最高行政法院101年度裁字第334號裁定

裁判字號：最高行政法院101年裁字第334號裁定

裁判日期：民國101年02月16日

裁判案由：全民健康保險

最高行政法院裁定
101年度裁字第334號抗告人 劉泓志 即祐民診所上列抗告人因與相對人行政院衛生署中央健康保險局間全民健康保險事件，對於中華民國100年10月31日臺北高等行政法院100年度訴字第987號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定以：全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險人（即相對人）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫療費用予保險醫事服務機構之型態為之（全民健康保險法第1條，第6條、第47條至第54條參照）。而為鼓勵基層醫師到醫療資源不足地區提供醫療保健服務，促使全體保險對象都能獲得適當的醫療服務，全民健康保險法第32條第1項亦規定：「本保險為維護保險對象之健康及促進原住民地區暨山地離島地區之醫療服務，主管機關應訂定預防保健服務項目與實施辦法及原住民地區暨山地離島地區醫療服務促進方案。」據此，全民健康保險醫療費用協定委員會民國（下同）100年度全民健康保險醫療費用總額協商暨第163次會議議決為總額分配之決議後，由相對人擬定「100年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案」（下稱系爭改善方案）送由行政院衛生署核定後實施，其主要建制無非以優於一般健保特約之支付標準，鼓勵西醫基層醫師至偏遠地區提供醫療服務，並限定與相對人簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱健保特約）之醫療院所為申請人，是以，改善方案雖未就醫療院所與相對人間法律關係為定性，然其對偏遠地區人民保險給付方式，與前述經由相對人與醫事服務機構締結健保特約以對國民提供醫療服務模式，並無二致。援此例，改善方案中醫事服務機構與相對人間之法律關係當亦應認定為行政契約，改善方案公告乃為相對人要約之引誘，醫事服務機構之「申請」即為要約，相對人審核條件而為允諾，係屬承諾，二者合致而契約成立，由於此改善方案契約係以申請人業與相對人締結健保特約為前提，是關於改良方案之雙方合意，應認係原健保特約之特別條款，而為原健保特約之一部分，亦因此合於行政契約書面要式性之要求。醫事服務機構如因系爭改善方案所訂立之行政契約而與相對人有所爭執，求為財產上給付或請求作成行政處分外其他非財產上給付者，原則上應依行政訴訟法第8條第1項提起給付訴訟為之。本件抗告人起訴略稱：抗告人（機構代碼：0000000000）與相對人簽有健保特約，抗告人申請以抗告人、 劉瑞卿 及 張金龍 等三位醫師辦理系爭改善方案，辦理巡迴醫療服務。相對人同意抗告人依其申請地點辦理巡迴醫療服務後，抗告人申請變更劉泓志醫師之巡迴醫療地點2次（分別為100年3月1日及000年0月0日生效），申請變更劉瑞卿醫師之巡迴醫療地點1次（自000年0月0日生效），分經相對人以100年2月18日健保南字第1005003595號函、100年4月25日健保南字第1005008889號函（下稱系爭函文）、100年4月27日健保南字第1005008467號函予以同意。系爭函文說明五並載明「本方案八、(二)4.2診療時間、地點之異動，診所應事先周知當地民眾及病患，門診時間表及地點變更次數，一年不可超過三次﹔查貴診所本次已變更第三次」乙節，此部分違反比例原則及平等原則，為此訴請確認系爭函文為違法云云。然查，抗告人請求確認之系爭函文，乃相對人就抗告人改善方案此一行政契約之內容變更為同意之意思表示，核其定性乃觀念通知，並非行政處分，且此觀念通知乃滿足抗告人所求，不可能於抗告人權利或法律上利益有所損害。至於系爭函文說明五部分，則係重複系爭改善方案
八、(二)4.2之內容，無非為兩造前已締結之行政契約內容之重申（參見原審卷第87頁），而於同意抗告人變更巡迴醫療地點之觀念通知中予以註記而已，於抗告人權利或法律上利益均無所損。是以，抗告人請求確認系爭函文為違法，顯然欠缺權利保護必要等由，乃裁定駁回抗告人之訴；並敘明苟抗告人嗣因同一年度內第3次以上申請變更門診時間表及地點，致遭相對人援引系爭改善方案八、（二)4.2而不同意；或未經相對人同意而為第3次以上變更門診時間表及地點後之醫療行為，而為相對人拒不給付醫療費用，抗告人認有損於權利時，自得循行政訴訟法第8條第1項提起給付訴訟，求為權利之保障。
三、抗告意旨略謂：本案係因相對人計算換點次數錯誤，以診所為計算標準，不是以醫師為計算基準，違反平等原則，診所有5位醫師，另2位完全沒有換地機會？因為沒有請求事項，所以不是給付或課以義務，且亦非處罰，所以非撤銷訴訟。相對人之違法計算，將造成抗告人無法更換地區至醫療更缺乏地區，因此提起確認該行政行為違法，應屬正確；原審表示有費用爭議再提起給付訴訟，應屬錯誤云云。
