裁判字號：臺北高等行政法院97年簡字第578號判決
裁判日期：民國98年01月14日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決
97年度簡字第578號原告台灣石神井不動產物業開發股份有限公司代表人甲○○（董事長）被告臺北縣新店市公所代表人乙○○（市長）上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北縣政府中華民國97年7月17日北府訴決字第0970174954號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告稽查員分別於民國（下同）96年12月28日下午2時15分及同日下午2時25分許，在臺北縣新店市○○街○○巷○號及
6號前之里公佈欄內，發現遭人任意夾附廣告物，乃當場拍照存證，並依廣告上所載之聯絡電話號碼「00000000」，循線查獲為原告所承租使用中，乃認其行為違反廢棄物清理法第27條第10款規定，爰據以告發，並移由被告以97年2月1日北縣店執字第9700068號及第0000000號2件處分書各裁處原告新臺幣（下同）2千4百元之罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之
自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。行政罰法第3條訂有明文，且行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外；查原告經營房地產仲介業，向來清楚公告欄上有該等警語，依照經驗法則當不致於有故意使自己陷入被處罰之可能，甚且依通常房地產仲介業間之商業習慣，將廣告單區分為投遞信箱用及張貼用二者，又僅投遞信箱用之廣告單才會登載公司電話、加盟店名及經紀人名稱與證號，系爭廣告單乃專屬投遞信箱之用，由被告之取證照片（參證3）中清楚的看出該照片並無黏膠之黏貼且該廣告單明白的記載了公司名稱、公司電話及經紀人姓名暨其證件證號，純粹是用以投遞信箱而非黏貼公佈欄之用與一般售屋廣告四處黏貼且僅以轉接電話記載而不知其公司名稱、公司電話大為不同。又如係原告所為，為何僅僅兩處公佈欄有置入廣告單，而他處則無。至於該廣告單為何被置入公告欄，應係同業間相互競爭之下，為使原告受行政罰而將之置入公告欄之故意行為，故參照上揭條文規定，可知原告並非應受處罰之行為人，被告不能基於此遽定為原告所為。被告於稽查當時是否曾依行政罰法第34條就現行違反行政法上義務之行為人處置之規定，確認原告之身分、其廣告何人置入等情，容有疑義。再參照行政程序法第9條、第36條、第43條及最高行政法院（改制前行政法院）39年度判字第2號判例略以：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確認證明其違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」。
⒉次按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不
予處罰。為行政罰法第7條第1項所明訂，其立法理由為「現代國家基於有責任始有處罰之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。」，「現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。」；均明白地揭示，關於行為人違反行政法上義務之行為時，處罰機關對行為人之故意或過失負有舉證責任，被告未及詳查即僅據照片及該廣告單推定原告有違反行政法上義務之行為，要不可採，更與法律之規定及立法理由相違背。⒊觀諸被告97年2月1日北縣店執字第0000000及第0000
000號之處分書及編號001563號及001564號告發單（參證4）均略以原告違反廢棄物清理法第27條第10款之規定裁罰。惟參酌前揭告發單違反事實之內容，卻略以「民國96年12月28日發現寶安街82巷3號及6號前公佈欄『張貼』違規售屋廣告」，而並未在「張貼或噴漆廣告污染定著物」欄打勾，與引用法條不符。其事實認定係將「置入」認定為「張貼」且未究明該「置入」廣告單行為人為何人，即遽為處分原告。其認事用法，實難令原告甘服，故原處分自應予撤銷。
