裁判字號：最高行政法院96年判字第591號判決
裁判日期：民國96年04月12日
裁判案由：水土保持法
最高行政法院判決
96年度判字第00591號上訴人甲○○訴訟代理人 孫隆賢 律師被上訴人臺北市政府代表人乙○○上列當事人間因水土保持法事件，上訴人對於中華民國94年9月29日臺北高等行政法院94年度訴字第26號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人以上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於臺北市○○區○○段1小段591地號私有土地內開挖整地採取土石、堆砌塊石駁崁，違規面積約400平方公尺，經民眾檢舉，案經被上訴人所屬建設局於民國（下同）93年7月23日及8月9日現場勘查屬實，爰以其違反水土保持法第12條規定，依同法第23條第2項及第33條規定裁處上訴人新臺幣（下同）6萬元，並令立即停止一切非法開發、使用行為。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人因不諳法令，又為避免重大災害產生而為上述行為，並非為建築地上物或其他經濟目的，且於會勘時，現場已全數種植造林好，進行植樹綠化，並未變更地形、地貌及破壞水土保持，故不該當於水土保持法第12條第1項所謂開挖整地之行為。又被上訴人於作成剝奪上訴人權利之系爭處分前，未給予上訴人陳述意見之機會，顯有違行政程序法第102條之規定而具有瑕疵。且查上訴人為穩固住家後方即台北市○○區○○段1小段591地號土地暨疏浚排水溝，乃將系爭土地邊坡危險鬆動之土石作局部打除，堆疊至因大雨沖刷所形成之危險邊坡水溝旁，而遭被上訴人罰鍰，嗣後，上訴人委託大安土木技師事務所鑑定上訴人打除堆疊石塊之安全性，經該事務所作成「台北市○○區○○段1小段591地號塊石駁坎構造物安全鑑定報告書」，並經被上訴人以94年5月13日府建四字第09403533100號函回覆同意該塊石駁坎構造物暫予現況保留。上訴人自無違水土保持法之規定。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷等語。
三、被上訴人則以：查「水土保持法」第8條及第12條第1項所指「堆積土石」、「其他開挖整地」行為，係以實際行為之發生為依據，並非以上訴人所提「需於山坡地或森林區內，為建築地上物或其他經濟目的，而從事破壞原生地表之行為」為構成要件，上訴人依此理由自認未違反「水土保持法」，顯係對法令之見解有誤。次查本案案址係位於台北市公告之山坡地範圍內，然上訴人未依「水土保持法」第8條、第12條之規定經申請核准擅自開挖整地採取土石、堆砌塊石駁崁等行為，其違規事實明確，被上訴人予以處分，於法並無不合。再查上訴人前於85年間於台北市○○區○○段1小段44地號土地亦有違反「水土保持法」遭被上訴人處分之紀錄，上訴人自應知於公告山坡地範圍之開發使用行為，應依法先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定獲准後始得施工。故上訴人未依程序申請擅自開挖整地之舉顯係惡意，彰彰甚明。另縱上訴人開挖整地、施作駁崁係為防颱及避免危險之措施，其治理行為仍應依「水土保持法」相關規定申請。另本案業經被上訴人分別於93年8月3日及93年8月9日二次辦理現場會勘，並給予上訴人陳述意見之機會在案，基於違規事證明確，被上訴人依法處分，應無不當等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定‧‧‧一、從事農，林，漁，牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。‧‧‧四、開發建築用地、設置公園‧‧‧或其他開挖整地。」「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，‧‧‧。」「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：‧‧‧二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」水土保持法第12條第1項、第23條第2項、第33條定有明文。本件上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於臺北市士林區前述地號私有土地內開挖整地採取土石、堆砌塊石駁崁，經民眾檢舉，並經被上訴人所屬建設局於現場勘查屬實，爰以其違反水土保持法第12條規定，依同法第23條第2項及第33條規定裁處上訴人6萬元，並令立即停止一切非開發、使用行為，有會勘紀錄照片、原處分書附於原處分卷可稽，堪信為實在。查上訴人對於其在前揭時地被查獲未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，將系爭土地邊坡危險鬆動之土石作局部打除，堆疊至因大雨沖刷所形成之邊坡水溝旁之事實並不爭執。然因水土保持法第12條第1項所指「堆積土石」、「其他開挖整地」行為，係以實際行為是否該當上開構成要件事實為認定依據，並不以建築地上物或其他經濟目的為必要。