裁判字號：最高行政法院108年裁字第1399號裁定
裁判日期：民國108年10月03日
裁判案由：土地重劃
最高行政法院裁定
108年度裁字第1399號抗告人 陳文華 訴訟代理人 簡凱倫 律師
蔡易廷 律師上列抗告人因與相對人內政部等間土地重劃事件，對於中華民國108年3月26日高雄高等行政法院107年度訴字第401號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣相對人高雄市政府為配合鳳山鐵路地下化之政策，於民國93年辦理「變更鳳山市主要計畫（第二次通盤檢討）案」（下稱系爭主要計畫案），經相對人內政部都市計畫委員會（下稱都委會）第577次會議審議完峻後，決議作成請相對人高雄市政府應於該次通盤檢討案發布實施後5年內，完成擬訂細部計畫，並經相對人高雄市政府都委會審定後，再檢具主要計畫書、圖，報請相對人內政部核定。系爭主要計畫案於93年6月30日發布實施後，相對人高雄市政府遂依該決議，另行辦理「擬定鳳山市都市計畫（車站專用區）細部計畫案」（下稱系爭細部計畫），俟其都委會於102年3月28日審議通過，再檢具「變更鳳山市主要計畫（第二次通盤檢討，編號第15鳳山車站專用區）案計畫書」報請相對人內政部核定，並於102年10月4日公告實施後，旋於同年10月28日公告實施系爭細部計畫。相對人高雄市政府復依系爭細部計畫擬具「高雄市第85期市地重劃區重劃計畫書」（下稱系爭計畫書），報請相對人內政部審議，經相對人內政部以105年11月8日內授中辦地字第1051309381號函（下稱105年11月8日函）核定後，相對人高雄市政府乃依平均地權條例第56條第2項規定，以105年11月15日高市府地發字第10571440301號公告（下稱系爭公告）系爭計畫書、圖，公告期間為105年11月21日起至105年12月21日止。抗告人不服系爭計畫書之內容，先於106年4月13日以存證信函向相對人高雄市政府表示不服，復於106年4月24日以陳情函向相對人高雄市政府及內政部表示不服，旋相對人內政部以106年4月26日內授中辦地字第1061300293號函將上開陳情函移送相對人高雄市政府。嗣相對人高雄市政府所屬地政局分別以106年4月28日高市地政發字第10670471800號函、106年5月4日高市地政發字第10670486700號函表示系爭計畫書之核定及內容並無不法等語函復抗告人。抗告人遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈先位聲明：相對人內政部105年11月8日函應予撤銷。2、備位聲明：相對人高雄市政府應予撤銷系爭公告。嗣經原裁定以：相對人內政部105年11月8日函核准系爭計畫書，並非行政處分，且抗告人並未於系爭計畫書公告期間提出書面不服，復逕就系爭公告提起行政訴訟，而未經合法訴願程序，本件先位及備位之訴均不合法，裁定駁回抗告人在原審之訴。
三、抗告意旨略謂：㈠先位聲明部分：系爭計畫書之內容，經相對人內政部核定後，下級機關即應據以實施，就市地重劃實施辦法第14條列舉事項，對高雄市第85期市地重劃區（下稱系爭重劃區）範圍內土地所有權人發生規制效果，下級機關並無任意變更已核定內容之權限，該核定為行政處分。況在自辦重劃案件，司法實務向來認為主管機關就重劃籌備會重劃計畫書之核定，均為行政處分，則公辦重劃案件即不應割裂認定，且相對人內政部105年11月8日函為中央主管機關就地方自治團體所屬固有權限事項所為之監督措施，自屬行政處分，原裁定認105年11月8日函並非行政處分，即屬有誤。
㈡備位聲明部分：重劃地區私有土地所有權人不因未依平均地權條例第56條第3項規定，對市地重劃計畫書表示反對，而喪失對主管機關因執行市地重劃計畫書，致違法侵害其財產權請求救濟之權利，平均地權條例第56條第3項之異議程序，僅在藉此徵求土地所有權人之意見，俾落實土地重劃公私協力之制度目的，要難將之視為訴願前置程序進而課與土地所有權人法律所無之程序限制，原裁定認此異議程序為訴願前置程序，即有錯誤適用平均地權條例第56條第3項規定之瑕疵。況抗告人已出席相對人高雄市政府於105年12月2日召開之系爭重劃案說明會，並於會中表示反對意見，且經記載於會議紀錄中，縱認對系爭計畫書之異議程序為訴願前置程序，抗告人實質上已於公告期間內向相對人高雄市政府提出異議，至市地重劃實施辦法第16條第2項規定之書面要件，係對人民權利增加母法所無之限制，牴觸法律保留原則，原裁定以抗告人之異議非以書面為之，遽認備位之訴不合法，顯有違誤。又倘認市地重劃實施辦法第16條第2項規定並未逾越平均地權條例第56條之授權範圍，抗告人所為反對意見實質上既無損於上開規範目的，自應認抗告人所為反對為合法。如認平均地權條例第56條第3項規定係撤銷訴訟前置程序，將導致土地所有權人是否得循司法救濟，端取決於重劃範圍內反對人數及土地面積是否過半，顯係對於土地所有權人訴訟權形成過度限制，牴觸憲法保障訴訟權意旨等語。
四、本院按：㈠先位聲明部分：
平均地權條例第2條前段規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第56條第1項規定：「（第1項）各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：
一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。」依平均地權條例第56條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法第2條第1項規定：「市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理。」第14條第1項規定：「重劃地區選定後，主管機關應舉辦座談會，並擬具市地重劃計畫書，報請上級主管機關核定。」由上可知，由直轄市或縣（市）主管機關辦理市地重劃者，須報經內政部核准後始得辦理，乃上級機關對下級機關之行政監督，而非由內政部自為市地重劃，再交由直轄市或縣（市）主管機關執行。是直轄市或縣（市）政府於辦理市地重劃時，其所作成之決定經內政部核定後，仍屬直轄市或縣（市）政府之行政處分。至內政部之核定僅係對下級機關之行政監督所為職務上表示，並非對市地重劃土地所有權人之請求有所准駁，對土地所有權人尚不生直接、具體效果，自非行政處分，直轄市或縣（市）政府於報請內政部核定市地重劃計畫書後，公告及函知土地所有權人，該公告及函始為行政處分。據此，相對人內政部以105年11月8日函核定系爭計畫書，係屬相對人內政部對下級機關之行政監督所為職務上表示，並非對系爭市地重劃土地所有權人即抗告人之請求有所准駁，對抗告人尚不生直接、具體效果之法律效果，自非行政處分，則原裁定以抗告人先位聲明請求撤銷相對人內政部105年11月8日函，起訴不備要件，且無從補正，其訴為不合法，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回此部分在原審之訴，於法並無不合。
