裁判字號：臺灣彰化地方法院102年簡字第12號判決
裁判日期：民國102年08月23日
裁判案由：空氣污染防制法
臺灣彰化地方法院行政訴訟判決102年度簡字第12號
102年8月5日辯論終結原告富懋油品實業股份有限公司代表人 賴敏弘 被告彰化縣政府代表人 卓伯源 訴訟代理人 廖桑榆
簡汝珊 上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署102年2月22日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告領有被告於民國100年12月13日核發之生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣販賣許可證（府授環空煤販證字第N0006-00號，下稱販賣許可證），原告在彰化縣○村鄉○○村○○路○段○巷○○號設廠，從事生煤販賣業務。詎原告未於翌年（101年）1月底前，向被告申報前半年每次販賣對象及數量。被告 爰依 空氣污染防制法（下稱空污法）第58條第1項暨公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條及附表規定，於101年9月11日以府授環空字第0000000000號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰及環境講習2小時。原告不服被告所為之處分，於101年10月1日提出訴願，仍經行政院環境保護署以102年2月22日環署訴字第0000000000號訴願決定書駁回訴願，原告仍難甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠原告於100年12月20日取得販賣許可證，因在100年12月31日
前尚無實際進貨及販賣之營業行為，故未於101年1月31日前申報前半年使用或販賣紀錄資料。嗣於101年2月6日接獲臺灣曼寧工程顧問股份有限公司（下稱曼寧公司）電話通知應申報，即以電話詢問被告應如何申報，被告表示未曾以電話通知原告，曼寧公司為其受託公司，並於當日補申報，惟被告仍裁處原告應繳納罰鍰10萬元及環境講習2小時，原告不服，於101年10月1日（起訴狀誤載為同年9月27日）提起訴願，行政院環境保護署（起訴狀誤載為行政院）以102年3月4日環署訴字第0000000000號函通知原告，駁回訴願。
㈡被告未依程序先行告知，且未善盡輔導義務，即逕行裁處，違反誠實信用和信賴保護原則：
1.行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」司法院釋字第525號解釋指出：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止。…」另依臺北高等行政法院97年訴字第1819號裁判意旨「行政程序法第8條規定：『行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。』據此，上開具有憲法位階及制定法效力之信賴保護原則，非僅在受益行政處分之撤銷或廢止有其適用，在其他行政機關公權力行使之領域，固亦有信賴保護原則之適用。…」
2.被告環境保護局以101年12月27日彰環空字第0000000000號函通知原告應「於102年1月31日前完成申報101年下半年生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用或販賣紀錄資料。…依生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用販賣許可證管理辦法，申報前半年之記錄資料應以送達之一般原則採『到達主義』，以本局之收文日為準。…未依上述規定辦理者，爰依『空氣污染防制法』第58條第1項處新台幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工廠、場，處新台幣10元（被告誤繕，應為10萬元）以上100萬元以下罰鍰」等語。由此可知，依被告之作業程序，申報期限屆至前，會函知各業主依規按期申報，並提醒逾期罰鍰等情事。
3.然查，原告於100年12月20日取得販賣許可證時，被告僅函知，應於每年1月及7月底前申報前半年之記錄資料，未提及逾期罰鍰情事，直到當年度終了即100年12月30日，甚至到申報截止日101年1月31日止，被告均未通知原告應按期申報及逾期將罰鍰等事宜，最後遲至101年2月6日（已逾申報期間）原告始接獲曼寧公司電話通知，再由原告電話詢問被告申報方式，補申報。原告為初次申請販賣生煤之公司，先前並無相關經驗，被告為主管機關，應善盡輔導及提醒告知之義務，被告未盡此義務，先行告知逾期申報將罰鍰，即逕行裁處，違反誠實信用和信賴保護原則。
㈢被告原處分有裁量怠惰之情事，未斟酌個案正義及比例原則
，而罰鍰部分未審酌行政罰法第8條免除減輕原則，於法不合。