⒋綜上所述，懇請鈞院鑑核，判決如訴之聲明，以維權益，併符法制。
㈡被告主張之理由：
⒈被告基於整潔環境衛生需要，將轄區內69里行政區域內
列為指定清除地區，依廢棄物清理法第27條規定在指定清除地區內嚴禁有污染行為，違者依同法第50條處以罰鍰，為被告92年6月26日北縣店清字第0920024887號公告周知在案。
⒉按「在指定清除地區內嚴禁張貼或噴漆廣告污染定著物
。違者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰處分。」，為廢棄物清理法第27條第10款、第50條第3款所明定。
⒊次按69年12月1日衛二字第64653號函釋：「任意張貼
廣告，如未於行為時發現，可依廣告上刊載之住址或電話號碼，處分房屋或電話所有人（屋主），如所有人（屋主）能舉證為其他人時，可改處分行為人。」。
⒋又按79年11月7日環署廢字第36331號函釋：「任意張
貼廣告污染定著物者應處罰污染行為人。至於從廣告中電話號碼查詢該電話租用人，係為查證方法之一，即藉此方法查明行為人。」。
⒌復按67年6月26日衛署環字第194875號函釋：「人民在
政府機關設置為公布政令之公告牌張貼商業廣告，應經公告禁止，始得依違反廢棄物清理法之規定予以處罰。
」，合先敘明。
⒍原告於訴狀中之意旨及主張實無礙於本件處分之合法成
立，本所依採證照片循線查知使用之電話為「00000000」、「00000000」二支門號乃原告（台灣石神井不動產物業開發股份有限公司）所承租並使用中，並經被告依該電話查證確為房屋出租廣告電話無訛，此有採證照片及被告查證紀錄表2紙等附卷為憑。原告對此點亦未爭執，違規張貼廣告行為之處罰，除違規行為為現場行為，經行政機關立即查獲者，原則上以該現場行為人為處罰對象外，如非現場行為人則行政機關以該聯絡方式查證結果，確認該違規張貼之廣告、係以該電話聯絡達到廣告之效果者，則行政機關以該聯絡方式之管領人（承租電話使用人─「00000000」、「00000000」台灣石神井不動產物業開發股份有限公司)為違規張貼廣告之行為人，並依法處罰，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任。
⒎又依據本案所卷附存證照片顯示非常清楚，系爭張貼房
屋出售廣告之違反地點新店市○○街○○巷○號及6號前里公佈欄，該公佈欄公告橫書「公佈欄僅提供本里政令及活動之用，禁止任意張貼私人及其他非公益傳單，公佈欄為市公所公物，為提供里民資訊之道；如有任意破壞、張貼等情事，依法告發請里民守望相助，踴躍檢舉，謝謝合作！」等字樣清晰可見（如附件照片）─揆諸前揭函釋，被告之處分，應無不當。爰此，原告違規張貼於「信義里公佈欄」之房屋出售廣告，經被告環境衛生稽查員拍照存證並循線查知為原告所承裝並使用中（如附件查證紀錄表），違反「廢棄物清理法」為俱在事實，實不容原告辯稱係將違規廣告單「置入」而非「張貼」為規避責任之訴詞，實不足採。
⒏被告認為本案原告自承有廣告行為，違反廢棄物清理法
為俱在事實，且未能提出任何事證，以實其說，僅以該廣告單應係同業間相互競爭之下，為使原告受行政罰而將之置入公告欄之故意行為…及事實認定係將「置入」認定為「張貼」且為究明該「置入」廣告單行為人為何人云云為由，主張請求撤銷，空言否認違規，實難採據，故應認其主張顯屬推諉之詞，委無足採。
⒐綜上所陳，本案業經臺北縣政府訴願審議委員審議決定
訴願駁回在案，是被告依法處分，並無違誤。惟原告仍陳詞固執己見，被告依法處分並無不當，況被告為維持市容之整潔美觀，每日均耗費大量人力，至轄區內各地取締、清除違規張貼之小廣告，並於各重要路口設置整潔美觀之收費廣告欄，但卻仍有大多數房仲業者及少數民眾依然故我，每日騎乘機車穿梭於大街小巷任意四處張貼，或將政府機關設置為公佈政令之公告牌張貼商業廣告，勢將嚴重影響市容觀瞻及環境整潔。
⒑基上論結，本案依廢棄物清理法第27條第10款之規定處
分原告於法並無不合，並依同法第50條第3款依其情節輕重裁分別裁處2,400元罰鍰，以遏制污染環境之行為，亦符合行政程序法比例原則（該違反法條明定罰鍰處1,200元以上6,000元以下罰鍰）及依據被告95年8月24日修正執行違反廢棄物清理法案件裁罰額度基準（如附件─基準表）處分，亦無違法之處，原處分自無不當應予維持，狀請鈞院鑒核，依法駁回原告之訴，以昭公允。
