裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第2370號判決
裁判日期：民國99年05月31日
裁判案由：公職人員利益衝突迴避法
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2370號99年5月20日辯論終結原告金馬旅行社股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人李宗益律師被告法務部代表人乙○○○○○○住同上訴訟代理人丙○○上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國98年9月15日院臺訴字第0980089244號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告代表人於訴訟繫屬中由 高淑貞 變更為甲○○；被告代表人於訴訟繫屬中由 王清峰 變更為 曾勇夫 ，並已分別具狀聲明承受訴訟。
二、事實概要：本件被告以 楊應雄 自民國（下同）91年3月1日起係金門縣議會議員，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定公職人員，其及配偶高淑貞分別擔任原告之董事及負責人，原告係屬同法第3條第4款所定關係人，依同法第9條規定，原告於楊應雄任職金門縣議會議員期間，不得與受楊應雄監督之機關為承攬等交易行為，惟原告卻仍自91年4月間起至94年5月間止，與金門縣政府建設局、金門縣自來水廠、金門縣議會、金門酒廠實業股份有限公司、金門縣政府環境保護局、消防局、文化局、財政局，分別簽定如附表所示之承攬契約，結算金額共計新台幣（下同）8,662,148元，違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，乃依同法第15條規定，以98年1月23日法利益罰字第0981100780號處分書（下稱原處分）處以交易行為金額1倍罰鍰8,662,148元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)按法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生的事，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某件事情發生效力，此即「法律不溯及既往」原則：
１、所謂「法律不溯及既往」原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生的事，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某事件發生效力，又此一原則代表法律秩序維持作用，無論於公私法均適用此基本原則，最高行政法院89年度判字第1181號判決闡釋在案。
２、被告認定原告違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，所憑據為被告93年11月16日法政決字第0930041998號函，惟此函釋係遲至93年11月間作成，但原告與金門縣政府等機關之投標採購案行為，係發生在91年4月至94年5月，被告以上開函釋為據，裁罰原告所為投標採購案行為，違反法律不溯及既往原則。
(二)公職人員利益衝突迴避法第9條之構成要件與「法律明確性原則」相違，侵害人民之基本權利：
１、按明確性原則主要係源自於法治國原則中之法律保留原則，即國家欲干涉人民權利時，必須要有明確之法律上依據，此種明確性包括可預見性、可量度性及可信賴性，是法治國立法原則中法安定性之基石。故本於明確性原則之要求，處罰人民之規範須在行為時已存在，始可對該行為發生明確之效力，且該法規須對人民之不當行為已有詳細之說明。同樣地，該規範若有行政秩序罰之處罰，其構成要件須十分明確。若依內容不明確之法律而為干預人民自由權利之依據者，即有違法律保留之實質內涵，故「法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。」司法院釋字第