1.依行政院環境保護署101年4月17日環署空字第0000000000號函說明三謂：「依行政罰法第18條第3項所稱依「本法規定減輕處罰時」，即必須有行政罰法第8條、第9條第2項、第4項、第12條及第13條等情形始有適用，倘貴局考量個案實際情形，爰引行政罰法規定減輕罰鍰額度，請務必敘明依該法第18條審酌之理由並依法辦理，惟建議貴局宜先行訂定統一判定標準，以避免造成個案處分罰鍰額度不一之不公平情形…」。又依最高行政法院99年判字第1231號裁判意見「上訴人固不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，是否得減輕或免除其處罰，並非無研酌之餘地；如按其情節，得減輕或免除其處罰，被上訴人未予考量，即有裁量怠惰之瑕疵；何況上訴人對於系爭函令見解之變更是否有注意能力，亦非無疑。原判決既默認上訴人不知法規(行政函令)之變更，卻未進一步審酌上訴人是否確有注意能力；縱有過失，其違規情節之輕重程度，是否有行政罰法第8條但書規定之適用，及原處分是否有裁量怠惰之瑕疵等事項，逕認上訴人有過失，並將訴願決定及原處分關於漏稅額處以2倍罰鍰部分予以維持，其判決理由尚難謂完備…」。
2.承上，原告縱然不得因不知法律規定而免除行政罰責，然原告為初次申請許可販賣，取得販賣許可證至年度終了之時間僅有11日，期間因相關設備未齊備，無實際進貨及販賣之行為，故未注意無實際販賣行為亦應申報。101年2月6日接獲電話通知，當日即行補申報，並非故意不申報，未因此獲利，也未造成任何損害。依行政院環境保護署101年4月17日環署空字第0000000000號函示意旨，及最高行政法院99年判字第1231號裁判意見，被告應考量個案實際情形，審酌原告是否確有注意能力；縱有過失，其違規情節之輕重程度，是否有行政罰法第8條但書規定之適用，加以裁量。然而被告原處分有裁量怠惰之情事，未斟酌個案正義及比例原則，而罰鍰部分未審酌行政罰法第8條免除減輕原則，於法不合。
㈣綜上各點，訴願決定及原處分有違法之虞，損害原告權益至
鉅，爰提起本件訴訟等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則答辯以：㈠查原告領有販賣販賣許可證，被告100年12月13日核發販賣
許可證之公文（府授環空字第0000000000號）說明段第5點及前開販賣許可證第7頁所列其他規定事項第4點皆已載明，領有販賣許可證者應於每年1月及7月底前，依中央主管機關規定之格式向地方主管機關申報前半年之紀錄資料。人民有知法之義務，而原告自88年設立至今，所從事者多屬燃料相關業務，應屬經驗豐富之業者，當知違反法定義務應受處罰為事理之應然，原告既自上開日期取得販賣許可證，而未於101年1月底前申報前半年之生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣及數量紀錄，顯屬過失，原告主張其不知逾期申報應受罰鍰處分，而得適用行政罰法第8條但書減輕處罰，實難謂合理。又原告質疑被告未於申報期限前通知原告一事，查被告所屬環境保護局人員發文提醒領有販賣許可證之業者應於期限前申報相關紀錄係自101年7月開始，本件原告違反義務時，被告所屬環境保護局尚未採行此項行政指導措施，是被告並未違反行政慣例及誠實信用原則自明，再者，不論被告是否另行通知，原告依法本應於101年1月31日前申報，被告並無告知之義務，是原告主張因未受通知致未能按期申報，實非合理，此亦與行政程序法上信賴保護之要件不合，原告之主張應不可採。
㈡關於原告主張從100年12月20日取得販賣販賣許可證起至同
年月31日止，僅十餘日，該期間並無進貨及販賣之事實，違規情節輕微，請求減輕處罰等節，惟查生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用販賣許可證管理辦法（下稱管理辦法）第15條規定：「前條之紀錄由領有販賣許可證者於每年1月及7月底前，依中央主管機關規定之格式向地方主管機關申報前半年之紀錄資料。」明文規範凡領有販賣許可證者，不論應申報紀錄之日數多少，一律應於每年1月及7月底前申報前半年之紀錄，是原告雖訴稱應申報日數僅十餘日，仍應適用管理辦法第15條規定，當無疑義。且空污法就生煤販賣與使用採取申請許可制度之本意，在於就生煤之使用為事前管制及源頭管制，俾主管機關就其所生污染得為有效預防。另查，環保法規中設有販賣許可證制度者，如明文有應定期申報之義務，縱領有許可證之業者實際上未為應申報之行為，為達販賣許可證之管制目的，實務上均認其仍應進行申報。承上所述，原告主張不知法規而欲適用行政罰法第8條但書減輕處罰既難稱合理，原告違規情節輕微與否，被告自僅得依行政罰法第18條第1項規定，以此作為於法定罰鍰額度內裁處之考量。
㈢綜上各點，原告之情形實難謂符合行政罰法第8條但書之要
件，被告自無從依同法第18條第3項規定減輕處罰，且被告業依原告違規情節，依空污法第58條第1項法定罰鍰最低額從輕裁處10萬元罰鍰，當無裁量怠惰可言，訴願決定及原處分實無不當之處等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有販賣許可證、原告101年2月6日富弘字第0000000號函、彰化縣環境保護局『生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用情形紀錄』審查表、被告101年2月14日府授環空字第0000000000號函、原告101年2月20日富弘字第0000000號函、被告101年9月11日府授環空字第0000000000號執行違反空氣污染防制法案件裁處書、送達證書、原告本件訴願書、起訴狀，分別附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。是本件兩造之爭點為，被告以原處分對原告裁處10萬元罰鍰，是否合法？茲論述如下：
