裁判字號：最高行政法院90年判字第2114號判決
裁判日期：民國90年11月15日
裁判案由：巷道爭議
最高行政法院判決九十年度判字第二一一四號
再審原告辛○○
庚○○甲○○己○○丙○○乙○○丁○○戊○○再審被告臺北市北投區公所代表人 劉錦興 右當事人間因巷道爭議事件，再審原告對本院中華民國八十九年一月十四日八十九年度判字第八九號判決，提起再審之訴，本院判決如左：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實緣案外人掌上開發建設股份有限公司（以下簡稱掌上公司）於民國（以下同）七十八年間擬在臺北市○○區○○段五小段六一五地號、六一六之一地號土地上興建大樓，因上開土地北端原有三至四米寬之大業路六五巷通路，該公司為施工之需要，擬予以封閉，乃會同土地所有人 孫鐵漢 向再審被告出具切結書，保證施工至壹層頂版完成後回復原有通路，孫鐵漢並於本件土地南側留設約三公尺之混凝土路面暫供通行，嗣上開土地於七十八年遭法院拍賣，由再審原告取得所有權，旋將留設暫供通行之道路封閉，造成民眾通行不便，再審被告於八十五年十一月間召開二次協調會，協調不成，乃以八十六年五月一日北市投區經字第八六二○八六八四○○號函通知再審原告，訂於八十六年五月二日進行既成巷道舖設。再審原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院八十九年度判字第八十九號判決（下稱原判決）駁回在案，茲以原判決有舊行政訴訟法第二十八條第一項第一款即新行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款原判決適用法規顯有錯誤為由提起再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
再審原告起訴意旨略謂：原判決認再審被告得於本件土地內鋪設道路有適用法規顯有錯誤，茲分敍理由如后：一、原判決有消極未適用公路法第二條第一款規定之違誤：
（一）按公路法第二條第一款規定：「公路：係指國道、省道、縣道○鄉道○○○○路，供『車輛』通行之道路」，是公路法所稱之公路、道路，自以供「車輛」通行為要件。今原判決認本件土地內之「中央南路二段五三號對面」（下稱系爭巷道）其公用地役權並未消滅，無非係引公路法第四條第三項：「既成公路之廢止，適用前二項制定之程序」，而謂系爭巷道未經依法公告廢止云云。是依原判決所認，系爭巷道似應係前揭公路法之公路而具有可供「車輛」通行之要件甚明。（二）次按「道路」有公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方等不同種類，此觀道路交通管理處罰條例第三條第一款即明。是「供公眾通行」之地方與「公路」並不相同，且該地方亦不當然包含可「供車輛通行」；倘道路「僅」供公眾通行，則該道路顯非公路法所稱供「車輛」通行之公路至明。經查，原判決理由欄僅認系爭巷道有供公眾通行之情形，惟就該巷道有無供「車輛」通行？原判決並未依公路法第二條第一款之規定予以論列；且遍查全卷並無任何足資證明系爭巷道可供車輛通行之證據。是原判決就系爭巷道係如何該當公路法上之公路？理由已有未備。又原判決捨棄對再審原告有利之公路法第二條第一款規定不論，驟引同法第四條第三項之規定而遽謂系爭巷道其公用地役權並未消滅云云，亦顯有影響裁判之消極不適用法規。（三）另本件土地前地主孫鐵漢於七十八年一月四日固有出具切結書謂「本公司保證於施工至壹層頂版完成（約開挖後一二○工作天）恢復原有通路，工程完成後，保持供車輛通行無誤。然查，前地主孫鐵漢係就原有通路恢復時間切結，並未提及原有通路挖廢前有無供車輛通行或已供民眾通行之時間長短。是以原判決僅將該切結書作為認系爭巷道存在之證據，隻字未提該巷道有無供車輛通行等情，益證該切結書亦不足證明系爭巷道有供車輛通行之事實。二、原判決認建築執照基地內得鋪設道路顯與臺灣省建築管理規則、判例牴觸之違誤：（一）按既成為供公眾通行之道路，其土地所有權，縱未為移轉登記，而仍為私人所保留，亦不容私人在該道路上起造任何建築物，妨害交通，鈞院六十一年度判字第四三五號判例揭示甚明。又道路建築地點牴觸現有巷道不得建築使用，且不能核發建造執照，亦有鈞院七十年度判字第一三一○號裁判可參。另基地面臨供公眾通行之既成巷道，其建築線之指定依法應自該既成巷道中心線均等退讓一定之寬度，為台灣省建築管理規則第四條及第五條所明定，並經鈞院七十六年度判字第一○七七號判決所確認。