裁判字號：高雄高等行政法院99年訴字第204號判決
裁判日期：民國99年08月24日
裁判案由：化粧品衛生管理條例
高雄高等行政法院判決
99年度訴字第204號民國99年8月10日辯論終結原告佰俐德有限公司代表人甲○○被告台南市政府代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○
戊○○丁○○上列當事人間化粧品衛生管理條例事件，原告不服行政院衛生署中華民國98年12月7日衛署訴字第0980027958號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告經台北市政府衛生局查獲其於民國98年6月29日在網站刊登「朵瑪奎絲SkinTherapy脂化C-硫辛酸精純眼膠」化粧品廣告，內容宣稱「．．．強效的眼部抗氧化配方，能消除黑眼圈及眼袋，減少細紋及皺紋，並強化眼部肌膚的保濕及緊實度．．．」等語，經移送被告所屬衛生局查證認其未於事前申請核准即刊登系爭廣告，被告乃以原告違反化粧品衛生管理條例第24條第2項規定，依同條例第30條第1項規定，於98年7月30日以南市府衛食藥檢字第0982201946號行政處分書處新臺幣（下同）1萬元罰鍰，並命立即停止刊登。
原告不服，提起訴願，未獲變更，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）按行政院衛生署網站首頁內查詢系統之「藥物、化粧品廣告申請專區」網頁中之「化粧品網路廣告處理原則」，對網頁上廣告之定義為：「一種以電子資訊服務的使用者為溝通對象的電子化廣告」，故於網頁上刊登之公司資料及藥物、化粧品資訊，即如同刊登於其他媒體如報紙、電視等資訊一般，旨皆藉由傳遞訊息以招徠消費者循線購買的消費行為。另對產品資訊定義：一般化粧品僅刊登產品名稱、價格、廠商地址、電話等不宣稱效能及廣告性質之資料者，得不視同廣告。
（二）被告訂定之化粧品網路廣告處理原則其中「一般化粧品」，規定僅刊登產品名稱、價格、廠商地址、電話等不宣稱效能及資料者，得不視同廣告。其中有關廣告定義籠統模糊，難不成無須告知消費者，其使用於其臉部的產品，基於消費者保護原則，提供其充分及透明的資訊，讓其辨識該商品詳細成分、使用方法、及學理上可及的影響範圍。FDA是美國食品藥物管理局（FoodandDrugAdministration），是美國歷史最悠久的保護消費者的聯邦機構之一，不僅負責依法審批和監督食品和藥品的生產，且負責有關醫療設備、化粧品、手機和微波爐之類放射性產品、以及寵物和養殖動物的飼料和藥品等審批和監督，其嚴謹性及公正性為世界各國做為安全認證的指標。原告乃基於美國原廠業經FDA審核通過的產品資訊，真實轉譯陳述於新成立的公司網頁產品說明，決無如被告所認「企圖曲解法規，文飾違規事實」，更非如一般市坊刻意偽造、誇大不實的來源不明的商品廣告，亦無被告間接影射業者利用不當方式，以謀取不當商業利益」之企圖，自始至終該商品乃以「一般化粧品」轉譯於自家網站作為產品資訊之表示，並與美國原廠網站相互對照其原文之刊載。
（三）另被告對由原告提出台灣萊雅股份有限公司販賣之「活妍能量抗氧化霜」，網頁及DM內容所亦註解，不能一體適用於本件，請被告提出具體客觀的認定標準證據，被告卻辯稱「合法性可議，且與本案無關」云云。被告身為國家最高衛生管理單位，便宜及敷衍了事，實不符公平正義原則。台灣萊雅股份有限公司販賣之「活妍能量抗氧化霜」，標示「消除眼部浮腫與黑眼圈」的功能，實與本件有相似之處，其網頁及DM內容所刊載亦是轉譯陳述自美國原廠的原文所致，應非其刻意偽造不實或誇大其辭。
（四）本件被告所屬衛生局就本件陳述意見並作訪談紀錄過程，先行告知本件似有違「一般化粧品」抵觸「廣告」認定之嫌，之後即指示原告先填具陳述書，並給予「化粧品得宣稱詞句及不適當詞」句宣導小冊，告知會有法令說明會通知，然於原告離開之際，始告知原告須罰鍰5萬元，但可裁罰1萬元。被告為權責單位讓人有「先填表單後入罪論價」之感等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）系爭網頁廣告內容登載「強效的眼部抗氧化配方，能消除黑眼圈及眼袋，減少細紋及皺紋，並強化眼部肌膚的保濕及緊實度。」等宣稱誇大效能之詞句，且未向中央或直轄市衛生主管機關申請廣告許可字號等詞句，顯已違反前揭規定。