裁判字號：最高行政法院87年判字第295號判決
裁判日期：民國87年02月26日
裁判案由：有線電視法
行政法院判決八十七年度判字第二九五號
原告富視電纜電視系統股份有限公司代表人甲○○被告行政院新聞局右當事人間因有線電視法事件，原告不服行政院中華民國八十六年十月二日台八六訴字第三七四六六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告係有線電節目播送系統，八十五年十二月六日、十七日及十九日於其第九及第三十九頻道（送到家、玖大電購物、八八九電購物）播出「苦瓜茶」廣告，經台北市政府衛生局認其內容違反食品衛生管理法第二十條之規定，以八六北市衛七字第二○二○二六○○號行政處分書核處託播之姐妹國際有限公司（以下簡稱姐妹國際公司）處分在案。被告以原告播出該等廣告，違反有線電法第四十二條第一項之規定，爰依同法第六十條第一項第四款處以罰鍰新台幣二十萬元。原告不服，循序提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、按法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之，為中央法規標準法第十六條所明定。本件原告之受處分，係因姐妹國際公司違反食品衛生管理法第二十條真實廣告所致，如被告認原告亦係違反真實廣告義務，則二者所違規者既係同一事項，自有特別法及普通法法規優先適用問題。依食品衛生管理法第一章至第三章條文規定，舉凡食品之製造、調配、加工、販賣、貯存、輸出輸入、陳列、標示及廣告管理等行為，均在食品衛生管理法規範之列，其主體也並不限於第七條之食品業者。本件被告既認定原告有違反法律禁止規定之事實，換言之即違反食品衛生管理法第二十條之事實，則依食品衛生管理法第一條，違反食品管理者，不論係食品業者，或係傳播事業，均應優先適用食品衛生管理法，而非有線電法，尚不得另因原告屬暫管辦法管轄而異其結果。二、本件廣告性質屬衛星傳輸，依由託播之姐妹國際公司，委託頻道經營商，以衛星直播方式播送，以原告五、六十個頻道而言，實難以全面掌控。是以縱然有廣告誇大不實違反廣告真實義務，應受行政非難之程度，絕不應重於託播之食品業者及播出訊號之頻道經營者，本件卻以二十萬元重罰原告，而對託播之食品業者則從輕處罰，對播出訊號之頻道經營者未聞處罰，則被告之行政處分顯不合行政比例原則，其裁量亦有不當之處等語。
被告答辯意旨略謂：一、按依法行政，為行政法之基本原則，法有明文規定者，行政機關方得據為處分。食品衛生管理法第一條明定「為管理食品衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律。」本法對於傳播業者，並未如藥事法第六十六條第二項及第九十五條有明文之處分規定，自難逕依該法對違法之傳播業者予以處分，如有必要，亦應適用其他有關法律。而食品衛生管理法第二十條規定「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑，不得藉大眾傳播工具或他人名義，播載虛偽、誇張、揑造事實或易生誤解之宣傳或廣告。」同法第三十三條則規定，違反第二十條者，處負責人三千元以上三萬元以下罰鍰，情節重大或一年內再違反者，並得吊銷其營業或商，傳播業者僅為播載之工具，而非規範之主體，自無適用本法之餘地，更無所謂優先於有線電法而為適用之問題。原告認其應優先適用食品衛生管理法，顯屬誤解。
二、有線電節目播送系統暫行管理辦法第十八條規定「有線播送系統之節目管理、廣告管理及權利保護，依本法各有關之規定。違反者，依本法處罰之。」有線電法第四十二條第一項則規定「第三十五條之規定，於廣告準用之」，同法第三十五條第一項第一款復規定「節目內容不得有違反法律強制或禁止規定之情形。」本件「苦瓜茶」廣告內容易使人誤認有療效，經台北市政府衛生局認定其違反食品衛生管理法第二十條，而對該廣告託播人「姊妹國際有限公司」之負責人作成處分；該廣告內容有違反法律禁止規定之情形，原告播出該廣告，顯已違反有線電法第四十二條第一項、第三十五條第一項第一款不得「違背法律強制或禁止規定」之規定，被告為有線電法之中央主管機關，爰依同法第六十條第一項第四款對原告為二十萬元之罰鍰處分，認事用法並無不當。三、媒體為一社會公器，媒體傳播之影響無遠弗屆，身為傳播業者，自應承擔相對之社會責任。原告爭執該廣告係由託播之姐妹國際公司，委託頻道經營商以衛星直播方式播送，其對於廣告內容無法全面掌控。惟查，有線電法第四十二條之立法目的，係要求系統業者對由其頻道播出之廣告內容，應善盡注意之義務，豈能以無法掌控以為搪塞，且在技術上原告非無法作到事前之注意。原告既將其所屬頻道提供予他人播送廣告，自有注意之義務，其罔顧媒體責任，令該等使人誤認有療效之廣告於其頻道中播出，勢對國民健康將造成不良之影響。