㈠按空污法第28條第1項規定：「販賣或使用生煤、石油焦或
其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發販賣許可證後，始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。」同法第58條第1項規定：「違反第二十八條第一項規定或依第三項所定管理辦法者，處新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」管理辦法第14條第1項規定：「領有販賣販賣許可證者，其每次販賣對象及數量，應作成紀錄，保存五年備查。」第15條規定：「前條之紀錄由領有販賣許可證者於每年一月及七月底前，依中央主管機關規定之格式向地方主管機關申報前半年之紀錄資料。」㈡原告領有被告核發之販賣許可證，從事生煤販賣業務。原告
未於101年1月底前，向被告申報前半年每次販賣對象及數量，被告爰依空污法第58條第1項暨裁罰準則第3條及附表規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰及環境講習2小時等情，已如前述，是被告原處分所為之裁處，揆諸前揭法令規定，核無不合。
㈢原告雖以前揭情詞以資爭執，惟查：
1.按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」即所謂誠信原則。申言之，每個人對其所為承諾之信守，而形成所有人類關係所不可缺之信賴基礎，也就是「在善良思考之行為人間，相對人依公平方式所可以期待之行為。」準此，本件被告對原告裁處罰鍰，是否違反誠信原則，應視被告處罰鍰告，是否有違反被告對原告之承諾？或有違原告依公平方式所可以期待者？查原告所領得之販賣許可證上，及被告所發予原告之函文中，並無任何有關原告可免於申報販賣對象及數量之內容，是不能認為被告對原告有何「免於申報販賣對象及數量」之承諾。又被告係依裁罰準則裁罰，並非漫無標準，況原告亦未能舉證被告在其他個案，有「相同狀況卻為不同處置」之情形，亦難謂原處分有違原告依公平方式所得期待者。從而，原告主張：原處分有違誠信原則云云，顯然無憑。
2.又按所謂「信賴保護原則」，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。故倘無法規或行政處分之變動，則尚無信賴基礎，自不生主張信賴保護原則問題。最高行政法院98年度判字第172號判決可資參照。本件被告原處分所依據之空污法第28條、第58條及管理辦法第14條第1項、第15條等規定，自原告取得販賣許可證後，迄被告為原處分時為止，均無任何變動，對原告言之，根本不生所謂信賴保護之問題。又被告雖於101年7月起發文提醒相關業者（包含原告在內）應於期限內申報販賣對象及數量，然此究屬行政指導之範疇，況上開行政指導措施係自原處分作成之後才開始，對原告言之，尚無信賴基礎可言。據此，原告主張：原處分違反信賴保護原則云云，顯然無據。
3.查原告所領得之販賣許可證第7頁「貳、其他規定事項」，第3、4點規定：「領有販賣販賣許可證者，其每次販賣對象及數量，應做成紀錄，並保存五年備查。」「前項之紀錄由領有許可證者於每年一月及七月底前，依中央主管機關規定之格式向地方主管機關申報前半年之紀錄資料。」（按即上開管理辦法第14條第1項、第15條之規定內容），是原告領得販賣許可證時，對其負有申報販賣對象及數量之義務，應已知之甚詳。原告代表人自承：其於88年成立公司，本來從事燃油買賣等語，足見原告有相當實務經驗，對上開申報義務，應無不能注意之情事，是原告應注意、能注意，卻未向被告申報販賣對象及數量，自屬有過失。又依條文（即上開許可辦法）之文義解釋，並未規定應申報紀錄之日數若干，可免申報，亦無規定業者若無交易紀錄，可免申報，原告固然主張：申報乃在於對使用行為進行源頭管制，而取得販賣販賣許可證之業者申報乃在於便利查核及對數量的控管，我們交易紀錄是零，不必申報云云，若如此，則業者係有交易而蓄意不申報，或無交易而不申報，將無從區辯，又如此，行政機關必須前往稽查，徒然增加行政機關成本，與法律管制易致空氣污染物質之本意相違，是原告上開主張：我們交易紀錄是零，不必申報云云，不能採取。本件被告係依裁罰準則裁罰，被告考量各項因素後，認為污染程度因子（A）、危害程度因子（B）、污染特性(C)均為1（即最低程度），應處罰鍰計算方式：A×B×C＝1×1×1＝1，而裁處最低罰鍰10萬元，並未逾越法定裁量範圍，尚無違反比例原則或平等原則之情形。是原告主張：其取得販賣許可證至年度終了之時間僅有11日，並無實際進貨及販賣之行為，未因此獲利，也未造成任何損害，被告應撤銷原處分，或減輕罰鍰云云，顯為卸責之詞，不能採取。
4.綜上所述，原告領有販賣許可證，從事生煤販賣業務，被告未於101年1月底前，向被告申報前半年每次販賣對象及數量，被告依空污法第58條第1項暨裁罰準則第3條及附表之規定，處原告10萬元罰鍰及環境講習2小時，認事用法，均無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年8月23日
行政訴訟庭法官張鶴齡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國102年8月23日
書記官林嘉賢