是依法核發之建造執照「基地內」一不能容有既成巷道存在，應無庸疑。（二）查本件起造人大通實業社等向台北市政府申請核發建築執照程序中，須提出地政人員現場鑑界製繪之鑑界成果表，且工務局都計課人員亦需至現場勘測指定建築線，尤其核照單位建管處承辦人員更須至現場勘查建築基地位置與現況是否相符、現有巷路溝渠是否相符、是否先行動工等事項，有空白之台北市建造執照審查表可查。按以本件六一五地號土地北側邊緣有地政機關人員以整筆土地範圍所訂定之界樁，且各承辦人員現場勘測確認後，核准建照之基地面積與本件六一五地號建地相近等情，顯知本件六一五地號土地全部應係可施工之基地而無容系爭巷道存在至明。（三）原判決未研酌前揭台灣省建築管理規則有關建造申請之嚴格規定，亦未注意鈞院業就道路不得與建築基地重疊已為闡釋。率爾遽認本件六一五地號土地（即建照基地）扣除壹樓建築面積及法定空地面積，尚餘七八．九一平方公尺，容有既威道路云云。亦有判決適用法規與現行法規、判例牴觸之違誤。三、原判決認系爭巷道存在及有供公眾通行等節已有證據法則之違誤：（一）按被告於本件土地內鋪設道路之位置係在「中央南路二段五十三號對面」，有原處分書可稽。再審被告固提出北投戶政所函載有「大業路六十五巷及一、二、四弄門牌係於六十二年二月二十一日由申央南路二段四八、五○、五二、五八巷改編」等文。惟查上揭函文並未說明系爭巷道即是大業路六十五巷其中一段，亦未說明系爭巷道曾有戶籍設立，且與其所提出之五十八年十一月間航照地形圖所示不相合。是原判決以該函文率認系爭巷道即今之大業路六十五巷云云，已有認定事實未憑證據之違誤。（二）又再審被告所提出之五十八年、六十七年、七十八年航照、地形圖即使無誤，惟該等圖式僅足證明系爭巷道曾經存在，並不能證明系爭巷道有供公眾通行達數十年之事實。按以本件土地相臨之大業路中央南路先後開闢已二、三十年以上，惟系爭巷道於戶籍上未有巷道編列，地籍圖上亦未曾被標示，都市計劃圖上更未有此道路標示或規劃等情，顯知系爭巷道應非供公眾通行必要之道路至明。原判決僅以上開航照、地形圖即認系爭巷道為當時央南路
十、十二、十四巷居民出入必要道路云云，亦有認定事實與證據不相適合之違誤。（三）次按再審被告雖提出於七十五年間有關修築「中央南路二段五十六號」大南保養場路邊側溝工程等資料。惟查，該等資料僅足證明該巷道曾經存在，並不能證明該巷道有供公眾通行之事實或必要。另八十五年十一月二十八日協調會議紀錄所載，八仙里里長 陳義發 於該次協調會議中指稱，原地主八人其中之 陳賦鈞 與 陳賦鐘 為世居八仙里之居民，曾於拍賣前揭土地前向陳義發表達知悉前揭既成道路云云。經查，上開會議「陳賦鈞與陳賦鐘」均未出席，且卷內亦無其他證據以實其說。是前揭「陳義發」個人片面陳述，是否屬實？已非無疑。原判決以再審被告修築溝渠、陳義發片面陳述即認系爭巷道為周邊居民出入中央南路必經之路云云，亦有認定事實與證據法則不合之違誤。四、原判決認系爭巷道有公用地役關係顯與司法院釋字第四○○解釋牴觸：
（一）按因時效形成公用地役關係之要件有三：⑴須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。⑵於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止情事。⑶須經歷之年代久遠而未曾中斷。有司法院釋字第四○○號解釋理由書可參，並經原判決所是認。查大業路自六十二年二月間開闢時起，原居住中央南路二段四八、五○、五二、五八巷之居民，即可經由改編後之大業路六五巷道路經由大業路對外聯絡，並無須再經由系爭巷道。又大業路與中央南路二路，南端與承德路、大度路交匯，北端則有三合街，其間尚有中央南路二段三四巷（與系爭巷道僅距約八十九十公尺）及同路二段得成傢俱行與陽明山瓦斯公司間之既成巷道（與系爭巷道僅距約三十公尺）相通等事實，有現場照面可參。是中央南路東側之八仙里居民，可利用上開道路至大業路、中央南路二段甚明。原判決以原中央南路二段十、十二、十四巷居民，條該通路，別無他路得以進入中央南路二段，而認系爭巷道曾屬當地通行所必要云云，非但與卷內事實不合（被告從未指稱系爭巷道係唯一通路），且亦與前揭司法院釋字第四○○號解釋理由書之「供公眾通行之『必要性』」非僅指過去事實亦包含現在事實之要件不合。（二）次查系爭巷道於本件土地七十七年興建施工時起，即遭開挖廢除，迄至再審被告八十六年五月二日鋪設道路時止，有達「九年」期間無道路存在之事實，再審被告並不爭執，且經原判決所是認。