按行政院衛生署網站首頁內查詢系統之「藥物、化粧品廣告申請專區」網頁中之「化粧品網路廣告處理原則」，對網頁上廣告之定義為：「一種以電子資訊服務的使用者為溝通對象的電子化廣告」，故於網頁上刊登之公司資料及藥物、化粧品資訊，即如同刊登於其他媒體如報紙、電視等資訊一般，旨皆藉由傳遞訊息以招徠消費者循線購買的消費行為。次按行政院衛生署92年4月22日衛署藥字第0920020071號函：網路廣告係屬化粧品管理條例第24條第1項所稱傳播工具之廣告，應依化粧品衛生管理條例第24條第2項規定事前申請中央或直轄市衛生主管機關核准，始得為之。化粧品衛生管理條例係經立法院通過，總統公布施行之法律，人民均有遵守之義務。原告既為中華民國登記合格之公司（核准登記時間：91年11月20日），且經營化粧品批發業及零售業已多年，自應了解並確實遵守中華民國化粧品衛生管理條例有關廣告之規定。
（二）至原告主張台灣萊雅股份有限公司販賣之「活妍能量抗氧化霜」，網頁及DM內容所亦註解，為何不能一體適用於本案云云。然台灣萊雅股份有限公司與本件無涉，乃系爭廣告行為人係為原告。原告網站刊登內容有明確產品名稱、圖片、產品功效、聯繫方式，已構成廣告之定義，理應向中央或直轄市衛生主管機關申請廣告許可字號，方能刊登，故原告違反化粧品衛生管理條例第24條第2項規定，已甚明確。依行政程序法第39條規定「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見」，被告所屬衛生局爰於98年7月24日（98年7月22日南市衛食藥檢字第0980022165號函調查事實及陳述意見通知書，原定7月30日，應代表人要求更改為前述日期）約談原告製作陳述意見紀錄，其於紀錄中坦承刊登系爭廣告，未向中央或直轄市衛生主管機關申請廣告許可字號，此有系爭廣告及經原告簽章確認之訪談紀錄表附卷可稽。原告前揭主張，顯無理由。綜上調查可證，原告違反化粧品衛生管理條例之事證足以認定，並無法據以撤銷原處分之事由。
（三）又化粧品衛生管理條例之立法精神為提高化粧品衛生管理之品質，保障消費者權益，並增進國民健康及消費安全之環境為首要目的。鑒於化粧品已成為現代人每天生活上不可或缺之產品，消費者平日於百貨公司、藥粧店、一般商店或網路即可購買得到，自當從嚴從實加以監督管理，防堵業者利用不當的方式，以謀其不當商業利益，藉以提高化粧品衛生品質，使民眾消費之權益獲得保障。故原告於網頁刊登「朵瑪奎絲SkinTherapy脂化C-硫辛酸精純眼膠」化粧品廣告，並未向中央或直轄市衛生主管機關申請廣告許可，其違規事實，洵堪認定。其次，被告經考量選擇最輕之法律效果，依化粧品衛生管理條例第30條第1項規定處罰1萬元，已兼顧法、理、情、比例原則及行政目的之達成，本處分並無違法或不當之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有台北市政府衛生局98年7月15日北市衛藥食字第09836117000號函、被告違規廣告監測查報表、被告98年1月30日南市府衛食藥檢字第0982201946號函、行政院衛生署98年12月7日衛署訴字第0980027958號函附本院卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點厥為原告於系爭網頁上所刊登者，是否為化粧品衛生管理條例第24條第2項所稱之廣告？經查：
（一）按化粧品衛生管理條例第24條第1項規定：「（第1項）化粧品不得於報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告。（第2項）化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」化粧品衛生管理條例第30條第1項規定：「違反第24條第1項或第2項規定者，處新臺幣5萬元以下罰鍰；情節重大或再次違反者，並得由原發證照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照。」揆諸前揭化粧品衛生管理條例第24條第2項之規範意旨，乃是考慮到化粧品涉及使用者健康，而且決定化粧品行銷成果的主要因素，即是廣告宣傳（商品行銷之成敗大體決定於品質、價格、通路、廣告等4項因素，但相對於其他之商品，化粧品之行銷成敗，其廣告宣傳之份量極高，因此其價格中有極高比例之廣告成本隱含其中），所以產品廣告內容之正確性與公共利益具有重大關連性，有待主管機關事前審核，因此，在立法政策上，化粧品之廣告登載或宣播，係採事前審核制，且廠商事前送審之化粧品廣告不得有猥褻、有傷風化或虛偽誇大之內容（化粧品衛生管理條例第24條第1項及其施行細則第20條規定參照），否則，主管機關不應予以核准，如有違反，即應予處罰。又據行政院衛生署80年8月7日衛署藥字第963940號公告化粧品之範圍及種類，其中包含面霜乳液類、香皂類。