被告對原告所為處分，係依法所為之最輕處分；對託播之食品業者所為之處分，則為台北市政府衛生局依食品衛生管理法所為，被告及台北市政府衛生局均為依法行政，並無原告所稱行政處分不合行政比例原則、裁量不當之問題。況查，原告自稱該廣告係以衛星直播之方式播送，惟經被告於八十六年十一月二十七日派員至原告公司實施檢查，其表示「八十六年八月前之播送方式，係由富電纜電系統股份有限公司自行以跑帶方式播出」，此有「行政院新聞局檢查有線電節目播放系統紀錄單」可稽，且經該公司之在場關係人簽認，原告所稱，顯非事實。四、末查，系爭廣告內容顯已違反法律禁止規定，依法不得播送。本件原告未盡法律賦予系統業者注意其廣告內容之責任，而任違法廣告於其系統頻道中播送，其違反有線電法第三十五條第一項第三款規定甚明，而與食品衛生管理法無，被告依法予以處分，並無不合等語。
理由按有線電廣告之內容，不得有違反法律強制或禁止規定、妨害兒童或少年身心健康或妨害公共秩序或善良風俗等情事，為有線電法第四十二條第一項準用第三十五條第一項所明定。違反者，依同法第六十條第一項第四款規定，處新台幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得對違反規定之頻道予以三日以上三個月以下之停播處分。次按被告依有線電法第六十九條第一項訂定之有線電節目播送系統暫行管理辦法第十八條規定，有線播送系統之節目管理、廣告管理及權利保護，依有線電法各有關之規定。違反者，依有線電法處罰之。被告復依有線電視法第四十二條第二項訂定「有線電廣告製作標準」，其第三條第一項第一款明定有線電廣告內容不得有違反法律強制或禁止規定。查本件原告於八十五年十二月六日、十七日及十九日在其第九及第三十九頻道（送到家、玖大電購物、八八九電購物）播出「苦瓜茶」廣告，經台北市政府衛生局認其內容違反食品衛生管理法第二十條之規定，乃核處託播之姐妹國際公司罰鍰九千元，有台北市政府衛生局八十六年一月十日八六北市衛七字第二○二○六○○號行政處分書附原處分可稽，其所播廣告有違反法律禁止規定之事實，洵堪認定。被告依有線電法第六十條第一項第四款規定，以八十六年一月二十二日起廣五字第○一○二三號函處原告罰鍰新台幣（下同）二十萬元。原告不服，以其於播送「苦瓜茶」廣告時，無從得知該廣告是否有違反法律強制或禁止規定，無故意或過失可言，應非處罰之對象。又播出系爭廣告之頻道係由姐妹國際公司負責提供節目，其對節目內容已難全面掌握或作事先審查，但於授權經營時，已與頻道經營人約定其節目必須符合法令，難謂其對該廣告有何過失云云，訴經被告訴願決定，以系爭廣告雖曾經台北市政府衛生局核准，惟該核准函僅係為姐妹國際公司向該局申請電廣告時，證明該廣告品為合法廠商出產之食品所出具之文件，並非對廣告內容之核准。該等廣告內容有去斑、美白、抗癌、降血壓、改善糖尿病、減肥等詞句，易使人誤認有療效，業經台北市政府衛生局認已違反食品衛生管理法之規定，而對該廣告託播人姐妹國際公司處分在案。原告疏未注意審查，任令該等違法廣告於其頻道中播放，顯有疏失，遂駁回其訴願，揆之首揭說明，尚無不合。茲原告以前開事實欄所載理由，起訴主張本件如認原告違反真實廣告義務，依中央法規標準法第十六條規定，應優先適用食品衛生管理法，而無適用有線電法之餘地，且原告有五、六十個頻道，實難以全面掌控，縱有廣告誇大不實違反廣告真實義務，應受行政非難之程度，亦絕不應重於託播之食品業者或頻道經營者，然本件卻以二十萬元重罰原告，顯裁量不當，不合行政比例原則云云。然查食品衛生管理法第二十條規定「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑，不得藉大眾傳播工具或他人名義，播載虛偽、誇張、揑造事實或易生誤解之宣傳或廣告。」，同法第三十三條則規定，違反第二十條者，處負責人三千元以上三萬元以下罰鍰，情節重大或一年內再違反者，並得吊銷其營業或許可證照。依其文義觀之，其規範之對象屬食品製造商或廣告託播商，傳播業者為播載之工具，應非規範之主體，而無適用該法之餘地，本件自應適用有線電法之規定。次查有線電法第四十二條之立法意旨，乃要求系統業者對其頻道播出之廣告內容，應善盡注意之義務，在技術上原告亦非不能注意，自難以無法掌控資為搪塞。又依有線電法第六十條第一項第四款規定，本件所處罰鍰二十萬元，尚屬最輕之處分，原告空言指摘被告裁量不當，不合比例原則者，亦嫌無據。從而原告所訴各節，均非足採。再訴願決定，維持被告所為原罰鍰處分及訴願決定，並無違誤。原告起訴論旨，聲明將之撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年二月二十六日
行政法院第四庭
審判長評事 曾隆興
評事 吳仁 評事 吳錦龍 評事 李文宗 評事 林家惠 右正本證明與原本無異
法院書記官陳盛信中華民國八十七年三月二日