是系爭巷道亦與前揭釋字第四○○號解釋理由書所載，公用地役關係「須經歷之年代久遠而『未曾中斷』」之要件不合甚明。又以再審被告自認系爭巷道自大業路開闢後，存在之實質意義，在供民眾經該巷道往大業路搭車便利省時之公車運輸「省時便利性」而言，亦顯與前揭釋字第四○○號解釋理由書所認公用地役關係須「非僅為通行之便利或省時」要件相違。是原判決認系爭巷道有公共地役關係云云，亦顯與司法院釋字第四○○號解釋理由書相牴觸至明。（三）退萬步言，縱認系爭巷道有公用地役關係，惟以既成道路具有公用地役關係者，其所有權人對土地既有無從使用收益，形成因公益而特犧牲其財產上之利益，是為維護公共利益及兼顧所有權人權利，公用地役關係亦應僅存在「某一道路範圍內」而非整筆土地內。此觀前揭釋字第四○○號解釋文即明。經查系爭巷道係位於本件土地之「北側」，與再審被告指稱本件土地「南側」於臨得成傢俱公司處留設約三公尺「臨時通道」（此陳述與現場照片不符，並非事實），位置不相同，顯非同一道路範圍，已甚明確。詎原判決竟認掌上公司興建房屋後原存於「系爭巷道」上之公用地役關係改存於其他「臨時通道」上，並未消滅云云，亦顯有認定公用地役關係之範圍與前揭釋字第四○○號解釋不合之違誤。五、原判決認系爭巷道之鋪設與徵收補償無關顯與司法院釋字、鈞院判決牴觸：（一）按「比例原則係淵源於憲法上法治國思想之一般法律原則之一種，其憲法層及之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政行為必須符合比例原則．．」有鈞院八十三年度判字第二二九一號判決可參。是「行政裁量權之行使，倘有違背法令誤認事實，違反目的、違反平等原則或比例原則情形之一．．．仍不失為違法」鈞院七十一年度判字第九二五號判決亦揭示甚明。次按既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。而國家機關依法行使公權力致人民財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。司法院釋字第四○○號、第四四○號解釋文闡釋在卷。是依上開解釋、判決，縱認被告得於本件土地鋪設系爭道路，惟其鋪設「前」亦應裁量再審原告等因該巷道鋪設所犧牲之財產上利益並予以補償，否則即有行政行為行使違反「比例原則」之違法。（二）查再審原告等係以一億六十三百九十八萬元拍定取得本件土地，依再審被告提出之系爭道路長六十三公尺，路寬二‧○八五至四．五公尺，面積
一七九．五五平方公尺至二八四平方公尺計算，再審原告等因無法自由使用該巷道所在土地所犧牲之財產上利益，至少將近二十萬元，顯逾再審原告個人所應忍受之社會責任範圍等事實，再審原告等業於原審說明。是再審原告等主張再審被告於鋪設道路前應依法予以徵收、補償，即屬有據。原判決對再審原告等主張受有前揭財產上之犧牲利益固不爭執，惟其疏未注意原處分已有違反「比例原則」之違法，遂認再審原告等此部份財產權保障係屬另一問題云云，亦顯有適用法規與前揭司法院釋字及鈞院判決牴觸之違誤。六、原判決認本件訴訟無庸審究信賴利益顯與鈞院判例牴觸：按「公法與私法雖各具特殊性質，但二者間亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係．．．私法中誠信公平之原則，在公法上應有其類推適用」鈞院五十二年度判字第三四五號判例著有明文。查本件土地法院拍賣時，相關查封及執行資料俱無該土地上有系爭巷道，且本件土地六一五地號全部土地均在建照核准施工之基地範圍內等事實，再審原告等業於原審舉證說明在案。是再審原告等主張渠等因信賴⑴法院拍賣查封執行登載資料。⑵核照單位暨相關人員有至現場勘查劃定建築線。⑶地政機關人員已至本件土地北側邊緣設定界樁。⑷台灣省建築管理規則第四、五條及鈞院判決均認建築地點（即基地）內不得有既成巷道。等國家機關出示公告等資料，以為得完整使用本件土地而予高價拍定，及再審被告有長達「九年」期間未曾主張系爭巷道存在等事實，認應受有信賴利益保護等語，即屬有理。原判決認信賴利益係「私法上」之法律關係，非本件行政訴訟所得審究云云，亦顯與前揭鈞院判例意旨不合，而有判決適用法規違誤。綜上論結，原處分確有違法不當損害再審原告等權益至明。訴願、再訴願決定及原判決遞予維持原處分實有違誤。爰依法提起本訴，懇請鈞院調閱原審卷明查，並惠予履勘現場以明事實之真正，而求為廢棄判決及撤銷原處分及一再訴願決定之聲明，以維法紀等語。