（二）查卷附行政院衛生署網站首頁內查詢系統之「藥物、化粧品廣告申請專區」網頁中之化粧品網路廣告處理原則，記載網頁上廣告之定義為：「一種以電子資訊服務的使用者為溝通對象的電子化廣告」，故於網頁上刊登之公司資料及藥物、化粧品資訊，即如同刊登於其他媒體如報紙、電視等資訊一般，旨皆藉由傳遞訊息以招徠消費者循線購買的消費行為。另對產品資訊定義：「（1）含藥化粧品：依本署核准之仿單內容完整刊登公司產品資訊。（2）一般化粧品：僅刊登產品名稱、價格、廠商地址、電話等不宣稱效能及廣告性質之資料者，得不視同廣告」。次按所謂廣告行為，係指利用傳播媒介或其他方法，登載或宣播特定觀念、產品或業（服）務，藉以達成推廣觀念、產品、業（服）務目的、促進消費之行為。故網路係一種以電子資訊服務的使用者為溝通對象的電子媒介，其功能與報紙、電視等資訊媒體雷同，在網路上刊登廣告，亦可招徠消費者，達循線購買之效果，自屬上開廣告定義下之傳播媒介。
（三）又查，原告於98年6月29日在網站http://www.beautysolution.com.tw/product_view.php?id=23刊載「朵瑪奎絲Sk
inTherapy脂化C-硫辛酸精純眼膠」化粧品廣告宣稱「．．．強效的眼部抗氧化配方，能消除黑眼圈及眼袋，減少細紋及皺紋，並強化眼部肌膚的保濕及緊實度．．．」等語，經原告代表人於98年6月29日至被告所屬衛生局陳述意見，坦承在網站上開刊登「朵瑪奎絲SkinTherapy脂化C-硫辛酸精純眼膠」化粧品廣告未申請廣告字號等語，有被告所屬衛生局陳述意見紀錄表足稽。是原告未經申請廣告核准即逕行刊登化粧品廣告，堪認屬實。次查，原告於公司所屬網站刊登系爭廣告，記載「朵瑪奎絲SkinTherapy脂化C-硫辛酸精純眼膠」具有「．．．強效的眼部抗氧化配方，能消除黑眼圈及眼袋，減少細紋及皺紋，並強化眼部肌膚的保濕及緊實度．．．」等語，除提供一般民眾其所販售產品之相關資訊，並透過產品特色記載為產品功效之宣播，彰顯原告產品之絕對優質（隱含對市場其他同類產品之比較判斷），刺激不特定之上網閱覽者之想像，以促進產品之推廣，達到招徠消費者購買之目的，參酌前開說明，原告所為自屬廣告行為，應受化粧品衛生管理條例第24條第2項規定之規範。本件原告違規行為，係台北市衛生局於98年6月29日執行網路監看時查獲，有系爭網頁畫面附訴願卷可憑，顯見系爭廣告之點閱，並無會員資格之管控，不特定人均可上網瀏覽，核其內容亦非單純刊登產品名稱、價格、廠商地址、電話等不宣稱效能及廣告性質之資料，系爭廣告內容涉及產品效能之廣告性質。是原告銷售「朵瑪奎絲SkinTherapy脂化C-硫辛酸精純眼膠」之產品，係屬行政院衛生署公告之化粧品範圍，其於系爭網頁上宣傳促銷前述產品，係屬就化粧品所為之廣告，然原告就前述廣告內容未於事前向該管中央衛生主管機關申請核准，即於網路上登載，其違反該項行政法上之義務，擅自將系爭廣告於網路上刊登，已違反化粧品衛生管理條例第24條第2項之規定，至臻明確。從而，被告依同條例第30條第1項前段規定裁處其1萬元罰鍰，並違規廣告應即停止刊登，並無不合。另原告雖主張不知事前要申請許可云云，然原告之違規事證明確，洵堪認定，原告尚難以不知法規而免罰。至系爭廣告內容是否轉譯自美國原廠經FDA審核通過之產品資訊內容，並不影響其違章行為之成立，與本件無涉。而原告提出台灣萊雅股份有限公司之網路廣告刊登情形，核與本件事實，尚非相同，自無法比附援引。
五、綜上所述，原告之主張，並無可採，被告以原告所刊登之系爭廣告內容涉及誇大，未獲許可刊登，核係違反化粧品衛生管理條例第24條第2項之規定，依同條例第30條第1項之規定，裁處以1萬元之罰鍰，並命立即停止刊登，認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年8月24日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官蘇秋津
法官戴見草法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年8月24日
書記官洪美智