491號解釋著有明文。又人民之生存權、工作權及財產權享有充分保障，乃行使憲法所保障其他自由權利之前提，為重要之基本人權，故憲法第15條對人民生存權、工作權及財產權之保障，特詳加規定。如國家以法律限制人民自由權利者，則法律規定所使用之概念，其意義依法條文義及立法目的，應為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，始與法律明確性原則無違。同理，行政行為之內容、依據、構成要件及目的應明晰確定，使人民易於理解與預見，以便相對人遵循或尋求救濟，所謂內容明確並不限於行政行為而已，更重要者，在法律保留原則支配下，法律及法規命令之規定，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與範圍，對於何者為法律所許可，何者屬於禁止，亦可事先預見及考量。
２、公職人員利益衝突迴避法既係用以「遏阻貪污腐化及不當利益輸送」，加上另有政府採購法以為辦理政府採購之依據，故依政府採購法辦理之買賣或承攬案件，是否屬公職人員利益衝突迴避法所指交易行為？以及所謂「受其監督機關」，究僅指行政監督，是否包括民意代表在內？又因該法第10條第1項業已明定民意代表不得參與審議個人利益相關議案之審議及表決，故所謂受監督之機關究為只需「形式上具有監督關係」即屬之？抑或「需就個案審酌有無實質上監督關係」？公職人員利益衝突迴避法及該法之施行細則對此均無明確之定義，致公職人員及其關係人尚難清楚知悉其範圍。
３、公職人員利益衝突迴避法第9條及第15條規定，涉及人民工作權及財產權，依上開憲法規定及司法院釋字第491號等諸多解釋，基於法治國原則下對人民基本權利之保護，應遵守法律明確性原則之要求。被告於93年做成93年11月16日法政決字第0930041998號函釋，縱原處分所稱金門縣政府為受金門縣議員監督之機關見解可採，但因原告對此限制無法遇見且不能預作準備，故據此對其所受憲法保障之生存權、工作權及財產權實屬侵害，且亦屬事後補充解釋之結果，原處分違反明確性原則。
４、公職人員利益衝突迴避法第9條規定與「法律明確性原則」相違，造成人民依政府採購法辦理採購案件，卻因無從理解及預見可能另有公職人員利益衝突迴避法適用可能而遭罰鍰處分，已嚴重侵害人民工作權及財產權，核與憲法第15條規定相違。
(三)縱使本件無違憲情事，原處分顯然違反「信賴保護原則」，而使原告遭受不可預計之負擔或喪失利益，理應採取合理之補救措施，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨：
１、按信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨，司法院釋字第525號闡釋甚明。
２、行政程序法第8條明定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，信賴保護原則之內涵乃指：因國家從事1個使人民產生信賴之行為，人民基此信賴而展開具體運用財產處置之行為，而使人民遭受不可預計之負擔或喪失利益，且如國家行為非基於保護或增進公共利益之必要或對人民損失之利益予以補償後，此種行為即不得為之（參最高行政法院92年度判字第494號判決）。
３、原告之前負責人高淑貞與金門縣議員楊應雄固為夫妻，然原告於91年4月起分別與金門縣議會及金門縣政府等機關簽訂契約等情，係參與金門縣議會及金門縣政府之公開招標案，經政府採購法相關程序審查通過，得標後始與金門縣議會及金門縣政府簽訂系爭契約，並非未經任何審查程序，即與金門縣議會及金門縣政府簽訂契約，如有違反公職人員利益衝突迴避，應優先適用政府採購法之規定，始符法情。
４、原告自91年4月起分別與金門縣議會及金門縣政府等機關簽訂契約，係參與金門縣議會及金門縣政府之公開招標，經金門縣議會及金門縣政府依政府採購法相關程序審查通過，金門縣議會及金門縣政府顯已創造1個「同意原告承攬」之「信賴基礎」，原告因不諳繁雜之行政法規，自認既已通過審查程序，得標取得承攬資格，進而分別與金門縣議會及金門縣政府簽訂系爭契約，金門縣議會及金門縣政府身為行政機關，亦無反對表示，以致原告善意信賴其具有承攬系爭契約資格，因而著手進行承攬暨嗣後相關規劃等後續行為，然被告卻嗣後以該機關對於其作成處分所依據不明確法令做函釋令解釋，進而以該函釋為據裁罰原告，此舉所違反者，除有如前開論述外，依上開大法官解釋，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，被告違反上開解釋意旨並未依法兼顧規範原告信賴利益之保護，不符憲法保障人民權利之意旨。
(四)對於系爭行為，原告並無故意或過失：
１、行政罰法於94年2月5日經總統公布，95年2月5日施行，行政機關於95年2月5日以後，對於違反行政法義務之行為為行政處罰時，除各該處罰之法律規定外，並應適用行政罰法之規定，否則其適用法令即難謂合法。