理由
一、按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：一、...十、張貼或噴漆廣告污染定著物。十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、「有下列情形之一者，處1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、...三、為第27條各款行為之一。」廢棄物清理法第27條第10款、第11款及第50條第3款分別定有明文。
二、本件被告所屬稽查員於96年12月28日下午2時15分及同日下午2時25分許，先後在臺北縣新店市○○街○○巷○號及6號前之新店市信義里公佈欄內，發現遭人任意夾附廣告物，當場拍照存證後，依廣告上所載之聯絡電話號碼「00000000」，循線查獲為原告所承租使用中，爰認其行為違反廢棄物清理法第27條第10款規定，據以告發，並移由被告以前揭2件處分書各裁處原告2千4百元之罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，核兩造主要爭執點厥為：系爭處分是否合法？本院判斷如下。
三、查「基於整潔環境衛生需要，將其轄區內69里行政區域內列為指定清除地區，依廢棄物清理法第27條規定在指定清除地區內嚴禁有污染行為，違者依同法第50條處以罰鍰，公告周知」業據本件被告於92年6月26日以北縣店清字第0920024887號公告周知在案，有上開公告附卷可憑（見訴願卷第23頁）。次查系爭2件違規廣告所張貼之「新店市信義里公佈欄」亦記載【本公佈欄僅提供本里政令及活動宣導之用，禁止任意張貼私人及其他非公益傳單」等語（見訴願卷第14頁、第20頁），可知若將私人及非公益廣告物張貼於上開里公佈欄即構成廢棄物清理法第27條第10款之違規行為，合先敘明。
四、次查被告稽查員於96年12月28日下午2時15分及同日下午2時25分許，在臺北縣新店市○○街○○巷○號及6號前之新店市信義里公佈欄內，發現遭人任意張貼法拍屋出售之廣告物，爰當場拍照存證，此有現場採證照門在卷可稽（見訴願卷第14頁及第20頁），旋依上開廣告上所載之聯絡電話號碼「00000000」，循線查獲上開電話係原告所承租使用，亦有違反廢棄物清理法規（廣告案）查證紀錄表在卷可考（見訴願卷第16頁），而原告亦不爭執上開張貼廣告上之電話係原告公司所承租使用，被告認定原告違反廢棄物清理法第27條第10款規定，對原告上開2件違規行為各處2千4百元之罰鍰，核無不合。
五、原告主張其經營房地產仲介業，向來清楚公告欄上有該等警語，依照經驗法則當不致於有故意使自己陷入被處罰之可能，甚且依通常房地產仲介業間之商業習慣，將廣告單區分為投遞信箱用及張貼用二者，又僅投遞信箱用之廣告單才會登載公司電話、加盟店名及經紀人名稱與證號，系爭廣告單乃專屬投遞信箱之用，由被告之取證照片中清楚的看出該照片並無黏膠之黏貼且該廣告單明白的記載了公司名稱、公司電話及經紀人姓名暨其證件證號，純粹是用以投遞信箱而非黏貼公佈欄之用與一般售屋廣告四處黏貼且僅以轉接電話記載而不知其公司名稱、公司電話大為不同云云。但查房地產仲介公司到處張貼售屋廣告乃公眾周知之事實，且為近期電視及報紙媒體鼓勵住民逕予撕去論斤換取獎賞之標的；而房仲業為期達到出售廣告之效果，當然應將其出售標的、聯絡方法記載於廣告上，從而廣告即無所謂「投遞信箱」用及「張貼用」之區別必要，原告此項主張，洵屬無稽。
六、原告另主張系爭違規如係其所為，為何僅僅兩處公佈欄有置入廣告單，而他處則無。至於該廣告單為何被置入公告欄，應係同業間相互競爭之下，為使原告受行政罰而將之置入公告欄之故意行為，故參照上揭條文規定，可知原告並非應受處罰之行為人，被告不能基於此遽定為原告所為云云。但查系爭廣告上之電話經查證既係原告公司所承租使用，衡諸經驗法則及常理，徵諸舉證責任原理，在原告未提供確實證據證明非其公司員工或受雇人所為之情況下，自可認定係原告公司人員所為。而原告亦自承「向來清楚公告欄上有該等警語」，則其員工或受雇人自無不知之理。按諸行政罰法第7條第2項「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」之規定，原告公司自應負系爭違反廢棄物清理理之責任至明。