再審被告答辯意旨略謂：一、查關於再審原告所有之系爭土地上，是否存有既成道路，據鈞院原判決，已調查審認至為明確，即該既成道路確屬存在，茲此即分述之：（一）○○○區○○路○○○巷之既成道路，陽明山管理局時期即已存在，為八仙里民由中央南路通往關渡平原之要道。大業路未開闢前與今之大業路六十五巷相銜接，更為當時中央南路十、十二、十四巷居民出入之必要道路，並有五十八年、六十七年、七十八年之航照、地形圖附於訴願卷可資參照。（二）、依北投戶政所八十四年九月十八日北市投戶字第一八八七三號函，現大業路六十五巷及一、二、四弄門牌係於六十二年二月二十一日中央南路二段四八、五○、五二、五八巷改編，再與六十七、七十八年航照圖比對，系爭巷道即今大業路六十五巷，乃歷經數十年，供公眾通行之既成巷道。（三）、系爭土地因前地主孫鐵漢於七十七年三月四日取得建造執照後，為興建工程之便利，遂與當地居民達成協議，以系爭土地與得成傢俱行交界起算約一公尺寬之混凝土路面暫代通行，此有協調會紀錄附於訴願卷可憑；又在本件土地實際興建房屋之掌上公司及土地所有權人孫鐵漢於七十八年一月四日書立切結書謂：「本公司保證於施工至壹層頂版完成（約開挖後一二○工作天）恢復原有通路，工程完工後，保持供車輛通行無誤。」該切結書並經臺灣臺北地方法院公證處認證，此有該認證書、切結書附於訴願卷可稽，是系爭通路於七十八年一月四日以前確實存在於○○區○○段五小段六一五、六一六之一一地號本件興建大樓之基地北端，且其係三至四米寬之大業路六十五巷通路，嗣因施工而暫時封閉。（四）、再審被告於七十四年間委由良一建設工程有限公司修築八仙里中央南路二段五十六號大南汽車保養場路邊側溝工程，工程完竣後，於七十五年一月十日驗收，臺北市○○○○○路燈工程管理處亦配合拆遷路燈、換新地下管線，此有該處七十五年一月十四日北市工公護字第一九三七○號函附於訴願卷可憑；另系爭土地面向大業路交界人行道尚有因該通路致人行道中斷，而有兩個四分之一圓弧之紅磚人行道邊緣，此有附於訴願卷之現場履勘照片可按；又依八十四年一月十八日尚上公司鑑定報告所載：「勘估標的東側面臨中央南路，西側面臨大業路，北側面臨計畫道路，為三面臨路之地基，臨路條件頗佳。」益徵系爭通路於七十五年間確實存在於中央南路二段五十六號大南汽車保養場邊。再依訴願卷所附八十五年十一月二十八日協調會議紀錄所載，八仙里陳義發里長於該次協調會議中指陳，原地主八人其中之 陳斌鈞 與 陳斌鍾 為世居八仙里之居民，曾於拍賣前揭土地前向 陳里長 表達知悉前揭既成道路之事實。（五）、系爭通路於六十二年大業路尚未開闢完工前，為週邊居民出入中央南路二段必經之路，且原中央南路十巷、十二巷、十四巷居民，除該通路外，別無他路得以進入中央南路二段，是系爭道路曾屬當地居民通行所必要；又經數十年不特定之公眾通行，本件既成巷道即與前述司法院釋字第四○○號解釋理由書所載公共地役關係之要件相符，應認有公用地役關係存在。
二、查再審原告以原判決系爭巷道存在及有供公眾通行等節違反證據法則，無非仍執陳詞，就原判決已判斷之證據事實，泛言違背證據法則，而未具體指摘，揭示違反何項證據法則及內容，其提起再審已難認為合法。尤其原判決係據五十八年、六十七年、七十八年之航照、地形圖認定系爭巷道於大業路未開闢前與今之大業路六十五巷相銜接，已足認定為當時中央南路十、十二、十四巷居民出入通行之必要道路，況且若非供公眾通行之既成巷道，再審被告何能編列預算養護該既成巷道，及於七十四年間委由良一建設工程有限公司修築路面側溝工程，而八十五年十一月二十八日協調會，八仙里里長陳義發已指稱原地主八人中之陳斌鈞與 陳斌鐘 為世居八仙里之居民，曾於拍賣前揭土地前向陳里長表達知悉既成道路之事實，只因該兩二人所有權已移轉變更，顯係意圖隱瞞，惟按協調會會議簽到紀錄，出席居民（不含里長）達二十二人之多，出席民眾以逾六旬者眾，更同聲一氣要求回復既成巷道，顯見系爭巷道確如原判決所判認之為供公眾通行之既成巷道，再審原告仍就原判決取捨證據，任加指摘，自非適法。三、次查再審被告於七十四年十二月二十日委由良一建設工程有限公司修築之八仙里中央南路二段五十六號大南汽車保養場邊路面側溝工程，依原判決程序中提出之附件四之施工維護資料，系爭道路寬度約為二．八至四．五公尺，而原地主孫鐵漢所立切結書謂：「本公司於○○區○○段○○段六一五、六一六之一地號興建柒層工業大樓，於基地北端原有三至四米寬之大業路六十五巷通路，．．」，顯足證明系爭既成巷道為三至四米寬之道路，已足供車輛通行，而屬公路法定義之公路，毋庸置疑；自應適用公路法第四條第三項：「公路路線系統或既成公路之廢止，適用前二項制定之程序」。