２、按違反行政罰法上義務之行為非出於故意或過失者，不罰，行政罰法第7條第1項定有明文，且行政罰法為提昇人權之保障，不採司法院釋字第275號之「推定過失責任」，是行政機關欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之主觀上故意過失負舉證責任，否則即無法證明行為人主觀上有可非難性及可歸責性，而應不予處罰。又關於行政罰則之規定，係就國家公權力干預行政事項而為規範，故僅得於法律上對於處罰之內容、目的、範圍等要件均有明確規定，而使行為人可得預見之情況下，始得為行政處罰，方符法治國原則，因此行為人是否具有「應注意」之義務？或具有可罰之期待可能性，應以「法律規範」之規定為判斷標準，而不應以「行政函釋」內容作為具有注意義務之認定標準（司法院釋字第
508號解釋 蘇俊雄 大法官之部分不同意見書）。
３、被告93年5月4日法政字第0930006395號函釋，公職人員利益衝突迴避法僅以「故意」行為為處罰對象。是故公職人員利益衝突迴避法雖於89年7月12日號公布，然因宣導效果不彰，原告不知此規定，且依政府採購法參與投標時，亦未遭告知有違反公職人員利益衝突迴避法或其他涉及利益衝突之可能，原告欠缺主觀故意，不應處罰。
４、有關縣（市）政府辦理採購時，由縣（市）議員或其關係人得標是否違法之疑義，被告係於93年11月16日始以法政決字第0930041998號函首度就民意代表機關對縣政府是否屬監督機關加以解釋，姑不論其解釋內容是否合理及有無過度擴張解釋，由此可見公職人員利益衝突迴避法第9條所謂「受其監督之機關」所指為何，確有疑義，且原告與金門縣政府等機關之投標採購案行為所涉時間起自91年4月間，當時上開函釋尚未作成，原告無從知悉及預見，縱使該函事後作成，亦無從據以推論原告行為時即具備主觀故意或過失。原告行為時既無從知悉並預見該函釋之作成，自無明知違法仍為之違法故意，不因事後函釋作成即得推論「行為時原告知悉其所為違法」。
５、公職人員利益衝突迴避法雖於89年7月即公布施行，該法第
2條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第
2條第1項所定之人員」，亦即本法並非適用於全體之公務人員，僅限於一小部分需依公職人員財產申報法申報財產之公職人員，以此觀之，縱為公務人員，亦未能詳知本法，政府相關單位並未做適當之宣傳，故原告前負責人、利害關係人及職員均未知悉有該法規定，原告實欠缺違法性之認識。原告因不諳繁雜之行政法規，且系爭行為業經金門縣政府依政府採購法相關法規及程序審查通過，主觀上自認具有承攬系爭事務之資格，無違反公職人員利益衝突迴避等違法情事。按行為人是否有違法性之認識，應依行為時之主客觀具體條件認定之，非可依其利害關係人具有公職人員即率予推定，故縱認原告違反行政法上義務，惟因非出於故意或過失，即不因加以處罰。
６、原告之業務持續經營多年，楊應雄及其配偶高淑貞雖為原告之前董事及前董事長，但基於對專業經理人之經營能力尊重，平日業務均由總經理或其他經理人或職員自行在外投標承攬，換言之，任一項承攬案均由總經理或其他經理人依原告內部分層授權規定自行決定辦理，無須事事皆須取得楊應雄或其配偶高淑貞之同意，而楊應雄及其配偶高淑貞亦從未過問原告關於業務經營，除非經理人間就特定事項有所爭執時，始由前董事長高淑貞加以定奪，況且楊應雄僅係原告之前董事，並無法對於原告施以直接指揮監督之權。原告公司內部人員承攬業務時，有其自主決定權，楊應雄及其配偶高淑貞實無從知悉業務內容，對於系爭標案並無預見可能性，何來故意或過失。
７、原告並非出於故意或過失，依行政罰法第7條規定，應不予處罰，被告自始未舉證證明原告有何違反行政法上義務之故意或過失，遽對原告為行政處分，顯無理由。
(五)楊應雄雖為議員，惟對於金門縣政府或金門縣議會並無單獨監督之權，是故無從利用職務之便，遂使本人或其關係人獲取利益：
１、按公職人員利益衝突迴避法第5條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」是公職人員利益衝突迴避法所欲規範之對象，並非泛指所有之公職人員及其親屬一律禁止參與該公職人員任職機關或其所監督機關之採購案，而係限於公職人員有機會利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地，此觀之法文即明，否則即有侵害憲法保障人民之工作權及財產權。該法第