四、本院查：㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。行政訴訟法所規定之確認訴訟，其種類依上揭行政訴訟法第6條第1項之規定，包含確認行政處分無效，確認公法上法律關係成立或不成立（參照該條文立法理由，包括確認公法上法律關係「存在或不存在」），確認已執行完畢或其他事由而消滅之行政處分為違法等訴訟類型。苟人民提起行政訴訟之確認訴訟，並非請求確認特定之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）或特定之已執行完畢或已消滅之行政處分為違法，而係請求確認某非行政處分者為違法，即與確認訴訟之要件不合，並非法之所許。又提起確認之訴亦須原告有即受確認判決之法律上利益，始得為之，否則亦屬不備起訴要件。而所謂即受確認判決之法律上利益，乃指原告目前所處之不確定法律狀態，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。
㈡次按所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法
第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政處分之要素包含有行為（行政機關公法上之意思表示）、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性等。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。又行政機關倘非居於公權力之高權地位，而係基於行政契約當事人身分，所為對外發生法律效果者，亦非屬行政處分。㈢經查，系爭改善方案（附原審卷第80頁至第91頁）之建制，
係以優於一般健保特約之支付標準，鼓勵西醫基層醫師至偏遠地區提供醫療服務，並限定與相對人簽訂健保特約之醫療院所為申請人，原裁定認系爭改善方案中醫事服務機構與相對人間之法律關係為行政契約，關於改善方案之雙方合意，應係原健保特約之特別條款，而為原健保特約之一部分，尚無不合。本件抗告人請求確認之系爭函文（原審卷第18頁），其主旨載明：「貴診所劉泓志醫師辦理『100年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案』變更案，同意自100年5月1日至100年12月31日止執行，復如說明，請查照。」依此觀之，係相對人同意抗告人依其申請地點辦理巡迴醫療服務後，抗告人申請變更劉泓志醫師之巡迴醫療地點，相對人同意抗告人依其申請地點辦理巡迴醫療服務所為函覆，乃相對人依行政契約約定（系爭改善方案八、(二)4.1--參原審卷第86頁），就抗告人改善方案此一行政契約之內容變更，本於契約當事人地位而為同意之意思表示，固發生行政契約內容變更之法律效果，而非屬觀念通知（原裁定誤將之定性為觀念通知）；惟相對人並非居於公權力之高權地位，而係本於行政契約當事人身分，基於契約約定所為同意變更之意思表示，依上揭說明，核非屬行政處分。況抗告人申請變更劉泓志醫師之巡迴醫療地點，相對人以系爭函文同意抗告人依其申請地點辦理巡迴醫療服務，該部分函覆係滿足抗告人之請求，尚難謂於抗告人之權利或法律上利益有所損害，抗告人就此請求確認違法，亦難謂有即受確認判決之法律上利益，依上揭說明，並非法之所許。至於系爭函文說明五部分，則係記載系爭改善方案八、㈡4.2之內容（參原審卷第87頁第4行及第5行），無非為兩造前已締結之行政契約內容之重申，而於同意抗告人變更巡迴醫療地點之系爭函文中予以註記而已，該部分之註記，並不發生任何法律效果，屬觀念通知，而非行政處分。抗告人對之請求確認為違法，依前述說明，亦非合法，而應予駁回。又原裁定已敘明苟抗告人嗣因同一年度內第3次以上申請變更門診時間表及地點，致遭相對人援引系爭改善方案八、（二)4.2而不同意；或未經相對人同意而為第3次以上變更門診時間表及地點後之醫療行為，而為相對人拒不給付醫療費用，抗告人認有損於權利時，自得循行政訴訟法第8條第1項提起給付訴訟，求為權利之保障，尚無不合。雖原裁定就系爭函文未詳予剖析釐清其內容及性質，將相對人同意抗告人依其申請地點辦理巡迴醫療服務所為函覆（發生行政契約內容變更之法律效果），誤認係屬觀念通知，固有未洽，惟尚不影響抗告人在原審之訴，因不合法而應受駁回之結果。抗告意旨，仍執前詞，求予廢棄原裁定，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國101年2月16日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜素娥法官吳慧娟法官許瑞助法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國101年2月17日
書記官楊子鋒