詎再審原告竟扭曲為全卷並無任何足資證明系爭巷道可供車輛通行之證據，任加指摘原判有消極未適用公路法第二條第一款規定之違誤，於法殊難謂合。四、稽查再審原告以大通實業社申請核准建照之面積與六一五地號建地相近，主張該地號土地全部為可施工之基地，而無容系爭巷道存在乙情，更為無稽；蓋原判決第十七頁已論列「查訴願卷所附台北市政府工務局核發之七十七年建字第○一八○號建造執照附表第一次變更事項所載，系爭土地上壹樓面積僅得建築八一七．八九平方公尺，縱加上法定空地面積六一二．二○平方公尺，不過為一四三○．○九平方公尺，系爭六一五地號土地扣除上開壹樓建築面積及法定空地面積，尚餘七八．九一平方公尺，容有既成道路而綽綽有餘」，顯已就再審原告於原審之主張，有所判斷並具體論列不予採認之理由，所示見解，尤為公允，更無抵觸建築規則及判例；再審原告仍援同一主張聲請再審，自屬無據，更不備再審要件，至為灼明。五、原判決又認「本件既成道路上存有公用地役關係，係於掌上房屋興建房屋之前，其時，任何人非可任意阻止公眾之通行，縱如原告所言，掌上公司興建房屋時，於尚未承諾願予恢復道路通行前，即予開挖，造成道路不通之現象，亦僅屬掌上公司有無依合法程序阻斷通路之問題，非可以因通路之被阻斷而否認公用地役之存在」，允為的見，再審原告再執陳詞，指原判決抵觸釋字第四○○號解釋，殊有違誤；另原判決並認「本件既成道路於掌上公司開始興建房屋時，予以封閉，而在其旁另設臨時通路代替之，原土地所有人並承諾願予恢復，則原存於系爭通路上之公用地役關係改為存於前開臨時通道上，並未消滅，現原有通路既已可恢復，公用地役關係可回復為存於原既有巷道上，原告以通路消失九年後，公用地役關係應已消滅云云，並非可取。」則原地主另設之臨時通路既在替代原既成道路，並已承諾願予恢復原既成道路，雖造成公眾通行不便，然公眾仍繼續利用該臨時通路通行，自無通行中斷之情事；而對大業路六十五巷居民言，系爭巷道更係出入中央南路二段之必要通路，更有安全上之考量，而非如再審原告所斷章取義之省時便利性爾，故公用地役關係自無消滅可言。再審原告一再曲解，指摘違反釋字第四○○號解釋，殊為不當，更不合乎再審事由。六、司法院釋字第四○○號解釋固謂：「私有土地因符合前開要件而存在公用地役關係時，有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給與相當補償。．．．又因地理環境或人文狀況改變既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止」，惟原判決已闡釋「．．．並未謂已存公用地役關係之土地，於有關機關依該解釋意旨辦理徵收前，或未經給與補償，即不得繼續供公眾通行。」實為灼見。尤其對既成道路之徵收補償，乃國家財政面對之一大難題，或可籌措財源逐年辦理或以他法補償，但不得任令地主在未補償前，片面阻止公眾通行，否則將成社會一大亂象，更違反行政法上之比例原則，即行政機關所採取行為對人民或社會所造成之損害小於所達到目的利益之比例性及必要性，再審原告故為曲解行政法上比例原則，已屬不當，更不備再審要件。而再審被告舖設道路，僅係回復原既成道路之原狀，而非新行徵收既成道路，重新舖設，更無是否違反比例原則可言；另所謂其損失利益近三千萬元，更為無稽，因縱有徵收補償，計算之基準，亦非如再審原告所主張者，併予言明。七、按行政法上固有信賴保護原則，惟其是指行政機關之行為罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或損失利益，且非基於保護或增進公共利益之必要或因人民有忍受之義務，此種行為，基於信賴保護原則，行政機關自不得為之；而信賴保護原則之適用，大致可由三方面加以探討，即（一）信賴基礎，即首先要有一個令人民信賴之行政處分行為；（二）信賴表現，指當事人因信賴而展開之具體信賴行為；（三）信賴值得保護；茲查再審原告取得存有系爭既成道路之土地所有權，乃係基於法院拍賣，為私法上之買賣關係，並無再審被告之行為介入，已欠缺信賴基礎，再審原告更非信賴再審被告機關始予買受本件土地，遑論有無信賴值得保護之問題，尤其再審因拍賣已取得土地所有權，有何適用信賴保護之餘地；故再審被告舖設回復原既成道路，實無是否適用信賴保護原則之問題，對此原判決已闡明，再審原告於強制執行拍賣程序，標買得本件土地，得否主張信賴利益，純屬私法上之法律關係，非行政訴訟所得審究，確為的論。再審原告徒執陳詞，指原判決適用法規錯誤，殊有違誤，亦不合再審要件。八、末查系爭既成巷道，經調查認定為存在久遠之事實，依司法院釋字第四○○號解釋，應存有公用地役關係，再審原告自有忍受之義務；而既有巷道之廢止，依公路法第四條、台北市○○巷道廢止或改道申請辦法之規定，應依法定程序公告廢止，本件既成巷道從未經依法公告廢止，縱曾因施工之需要改道，或因情事變更，致已成非惟一之通路，仍不得謂公用地役關係已消滅，故再審被告機關舖設回復既成道路之原狀，依法自無違誤，訴願、再訴願及原判決遞予維持原處分，洵無違誤。為此狀請鈞院鑒核，賜予裁定駁回再審之訴，以維民眾通行道路權益等語。