9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」揆諸其立法意旨，即係因公職人員或其關係人如與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，該公職人員於執行職務時，即有可能以作為或不作為方式，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者，為有效遏止貪污、不當利益輸送特制定此規定，禁止公職人員或其關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，此由該法第1條第1項規定：「為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，特制定本法。」復得佐證，是該法第9條規定實與公職人員執行職務應予利益迴避之情況有關，適用該條文時，仍應回歸該法第5條之規定。依上開規定之規範內容，僅係限於公職人員有機會利用職務之便（即具有監督權利），直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地。
２、系爭廠商得標並非金門縣議會所得置喙，且系爭採購案既未送至議會審議、議決或表決，公職人員實無從利用職務之便獲取利益，依公職人員利益衝突迴避法第10條規定，自無應否迴避之問題。又「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所，對直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會之議決案應予以執行，……」地方制度法第38條前段著有明文，民主政治的真諦在於議會政治，依照少服從多數的民主原理，議會採行合議制，只有議會經由多數委員做出議決，準據前開法律，該議決案始生法之拘束力，故縣議員僅為議會組成分子，對於行政機關之監督，須由全體議員做出議決後始生法定監督效力，行政機關則生遵守義務，職是，對於行政機關之監督權係源自議會所為之議決，而非議員個人所為之質詢；對於議員個人質詢內容，行政機關僅得列為施政參考建議，至於是否採納建議，行政機關自有裁量餘地，若未遵守，亦不構成違法，議員個人質詢行為並無法直接拘束金門縣政府，是故金門縣政府自非屬金門縣議會議員個人得以監督之機關。楊應雄雖為金門縣議員，亦非為議長，是其個人並無權撼動或左右議會任何決議，楊應雄須尊重其他議員之意見並遵守議會所為各種決議，若楊應雄所為之質詢並未經議會做出決議或其他依法類似具有拘束力之合意，則金門縣政府並無遵守之義務，縱然其個人之意見成為決議，惟該決議係全體議員做成，代表的是議會之意思表示，而非議員個人意見，故楊應雄對於金門縣政府並無直接監督之權。
３、依政府機關承辦人員證詞陳述，系爭標案依政府採購法於辦理招標時，楊應雄及其配偶高淑貞即原告之負責人並未對任何單位或承辦人員就系爭標案予以關心、關說、恐嚇或要求承辦人員向其報告等直接或間接方式企圖影響標案，足證楊應雄並未利用權勢幫助原告得標。原告承攬系爭招標案，於最後結算實竟以虧損呈現，原告並無獲取任何利潤，顯見原告之得標並未符合公職人員利益衝突迴避法第5條所規定之構成要件。
(六)縱認原告主觀仍有故意或過失，本件亦應有行政罰法第8條但書之適用：
原告之前董事長高淑貞雖為楊應雄之配偶，但因原告於楊應雄擔任議員前早已成立多年，日常所營業務上有其一定之口碑，在地方上素負盛名，自無憑藉楊應雄擔任擔任金門縣議員之身分關係，獲取任何利益之可能及必要，不能僅因原告之前董事長為楊應雄之配偶，遂認定原告有違反公職人員利益衝突迴避法第9條之行為並依同法第15則之規定處罰，而未審酌個案情節（即同時處罰被告93年11月16日法政決字第0930041998號函頒布前行為），系爭罰鍰確有過當。被告對於上開有利原告之主張應予審酌，並依行政罰法第8條但書規定減輕或免除處罰，方與比例原則相符。
(七)現行公職人員利益衝突迴避法第九條有諸多爭點，甚至合憲性疑義，被告已擬定公職人員利益衝突迴避法修正草案，排除依政府採購法所得標之標案，不受公職人員利益衝突迴避法之規範：