本件上訴人既有擅自開挖整地、採取土石、堆積土石作為駁崁之情事，業已合致於水土保持法第12條第1項之構成要件，上訴人就此所為之主張，要無可採。次查上訴人前於85年間於台北市○○區○○段1小段44地號土地亦有違反「水土保持法」遭被上訴人處分之紀錄，有被上訴人90年3月15日府建四字第9001981600號函影本附於原處分卷可參，上訴人已知於公告山坡地範圍之開發使用行為，應依法先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定獲准後始得施工。而上訴人本件復未依程序申請擅自開挖整地之舉顯為故意之行為。又上訴人遭人檢舉被上訴人為本件處分之時，並無颱風來臨之急迫情事，與緊急避難要件不合；上訴人縱有治理需要，仍應依「水土保持法」相關規定申請，本件上訴人未經申請，即擅自動工，其主張申請緩不濟急，無非事後圖免處罰之藉詞而已，亦無可採。至於被上訴人事後同意上訴人所堆積之駁崁同意暫時保留，係為鄰近建築物安全，在其權限範圍內，得以裁量之事項，無礙於本件處分之成立，併此敘明。另查本案業經被上訴人分別於93年8月3日及93年8月9日二次辦理現場會勘，上訴人亦由其代理人 張仲昭 陳述，有93年8月3日會勘紀錄附於原處分卷可參，可見上訴人業已向被上訴人陳述其意見。被上訴人以上訴人違規事證明確，於作成處分前，未再給予上訴人陳述之機會，並無違法。從而，本件原處分予以最輕度之處罰並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人起訴意旨為無理由，應予駁回。資為其判決之論據。
五、本院按：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定‧‧‧一、從事農，林，漁，牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。‧‧‧四、開發建築用地、設置公園‧‧‧或其他開挖整地。」為水土保持法第12條第1項所明定。此規定係採事前預防之立法目的，只要違反預先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之義務，即構成此項違章行為，並不以發生影響水土保持之結果為成立要件，縱事後主管機關取締此項違章後，經專業人士鑑定結果以不生公共危險而未命拆除違章工作物，亦不影響前已成立之違章行為。且依此規定，違章行為不限於開發建築用地或其他經濟目的，僅須有開挖整地之行為，即構成本項違章行為。原判決據以駁回上訴人之訴，於法並無不合，上訴人猶執原詞謂：其非出於建築或其他經濟目的而為，由台北市政府94年5月13日府建四字第0943533100號函說明二可知，被上訴人肯定上訴人於系爭土地邊坡石塊作局部打除確實可發揮水土保持之功效，且被上訴人因該鄰近建物安全而同意堆積之駁崁得予保留。被上訴人明知上訴人前開行為與水土保持法所欲保障他人之生命財產安全之目的適相符合，仍對上訴人課予罰鍰，顯有違行政程序法第7條之規定。原審未查，竟認上訴人有擅自開挖整地，堆積土石作為駁崁，並符合水土保持法第12條第1項之構成要件之情事，顯有判決不適用法規或適用不當之違背法令及判決理由矛盾之違法云云，依上開說明，顯屬誤解法律規定而殊無足取。次查本案案址係位於台北市公告之山坡地範圍，業經被上訴人查明在案。本件上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於臺北市士林區前述地號私有土地內開挖整地採取土石、堆砌塊石駁崁，亦經被上訴人所屬建設局會同上訴人之代表人於現場勘查屬實，此有會勘紀錄及現場照片附於原處分卷可稽，堪信為實在等情，業經原判決敘明其所憑之證據及得心證之事由，核與證據或論理法則均無違，亦與行政法院應依職權調查證據之規定無悖。上訴意旨復以：其僅將危險石塊打除，堆疊至危險邊坡腳上，面積約100平方公尺，並非原處分所認定之400平方公尺，原判決未依職權調查，亦未說明何以上訴人上開主張不可採，有適用法規不當及判決不備理由之違誤等語，指摘原判決，核其意旨無非係對原審取捨證據認定事實之職權行使，加以爭執，尚難遽謂原判決有違背法令之情事。末查上訴人違章行為時，並無颱風警報，且上訴人亦未證明當時不為本件整地行為有何不可避免之急迫危害，而有致損害其身體、自由或財產之情形，足認當時情形尚無急迫之危害，自難構成緊急避難之阻卻違法要件。至嗣後縱有颱風等天然災害，此為每年可預期之天然災害，上訴人自可於颱風季之前，及早擬具水土保持計畫，報請主管機關核准後，再行施工，上訴人顯難以水土保持計畫向主管機關報准費時，颱風警報在即等由，作為免責之藉口。是以上訴意旨所稱：上訴人就系爭土地所為之行為確實有緊急避難之適用。惟原判決漏為斟酌上情，亦未依實際情況加以論說，顯屬判決不備理由暨適用緊急避難原則不當之判決違背法令等語，亦難謂有理。綜上；原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年4月12日
第一庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國96年4月12日
書記官彭秀玲