理由
一、按行政訴訟當事人對本院之判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第二百七十三條第一項（即修正前行政訴訟法第二十八條）所列各款情形之一者，始得為之，而該條第一款所謂適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審理由。二、按「全國公路路線系統，應配合國家整體建設及捷運系統統籌規劃，其制定程序如左：一、國道由交通部擬訂，報請行政院核定公告。二、省道由省政府擬訂，送請交通部核轉行政院備案後公告。三、縣、鄉道由縣政府擬定，報請省政府核定公告，轉報交通部備案。」「市區道路劃歸公路路線者，視同公路；其制定程序，由交通部、省（市）、縣（市）政府分別會商擬訂，適用前二項規定之程序。」公路法第四條第一項、第二項分別定有明文。又行政院七十四年一月二十三日台內字第一四五五號函釋：「都市計畫外之既成道路，其為日據時期之保甲路者，因供公眾通行滿二十年，已有公用地役關係存在，而成為他有公物，除其為公路○○○鄉道○○○○路法第四條第一項第三款及第二項、第三項規定處理外，如確無民法第八百五十二條所規定繼續並表見情形者，則該管縣、市政府自得就此他有公物關係，以公告方式為廢止之意見表示消滅之。」另依司法院釋字第四○○號解釋理由書，因時效所形成之既成道路，其成立之公用地役關係之要件有三：１、須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；２、於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；３、須經歷之年代久遠而未曾中斷。所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要。三、本件案外人掌上公司於七十八年間在本件土地上興建大樓，為施工之需要，擬封閉系爭土地北端原有之三至四米寬通路，乃會同土地所有人孫鐵漢出具切結書，保證施工至壹層頂版完成後回復原有通路，並於本件土地南側留設約三公尺之混凝土路面暫供通行，嗣本件土地於七十八年遭法院拍賣，由再審原告取得所有權，再審原告旋將留設暫供通行之道路封閉，經再審被告召集再審原告與當地民眾協調，協調不成，再審被告乃通知再審原告，訂於八十六年五月二日進行既成巷道舖設。再審原告不服，循序提起行政訴訟，訴稱：（一）本件土地在再審原告標購前後，並無既成道路；（二）本件土地即使在七十七年前曾有道路存在，亦不備公用地役權關係要件；（三）縱本件土地上之原有道路即使當時具有公用地役關係，但在該道路消失長達九年之後，該公用地役關係亦應已隨同喪失；（四）再審被告未給予任何補償，即逕予回復系爭巷道，亦有違憲法第十五條保障人民財產權之意旨云云。經本院八十九年度判字第八九號判決（以下簡稱原判決）駁回其訴在案。經核原判決駁回理由係以：㈠○○○區○○路○○○巷之既成道路，陽明山管理局時期即已存在，為八仙里民由中央南路通往關渡平原之要道。大業路未開闢前與今之大業路六十五巷相銜接，更為當時中央南路十、十二、十四巷居民出入之必要道路，此有五十八年、六十七年、七十八年之航照、地形圖附於訴願卷可資參照。㈡、依北投戶政所八十四年九月十八日北市投戶字第一八八七三號函，現大業路六十五巷及一、二、四弄門牌係於六十二年二月二十一日中央南路二段四八、五○、五二、五八巷改編，再與六十七年、七十八年航照圖比對，系爭巷道即今之大業路六十五巷，乃歷經數十年，供公眾通行之既成巷道。㈢、系爭土地因前地主孫鐵漢於七十七年三月四日取得建造執照後，為興建工程之便利，遂與當地居民達成協議，以系爭土地與得成傢俱行交界起算約一公尺寬之混凝土路面暫代通行，此有協調會紀錄附於訴願卷可憑；又在本件土地實際興建房屋之掌上公司及土地所有權人孫鐵漢於七十八年一月四日書立切結書謂：「本公司保證於施工至壹層頂版完成（約開挖後一二○工作天）恢復原有通路，工程完工後，保持供車輛通行無誤。」