１、公職人員利益衝突迴避法主要爭點，為第9條之後段「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為」。問題有三：1、其將利益迴避者擴大及於個案（如本件之系爭採購案）執行機關（如本件之金門縣政府及所屬機關）之監督機關（如本件之金門縣議會楊應雄議員），但實際上監督機關對於該個案的執行，一般而言，在事前、事中與事後一無所悉；2、該條文將利益衝突與迴避人員擴大，亦即並不限於該個案決之直接負責監督的官員，既使行政程序法亦有類似規定（按行政程序法第32條規定：「公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避︰1、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。2、本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者。3、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。4、於該事件，曾為證人、鑑定人者。」），也以個案決定之有關官員為限；3、相關罰則過於嚴厲，而且構成解約事由也對業者不利（按本法第15條規定，違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。是此，已經締結的承攬契約等，將因為違反強制規定而構成解約的事由。凡此對於業者構成財產權或工作權的嚴厲限制。）
２、關於第9條的修正，主要為：1、相關人與政府的交易，不再採「一概迴避」原則，換言之，只要符合政府採購法而辦理的採購，或有公定價格的交易，均不必迴避。2、大幅縮減應迴避的官員對象：現行法係以須申報財產的公職人員為範圍，修法草案減為以「對機關負有重大決策權或影響力的公職人員」為對象。
(八)原告承攬系爭招標案，並未獲取暴利，相關裁罰規定不符公平正義：
１、被告雖根據本法第15條規定，處罰原告系爭招標案交易行為金額1倍之罰鍰，惟原告歷年來繳交營利事業所得稅，純益率僅6%，顯示原告獲利微薄，是處罰原告系爭招標案交易行為金額1倍之罰鍰（8,662,148元），不啻變相由原告出錢予金門縣各機關等相關人員出遊，致行政機關獲得免費旅遊之怪異現象，亦失去公職人員利益衝突迴避法，為反貪腐之預防性政策手段之立法目的。
２、退步言之，被告係根據其於93年11月間作成之93年11月16日法政決字第0930041998號函裁罰原告，該裁罰違反「法律不溯及既往」原則，是即便依本法第15條規定，處罰原告系爭招標案交易行為金額1倍之罰鍰，亦應以原告自93年11月以後與金門縣及其所屬機關所為之交易總額為裁罰依據，裁罰金額應僅403,380元。
(九)針對本件，監察院曾於中華民國98年2月4日以（98）院台申利字第0981800537號函知原告之前董事楊應雄，肯認楊應雄個人並未與金門縣政府暨所屬機關及事業機構為交易行為，尚與公職人員利益衝突迴避法第9條規定無涉，亦無違反該法第7條及第10條規定等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
(一)行政函釋或係針對法律構成要件或效果進行解釋，抑或就行政機關認定事實或適用法律進行解釋；然因行政函釋內容之實質作用力，使其無論發布於何時，因其意義在澄清或闡明執行法規之涵意，無本身之法律效力可言，其效力附屬於法規，應自法規生效時起予以適用。參諸司法院釋字第287號解釋意旨，亦認行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，應自法規生效之日起有其適用。基此，行政機關就行政法規所為釋示，其意既在闡明、解釋法規原意，而無擴張或限縮法規內容之實質效力，自難認與法律明確性及不溯及既往等原則相違。公職人員利益衝突迴避法自89年7月12日施行起，依同法第9條規定，縣議員之關係人即不得與受縣議員監督之縣政府及其所屬機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，而非於被告對外發布函釋之日起，始為本法適用範圍。原告以上開函釋係於本件交易行為後作成並發布，不得溯及適用，否則違背法律明確性及不溯及既往等原則為由，主張原處分違法云云，屬其個人主觀認知，尚不足取。