㈡備位聲明部分：
⒈憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產
之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。依平均地權條例第56條規定，都市土地重劃，得由各級主管機關報經上級主管機關核准後辦理，以促進土地有效利用，健全都市發展，惟市地重劃將使重劃地區或重劃區內之土地所有權人，被迫參與市地重劃程序，面臨人民財產權與居住自由被限制之危險，自應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。至授權是否具體明確，應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，非拘泥於特定法條之文字。平均地權條例第56條第2至4項規定：「……（第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。（第3項）在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施。（第4項）市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」是平均地權條例已明定，主管機關辦理市地重劃時，應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定，並於核定後辦理公告，俾使重劃區之土地所有權人了解重劃內容，而於公告期間內決定是否提出反對異議，如未經土地所有權人於公告期間表示反對，主管機關即應據以實施市地重劃。上開規定復授權主管機關就市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項得以法規命令為之，由此可推知立法者有意授權主管機關，以法規命令就上開事項為細節性及技術性事項為規範，其授權目的、內容及範圍均明確，與法治國之法律授權明確性原則並無違背。市地重劃實施辦法係基於平均地權條例第56條第4項之授權而訂定，其第16條規定：「（第1項）重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行說明會，說明重劃意旨及計畫要點。（第2項）土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地坐落、面積及姓名、住址，於簽名或蓋章後，提出於主管機關為之。」第17條第1項規定：
「主管機關依本條例第56條第3項規定，修訂重劃計畫書重行報請核定時，對土地所有權人提出而未採納之意見應說明不能採納之理由，並於核定結果公告實施後，將不能採納之理由函復異議人。」即係主管機關基於上開法律授權發布命令，而就重劃計畫書之公告、重劃地區土地所有權人提出反對意見等細節性、技術性次要事項所為必要補充規定，自未違反法律保留原則。
⒉承上，重劃計畫書經公告後，土地所有權人對重劃計畫書有
反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地坐落、面積提出於主管機關。此所為之反對意見，固非以市地重劃計畫書之內容違法為限，然經重劃地區私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關即負有進行調處，及參酌反對理由修訂市地重劃計畫書，重行報請核定之義務，是上開反對異議程序，即具有促使主管機關自我審查重劃計畫書有無不當及違法之功能，俾維護人民之權利，係屬訴願先行程序，如未踐行此先行程序，而逕行提起行政訴訟，其起訴即屬不備起訴要件而不合法，且無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。如認土地所有權人對於重劃計畫書不服時，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成行政救濟對象不一，且同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，避免先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，故土地所有權人對重劃計畫書不服，而已依法提起訴願者，應視為依法提出反對異議，而由主管機關依法處理。
⒊經查，系爭公告之公告事項第1、4點已載明公告期間為105
年11月21日起至105年12月21日止及市地重劃實施辦法第16條第2項規定，抗告人復已於105年12月2日出席相對人高雄市政府召開之系爭重劃區土地所有權人說明會，而依上開說明會之會議紀錄亦載明公告期間及市地重劃實施辦法第16條第2項規定（見抗證4第7、8頁及第31頁），是抗告人已知悉公告期間及上開規定之內容。況市地重劃實施辦法第16條第2項規定土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應以書面載明理由與其所有土地坐落、面積，係為使主管機關於公告期滿時，確認就重劃計畫書有反對意見者，是否已達重劃地區私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數，而符合平均地權條例第56條第3項規定，俾決定是否須踐行調處及修訂市地重劃計畫書重行報請核定之程序。然相對人高雄市政府舉辦系爭重劃區土地所有權人說明會，係向土地所有權人說明系爭計畫書之重劃意旨及計畫要點，並由相對人高雄市政府所屬機關之承辦人員針對與會者所陳述意見加以說明及釋疑，尚難逕予推論參與上開說明會並陳述意見之土地所有權人，即應納入平均地權條例第56條第3項規定之人數及土地面積之計算，是抗告人縱曾於上開說明會以言詞陳述意見，亦難謂即已踐行訴願先行程序。至抗告人另於106年4月13日以存證信函向相對人高雄市政府表示不服，復於106年4月24日以陳情函向相對人高雄市政府及內政部表示不服，均已逾系爭公告之公告期間，而未合法踐行訴願先行程序，從而，原裁定以其起訴不備起訴要件而不合法，且無法補正，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回此部分在原審之訴，並無違誤，抗告意旨仍執前詞，求予廢棄原裁定，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國108年10月3日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官蕭惠芳法官曹瑞卿法官高愈杰法官林欣蓉以上正本證明與原本無異中華民國108年10月3日
書記官劉柏君