該切結書並經臺灣臺北地方法院公證處認證，此有該認證書、切結書附於訴願卷可稽，是系爭通路於七十八年一月四日以前確實存在於○○區○○段○○段六一五、六一六之一一地號本件興建大樓之基地北端，且其係三至四米寬之大業路六十五巷通路，嗣因施工而暫時封閉。㈣、再審被告於七十四年間委由良一建設工程有限公司修築八仙里中央南路二段五十六號大南汽車保養場路邊側溝工程，工程完竣後，於七十五年一月十日驗收，臺北市○○○○○路燈工程管理處亦配合拆遷路燈、換新地下管線，此有該處七十五年一月十四日北市工公護字第一九三七○號函附於訴願卷可憑；另系爭土地面向大業路交界人行道尚有因該通路致人行道中斷，而有兩個四分之一圓弧之紅磚人行道邊緣，此有附於訴願卷之現場履勘照片可按；又依八十四年一月十八日尚上公司鑑定報告所載：「勘估標的東側面臨中央南路，西側面臨大業路，北側面臨計畫道路，為三面臨路之地基，臨路條件頗佳。」益徵系爭通路於七十五年間確實存在於中央南路二段五十六號大南汽車保養場邊。再依訴願卷所附八十五年十一月二十八日協調會議紀錄所載，八仙里陳義發里長於該次協調會議中指陳，原地主八人其中之陳斌鈞與陳斌鍾為世居八仙里之居民，曾於拍賣前揭土地前向陳里長表達知悉前揭既成道路之事實。㈤、至於再審原告以六一五地號土地已全供建築之用，不可能存有既成道路於其上一節，查訴願卷所附臺北市政府工務局核發之七十七年建字第○一八○號建造執照附表第一次變更事項所載，系爭土地上壹樓面積僅得建築八一七．八九平方公尺，縱加上法定空地面積六一二．二○平方公尺，不過為一四三○．○九平方公尺，系爭六一五地號土地扣除上開壹樓建築面積及法定空地面積，尚餘七八．九一平方公尺，容有既成道路而綽綽有餘；是原告此部分主張，自不足採。㈥、基上所述，系爭通路於六十二年大業路尚未開闢完工前，為週邊居民出入中央南路二段必經之路，且原中央南路十巷、十二巷、十四巷居民，除該通路外，別無他路得以進入中央南路二段，是系爭道路曾屬當地居民通行所必要；又經數十年不特定之公眾之通行，本件既成巷道即與前述司法院釋字第四○○號解釋理由書所載公共地役關係之要件相符，應認有公用地役關係存在。㈦、又本件既成道路上存有公用地役關係，係於掌上公司興建房屋之前，其時，任何人非可任意阻止公眾之通行，縱如再審原告所言，掌上公司興建房屋時，於尚未承諾願予恢復道路通行前，即予開挖，造成道路不通之現象，亦僅屬掌上公司有無依合法程序阻斷通路之問題，非可以因通路之被阻斷而否認公用地役關係之存在。另本件既成道路於掌上公司開始興建房屋時，予以封閉，而在其旁另設臨時通路代替之，原土地所有人並承諾願予恢復，均如前述，則原存於系爭通路上之公用地役關係改為存於前開臨時通道上，並未消滅，現原有通路既已可恢復，公用地役關係自可回復為存於原既有巷道上，再審原告以原通路消失九年後，公用地役關係應已消滅云云，並非可取。況既有巷道之廢止，依前開公路法第四條、臺北市○○巷道廢止或改道申請辦法規定之程序辦理，本件既成巷道於未經依法公告廢止前，縱曾有因施工之需要而改道，或因情事變更，致已成非惟一之通路，亦不得謂原公用地役關係已然消滅。㈧、司法院釋字第四○○號解釋謂：「私有土地因符合前開要件而存在公用地役關係時，有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給與相當補償。．．．又因地理環境或人文狀況改變既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」並未謂已存有公用地役關係之土地，於有關機關依該解釋意旨辦理徵收前，或未經給與補償，即不得繼續供公眾通行。是再審被告於系爭道路上鋪設柏油供公眾通行，於法並無不合。㈨、至有關機關應於何時、如何依前開解釋意旨，就本件既成巷道為徵收、補償，使再審原告之財產權獲得保障，係屬另一問題；另再審原告係於臺灣士林地方法院辦理之強制執行拍賣程序，標買得本件土地，其得否主張信賴利益，亦屬私法上之法律關係，均非本件行政訴訟所得審究等為依據，對再審原告在前訴訟程序所主張本件土地，無既成道路，不備公用地役權，違反憲法上保障人民財產權等詞，何以不採，已詳加論述，原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規、解釋、判例，經核並無相違背。再審原告再審意旨泛指原判決認系爭巷道存在乃有供公眾通行等節違反證據法則，係就原判決取捨證據任加指摘。又依再審被告於七十四年十二月二十日委由良一建設工程有限公司修築之八仙里中央南路二段五十六號大南汽車保養場邊路面側溝工程之施工維護資料，系爭道路寬度約為二．