(二)本件交易雖係原告經由政府採購法所定程序辦理之招標而成，惟依政府採購法第1條所定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法」，此與公職人員利益衝突迴避法為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之立法目的及規範意旨，截然不同，自無依循政府採購法規定即得排除公職人員利益衝突迴避法適用之法理可言。另政府採購法第15條第2項雖有機關承辦、監辦採購人員對於與採購有關之事項，涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益時，應行迴避之規範，惟並無違反該規定之處罰明文，反觀公職人員利益衝突迴避法第1條第2項已明定，公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定，自可認公職人員利益衝突迴避法係關於公職人員利益衝突迴避之基本規範。再政府採購法就廠商向受公職人員監督機關之採購行為，並未加以規範，而公職人員利益衝突迴避法既有違反前開迴避義務之裁罰規定，較諸政府採購法更為嚴格，自應適用公職人員利益衝突迴避法規定裁處，自無違背信賴保護原則之虞。原告主張其係依政府採購法規定合法取得本件招標採購案，無從知悉另有公職人員利益衝突迴避法適用可能，應排除適用云云，亦非可採。
(三)原告主張欠缺違法性認識，應予免罰或減輕處罰云云；然成立公職人員利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉「構成本法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「本法之處罰規定」本身，而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，被告93年5月4日法政字第0930006395號函釋意旨足參。原告係資本額逾千萬元之公司，規模非小，應有法律專業人士或法務人員可供諮詢，難謂對施行多年之公職人員利益衝突迴避法毫無所知，自不容原告以欠缺違法性認識而卸責。至違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，既為第15條所明定，而本件經審議後已對原告裁罰交易行為金額1倍之最低法定罰鍰金額，原告猶爭執本件裁罰金額過高，違反比例原則云云，洵非有理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：查事實概要欄記載之事實，業據提出金門縣議會94年3月24日金議人字第0940000181號函附該縣議會第3屆議員名冊、高雄市政府94年7月12日高市府建二公字第09400523850號函附原告公司變更登記表影本及前開人等戶籍資料影本附原處分卷可按。原告於91年4月起至94年5月止，分別與楊應雄監督之金門縣政府建設局、金門縣自來水廠、金門縣議會、金門酒廠實業股份有限公司、金門縣政府環境保護局、消防局、文化局、財政局，簽定如事實欄所示之承攬契約，結算金額共8,662,148元，有被告卷附金門縣物資處開標紀錄、契約書、付款憑單、付款說明簽呈、財務結算驗收證明書等影本可稽，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
（一）本件是否有違反法律不溯既往原則及法律明確性原則？
（二)公職人員利益衝突迴避法第9條所謂禁止公職人員之關係人，與受公職人員監督機關為交易行為，是否僅指「行政上之職務監督」而已，不包含民意代表的議會監督？
（三）政府採購法是否為公職人員利益衝突迴避法第9條之特別法？原告有無信賴利益？
（四）原告有無故意過失？
（五）原處分裁罰是否過重？
六、本件應適用之法條及法理：
（一）公職人員利益衝突迴避法第2條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」
（二）公職人員利益衝突迴避法第3條第2款及第4款規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：…2、公職人員之二親等以內親屬。…4、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」
（三）公職人員利益衝突迴避法第9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」
（四）公職人員利益衝突迴避法第15條規定：「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」
（五）行為時公職人員財產申報法第2條第1項第9款規定：「左列公職人員應依本法申報財產：…9、縣（市）級以上各級民意機關民意代表。…」
