，揆諸首揭說明，自應認係行政處分。從而，訴願決定機關台北縣政府認上開函文乃單純之事實通知，並非行政處分，而從程序上駁回其訴願，自有未合。又本件提起訴願人，雖有部分並非原異議人，提起行政訴訟之原告，亦有部分並非訴願人，惟均係台北縣新店市○○里○○路○○○號至九十一巷之居民，渠等主張其權益將因被告之上開行政處分而受到損害，自係利害關係人，依訴願法第十八條、行政訴訟法第四條第二項之規定，自得提起訴願及行政訴訟。綜上所述，本件訴願決定機關從程序上駁回訴願，尚有未當，原告執以指摘，非無理由，應將之撤銷，由受理訴願機關另為適法之處理。至兩造其餘攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年一月二十四日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官李得灶
法官吳慧娟法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年二月一日
書記官陳清容