七、原告主張被告於稽查當時是否曾依行政罰法第34條就現行違反行政法上義務之行為人處置之規定，確認原告之身分、其廣告何人置入等情，容有疑義云云。按「行政機關對現行違反行政法上義務之行為人，得為下列處置：一、即時制止其行為。二、製作書面紀錄。三、為保全證據之措施。..四、確認其身分。..」固為行政罰法第34條第1項所明定；但本件被告所屬稽查人員發現原告公司違規，是發現原告公司售屋廣告張貼於里公佈欄，而未即時發現張貼廣告之行為人，已極明確，從而即無上開即時處置行為。惟按違反行政法上義務之行為，非必現行違規者始得取締，在行為人違規後，依照相關事證的調查，足以認定違規行為人者，亦得課處其違規之責任，要屬當然，行政院衛生署69年12月1日衛二字第64653號函釋：「任意張貼廣告，如未於行為時發現，可依廣告上刊載之住址或電話號碼，處分房屋或電話所有人（屋主），如所有人（屋主）能舉證為其他人時，可改處分行為人。」及79年11月7日環署廢字第36331號函釋：「任意張貼廣告污染定著物者應處罰污染行為人。至於從廣告中電話號碼查詢該電話租用人，係為查證方法之一，即藉此方法查明行為人。」即本此旨，從而，本件被告所為稽查、查證而認定原告為違規者，並無不合。
八、原告主張關於行為人違反行政法上義務之行為時，處罰機關對行為人之故意或過失負有舉證責任，被告未及詳查即僅據照片及該廣告單推定原告有違反行政法上義務之行為，要不可採，更與法律之規定及立法理由相違背云云。按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。查原告業已自承「經營房地產仲介業，向來清楚公告欄上有該等警語」，可知原告公司明知里公佈欄禁止張貼售屋廣告；惟系爭售屋廣告係原告公司受僱人或其他從業人員所為，業如前述，原告公司未約束所屬人員不得從事違規行為，任意張貼售屋廣告，該受僱人或從業人員之故意或過失，即推定為原告公司之故意或過失，行政罰法第7條第2項亦有明定，已如前述，從而，原告公司要無辭卸故意或過失違規責任之餘地。
九、原告主張被告97年2月1日北縣店執字第0000000及第0000
000號之處分書及編號001563號及001564號告發單均略以原告違反廢棄物清理法第27條第10款之規定裁罰。惟參酌前揭告發單違反事實之內容，卻略以「民國96年12月28日發現寶安街82巷3號及6號前公佈欄『張貼』違規售屋廣告」，而並未在「張貼或噴漆廣告污染定著物」欄打勾，與引用法條不符。其事實認定係將「置入」認定為「張貼」云云。但查系爭處分書明載「違反事實」為「任意張貼租屋廣告，污染定著物」、「處分理由及法令依據」為「違反廢棄物清理法第27條第10款之規定，並依同法第50條第3款之規定處分」（見訴願卷第12頁、19頁）並無不合；至於告發單係被告機關所為違規之告發，並非「行政處分」，其「違反事實內容簡述」欄雖未勾選第3點之「張貼廣告污染定著物」但另於第5點填載「96、12、28發現寶安街82巷6號前公佈欄張貼違規售屋廣告」乃稽查人員對於發現違規事實之確實記載，核其考量應是認定系爭違規構成廢棄物清理法第27條第11款「其他經主管機關公告之污染環境行為。」，其所為此項記載，亦無不合；次查本件違規張貼廣告於新店市信義里公佈欄之行為，同時符合廢棄物清理法第27條第10款及第11款之規定要件，被告就原告所為係違反第10款予以認定，課處罰鍰，要屬依法有據，原告此項主張，要無執為阻卻系爭處分合法之依據。至所謂「置入」而非「張貼」之辯更屬無稽，洵不足採。
十、綜合上述，本件原告起訴論旨，均不足採，被告對其違反廢棄物清理法第27條第10款之事實認定、法令適用及課處罰鍰處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞及一己主觀見解，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、233條第1項、98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年1月14日
臺北高等行政法院第六庭法官闕銘富上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國98年1月14日
書記官方偉皓