七、本件並無違反法律不溯既往原則及法律明確性原則：按公職人員利益衝突迴避法自89年7月12日施行，而參諸司法院釋字第165號、第401號解釋，地方議會議員具有監督地方政府之職責，原告為楊應雄君之關係人，參照司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效之日起，即已有公職人員利益衝突迴避法適用。至被告93年11月16日法政決字第0930041998號函釋，就「關於縣議員既依法監督縣政府預算及施政作為，縣政府即係受縣議員監督之機關」，僅係就法條原意重為闡明，地方議會議員並非自該函之後才有公職人員利益衝突迴避法之適用，本件自無違反法律不溯既往原則及法律明確性原則。
八、公職人員利益衝突迴避法第9條所謂禁止公職人員之關係人
，與受公職人員監督機關為交易行為，亦包含民意代表的議會監督：
（一）參考公職人員利益衝突迴避法之立法目的在使公職人員廉潔自持，加強人民對政府施政的信心，且設置利益衝突迴避制度，以防範各類與執行職務之公職人員有密切關係之人進行不當利益輸送（參見該法第1條及立法草案總說明〉，且各國雖然少以專法規範，但參考我國政治及社會環境，認應設專法特別規範包含民意代表等公職人員之利益衝突迴避問題。
（二）依照地方制度法第36條、38條及第48條第2項規定，縣（市）議會得議決縣（市）預算、決算之審核報告；縣（市）議會之議決案，縣（市）政府應予執行；縣（市）議員開會時有向縣（市）首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；從而縣（市）議員既依法可籍由議決議案及預算、決算，並有質詢等權限，縣（市）政府自屬係受縣（市）議員監督之機關。
（三）綜合考量公職人員利益衝突迴避法有關公職人員、關係人、利益利益衝突的定義（該法第2、3、4、5條），及第10條第1項第1款民意代表有迴避義務者，不得參與個人利益相關議案之審議及表決等明文，可知立法者訂立公職人員利益衝突迴避法第9條時，並未將民意代表的議會監督排除在外。且公職人員利益衝突迴避法第10條及第11條巳規定民意代表與公職人員知有利益衝突時，應如何迴避之方式，民意代表及其關係人，若與政府機關為買賣等交易行為，公職人員亦可依前揭法條採取迴避方式使其合法，不致產生「公職人員之關係人，完全不能與政府機關交易」之情事。被告93年11月16日法政決字第0930041998號函釋稱：「……又縣議會得議決縣預算、決算之審核報告，縣議會之議決案，縣政府應予執行，縣議員開會時有向縣首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條及第48條第2項各定有明文，縣議員既依法監督縣政府預算及施政作為，縣政府即係受縣議員監督之機關。準此，縣議員本人或其女兒擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業依法即不得與縣政府為買賣、租賃及承攬等交易行為。」，與前揭立法意旨相符，行政機關予以適用，自無不法。
（四）且公職人員利益衝突迴避法第9條禁止公職人員及其關係人與公職人員服務機關，或受其監督機關，買賣等交易情形，目的在促進廉能政治、端正政治風氣、有效遏止貪污腐化暨不當利益輸送；對於公職人員及其關係人選擇機關交易雖有一定限制，但其目的洵屬正當；其所採取之限制手段與目的達成間又具實質關聯性，乃為保護重要公益所必要，並未牴觸憲法第23條之規定，與憲法保障人民生存權、工作權及財產權之意旨尚無違背。
九、政府採購法並非公職人員利益衝突迴避法第9條之特別法，原告不得本於已得標政府採購法案件之信賴利益而主張免罰：
（一）按政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制訂，此觀政府採購法第1條之規定即明，是政府採購法旨在建立公開、公平之採購程序及制度，以使政府採購合法、透明、有效，與公職人員利益衝突迴避法制定之目的係為促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污腐化及不當利益輸送，因而規範公職人員及其關係人不得為一定之行為，以避免瓜田李下及不當利益輸送，二者立法目的及規範意旨截然不同，自不因公職人員利益衝突法所禁止之交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可阻卻其違法性。