八至四．五公尺，而原地主孫鐵漢所立切結書謂：「本公司於○○區○○段○○段六一五、六一六之一地號興建柒層工業大樓，於基地北端原有三至四米寬之大業路六十五巷通路，．．．」，顯足證明系爭既成巷道為三至四米寬之道路，已足供車輛通行，而屬公路法定義之公路，自應適用公路法第四條第三項：「公路路線系統或既成公路之廢止，適用前二項制定之程序」。再審原告竟稱全卷並無任何足資證明系爭巷道可供車輛通行之證據，任加指摘原判決有消極未適用公路法第二條第一款規定之違誤，尚不足採。又再審原告以大通實業社申請核准建照之面積與六一五地號建地相近，主張該地號土地全部為可施工之基地，而無容系爭巷道存在乙情，蓋原判決已論列「查訴願卷所附臺北市政府工務局核發之七十七年建字第○一八○號建造執照附表第一次變更事項所載，系爭土地上壹樓面積僅得建築八
一七．八九平方公尺，縱加上法定空地面積六一二．二○平方公尺，不過為一四三○．○九平方公尺，系爭六一五地號土地扣除上開壹樓建築面積及法定空地面積，尚餘
七八．九一平方公尺，容有既成道路而綽綽有餘」，顯已就再審原告於原審之主張，有所判斷並具體論列不予採認之理由，更無牴觸建築規則及判例。又查原地主另設之臨時通路既在替代原既成道路，並已承諾願予恢復原既成道路，雖造成公眾通行不便，然公眾仍繼續利用該臨時通路通行，自無通行中斷之情事；而對大業路六十五巷居民言，系爭巷道更係出入中央南路二段之必要通路，更有安全上之考量，而非如再審原告所斷章取義之省時便利性爾，故公用地役關係自無消滅可言。四、司法院釋字第四○○號解釋固謂：「私有土地因符合前開要件而存在公用役關係時，有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給與相當補償。．．．又因地理環境或人文狀況改變既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止」，惟原判決已闡釋「．．．並未謂已存公用地役關係之土地，於有關機關依該解釋意旨辦理徵收前，或未經給與補償，即不得繼續供公眾通行。」尤其對既成道路之徵收補償，乃國家財政面對一大難題，或可籌措財源逐年辦理或以他法補償，但不得任令地主在未補償前，片面阻止公眾通行，否則將成社會一大亂象，更違反行政法上之比例原則，即行政機關所採取行為對人民或社會所造成之損害小於所達到目的利益之比例性及必要性，而再審被告機關舖設道路，僅係回復原既成道路之原狀，而非新行徵收既成道路，重新舖設，更無是否違反比例原則可言。五、按行政法上固有信賴保護原則，惟其是指行政機關之行為罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或損失利益，且非基於保護或增進公共利益之必要或因人民有忍受之義務，此種行為，基於信賴保護原則，行政機關自不得為之；而信賴保護原則之適用，大致可由三方面加以探討，即（一）信賴基礎，即首先要有一個令人民信賴之行政處分為；（二）信賴表現，指當事人因信賴而展開之具體信賴行為；（三）信賴值得保護：茲查再審原告取得存有系爭既成道路之土地所有權，乃係基於法院拍賣，為私法上之買賣關係，並無再審被告機關之行為介入，已欠缺信賴基礎，再審原告更非信賴再審被告機關始予買受本件土地，遑論有無信賴值得保護之問題，尤其再審原告因拍賣已取得土地所有權，尚無適用行政法上信賴保護之餘地。七、末查系爭既成道路，經調查認定為存在久遠之事實，依司法院釋字第四○○號解釋，應存有公用地役關係，再審原告自有忍受之義務；而既有巷道之廢止，依公路法第四條，、臺北市○○巷道廢止或改道申請辦法之規定，應依法程序公告廢止，本件既成巷道從未經依法公告廢止，縱曾因施工之需要改道，或因情事變更，致已成非惟一之通路，仍不得謂公用地役關係已消滅，故再審被告機關舖設回復既成道路之原狀，依法自無違誤，原判決駁回其訴，殊無所適用法規與應適用法規相違背或與解釋判例相牴觸之情形，縱令原判決之論斷，與再審原告之認知，有所差距，亦屬法律見解歧異之問題，難謂係適用法規錯誤，是本件再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十一月十五日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官徐樹海法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十年十一月十九日