（二）按政府採購法第15條規定：「‧‧（第2項）機關承辦、監辦採購人員對於與採購有關之事項，涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益時，應行迴避。‧‧（第4項）廠商或其負責人與機關首長有第二項之情形者，不得參與該機關之採購。但本項之執行反不利於公平競爭或公共利益時，得報請主管機關核定後免除之。」、公職人員利益衝突迴避法第1條第2項規定：「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用公本法規定」，可知政府採購法第15條第4項規定不得參與政府採購案之主體（機關首長本人、配偶、三親等內血親或姻親，或同財共居親屬），較公職人員利益衝突迴避法第2條、第3條第1款至第3款所適用之主體（公職人員本人、配偶、共同生活之家屬、二親等以內親屬）範圍更廣泛，該政府採購法第15條第4項（不得參與政府採購案之主體）規定更為嚴格，且違反政府採購法第15條規定時，並無任何罰則，而違反公職人員利益衝突迴避法時，該法第1條第2項明定公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用公職人員利益衝突迴避法之規定；從而同時違反政府採購法第15條及公職人員利益衝突迴避法時，其競合時之處罰應直接適用公職人員利益衝突迴避法。參諸政府採購法之採購案主體與公職人員利益衝突法之關係人並非一致，且違反政府採購法第15條規定亦無罰則，益足證明政府採購法並非公職人員利益衝突迴避法裁罰之特別規定。
（三）本件楊應雄係金門縣議會議員，與其配偶高淑貞分別擔任原告之董事及負責人，原告依政府採購法第15條第4項規定，不得為政府採購之主體，但竟違法得標，縱使原告有何信賴且該信賴值得保護，亦僅限於該政府採購投標案而言，非謂於該案外適用公職人員利益衝突迴避法時，亦有信賴利益而不得依公職人員利益衝突迴避法處罰。
九、原告有故意過失：
（一）原告雖主張公務機關亦不知其有違反政府採購法相關法規，依程序審查通過其投標資格，原告並陸續施工及完工，期間歷時多年，政府機關並無任何作為，自不能要求原告知悉此等交易行為業已違法，故原告欠缺故意或過失，不應處罰云云。
（二）然公職人員利益衝突迴避法於89年7月12日即經總統以（89）華總一義字第8900170290號令公布，並自公布之日起施行，原告對於施行經年之公職人員利益衝突迴避法上開相關規定，不能推稱毫無所知。且人民不能以不知法律而免除責任，行政罰法第8條規定所稱「不知法規」，係指行為人不知法規之「禁止（不得作為）」或「誡命（應作為）」規範，非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反「何法規」有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大概為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書適用之餘地，從而原告辯稱無違法認識無故意過失，不應處罰云云，不足採信（本院98年度訴字第1850號判決參照，該判決業經最高行政法院99年度裁字第1026號裁定駁回上訴確定）。
十、原處分裁罰並未過重：
（一）原告主張本件依政府採購法承攬政府工程，確有支出成本，而被告逕以「交易金額」裁罰，違反行政罰法第8條但書規定云云，惟按違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定時，依同法第15條規定，應裁處「交易行為金額」1倍至3倍之罰鍰，所謂「交易行為金額」，依其文義，顯不應「扣除成本」，此部分被告並無裁量權，其處罰已屬法定最低額，難謂過重。
（二）又被告已依法處以法定罰鍰額最低金額，設若仍有原告所陳之「法重情輕」之情事，實係立法者裁量，本院無從作出與法條文義為相反之解釋，而原告主張之公職人員利益衝突迴避法修法草案，尚未具體提至立法院審議通過及公布施行，其有關修法已排除政府採購法部分內容之陳述，亦不足為原告有利認定。
十一、綜上，原告為公職人員利益衝突迴避法規定之公職人員關係人，違反同法第9條規定，與受其監督之機關為買賣等交易行為，被告依同法第15條裁處原告交易金額一倍之最低罰鍰，認事用法核無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
十二、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年5月31日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官吳慧娟
法官林惠瑜法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年5月31日
書記官簡信滇