臺中高等行政法院103年度訴字第294號判決

裁判字號：臺中高等行政法院103年訴字第294號判決

裁判日期：民國103年10月22日

裁判案由：建物補償費

臺中高等行政法院判決
103年度訴字第294號103年10月1日辯論終結原告 廖明祺 訴訟代理人 施驊陞 律師
刑建緯 律師被告臺中市政府代表人 胡志強 訴訟代理人 楊榮富 律師複代理人 蔣志明 律師上列當事人間建物補償費事件，原告不服內政部中華民國103年5月20日台內訴字第1030141731號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所經營臺中市私立逢甲汽車駕駛人訓練班（下稱系爭駕訓班）之場地即臺中市○○區○○段430、431、
432、445、446地號等5筆土地（下稱系爭土地），為被告水湳機場原址北側區段徵收範圍用地，徵收當時系爭土地仍作為小型汽車駕駛訓練場使用，經被告委託亞興測量有限公司辦理現場會勘，就地上建築改良物之補償費予以查估結果，原告應領補償費為新臺幣（下同）259萬4,900元，自動拆除獎勵金為366萬5,971元。嗣被告以民國102年10月29日府授地區二字第1020206396號函檢送「臺中市水湳機場原址北側、南側區段徵收區」第4-2標工程執行拆除作業公告予原告，並以103年1月9日府授地區二字第1030004566號函通知各權利人，訂期於同月15日發放水湳機場原址北側、南側區段徵收土地改良物補償費及自動拆除獎勵金。惟原告於96年1月31日申請系爭土地作為汽車駕駛訓練場使用時，曾與訴外人 黃國書 、 廖継川 等人向被告都市發展局（下稱被告都發局）分別切結：「若原處分機關將上開土地徵收或重劃時，渠等願無條件配合原處分機關開發計畫並放棄地上物之補償權利。」（下稱系爭切結書）故被告寄發予原告上開函所附發放金額之歸戶清冊即載明本次應發放總金額僅為自動拆除獎勵金366萬5,971元，原告於103年1月15日前往領取補償費及自動拆除獎勵金時，被告亦僅發放自動拆除獎勵金。原告爰於103年1月29日向被告申請核發建物補償費、搬遷費及營業損失，經被告以103年2月13日府授地區二字第1030026827號函（下稱原處分）否准原告關於建物補償費之請求，至於搬遷費及營業損失則待查明後另行函復。原告不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分（否准原告關於系爭土地上建物補償費請求之部分)均撤銷。
2.被告應依原告103年1月29日之申請，作成准予補償2,594,900元之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠被告所為系爭切結書附款無效或有違法，原告不受該附款之拘束：
1.按行政程序法第93條、第94條規定及最高行政法院90年度判字1704號判決意旨，系爭切結書係原告於96年間，為在系爭土地上經營系爭駕訓班，向被告都發局申請核發小型汽車駕駛訓練場使用證明書時，被告都發局以系爭土地日後會經被告土地徵收或重劃為由，要求原告簽具切結書乙份並切結將來被告土地徵收或重劃時，立切結書人願無條件配合其開發計劃並放棄地上物之補償權利等語，其法律上性質應屬行政處分之附款，而本件原處分訴願決定均係以該切結書為否准原告請求之理由，是本件之爭點自在於該切結書是否因具備重大瑕疵而依行政程序法第11l條第7款為自始無效，茲分述如下。
2.被告於96年間審核是否發給原告小型汽車駕駛訓練場使用證明書時，並無以原告有否簽立該切結書而為裁量權限：
⑴原告於96年間就其所經營之系爭駕訓班申請小型汽車駕
駛訓練場使用證明書，所依據之法令係「臺中市都市計畫保護區農業區土地使用審查辦法」（下稱審查辦法），而依審查辦法，只要申請人提出之證明文件符合審查辦法之規定，並經權責單位會勘完畢，被告都發局並無裁量核發或不核發之權限，僅能依該辦法審查。準此，依行政程序法第93條第1項規定，被告都發局既就使用證明書之核發無裁量權限，則被告都發局自不得另為附款，令原告承受法律所規定以外之負擔，是該附款即切結書之效力自屬無效，原告不受該切結書內容所拘束。
⑵退步言之，縱以行政程序法第93條第1項後段之規定，而
認原處分機關於無裁量權時，仍得作成行政處分附款，然該條規定係以「法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者」為限，本件原告斯時係為申請於系爭土地上設立小型汽車駕駛訓練場所，自與原告是否放棄日後自己所有之土地遭國家徵收而應得之補償無關，該切結書更與所謂確保行政處分之法定要件履行概然無涉，被告本無作成該附款之權限，是該附款自屬無效。
3.縱認被告於發給原告小型汽車駕駛訓練場使用證明書時可作成如系爭切結書所示之附款，該附款亦有違行政程序法第94條之規定，而為無效：
被告是否核發小型汽車駕駛訓練證明書所依據之法令係審查辦法已如前述，該審查辦法之行政目的在於規範臺中市政府內農業區、保護區申請相關許可設施使用管制作業，並非在規範被告徵收土地時，有關是否支付地上建物遷移費與營業損失之相關規定，由此足見被告都發局要求原告簽立系爭切結書，亦違背審查辦法之行政目的，已違反行政法上不當聯結禁止原則，故依首開行政程序法第94條規定及最高行政法院90年度判字第1704號判決意旨，該附款即切結書當屬無效，原告亦不受其拘束。
4.系爭切結書附款範圍過於空泛，且於原告申請核發小型汽車駕駛訓練場使用證明書時，被告從未告知系爭土地上於短期內即將有土地重劃、徵收計畫，是本件徵收實非原告於簽立開切結書時所得預見，難謂該切結書附款無重大明顯之瑕疵：
⑴按法務部99年2月12日法律字第0999003221號函示見解，
行政機關於作成行政處分之附款時應以當事人所得預見者為限，且範圍亦須清楚明確。然被告都發局僅以未來被告將徵收等空泛之理由，即要求原告需先簽立「放棄本件自己所有之土地於未來不確定時間將發生之徵收補償金請求權」切結書為附款，本已無合理正當之關聯，且被告都發局於98年12月29日公告之徵收計畫亦確實並非原告於簽立切結書時所得預見，更難謂被告無預見短期內即將徵收而以此無合理正當關聯之附款規避此補償義務。
⑵又系爭切結書並未具體載明未來被告將徵收或重劃系爭
土地時，原告所願放棄之權利為何？是否包含地上建物遷移費及營業損失，容有疑義；又被告對原告之補償請求，亦有發給自動拆除獎勵金，顯然原處分拒絕發給地上建物遷移費及營業損失係針對系爭切結書之內容作擴張解釋，故系爭切結書所指放棄地上物之補償權利應不包括地上建物遷移費及營業損失，甚為明確。準此，系爭切結書內容既與核發小型汽車駕駛訓練場使用證明書間無合理正當之關聯，且係以該拘束範圍、不利效果遠非原告所得預見之附款，造成原告於系爭土地遭行政機關徵收時無法享有依法應得之補償權利，自有重大明顯之瑕疵而為無效。
5.再退步言之，縱認系爭切結書所示附款並無重大明顯之瑕疵而為有效，然原告係於96年1月30日簽立系爭切結書，而被告係於98年公告「變更臺中市都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）案」計畫書圖，並於102年10月29日依土地徵收條例第28條、行政執行法第27條、第28條之規定辦理徵收，可證原告簽立切結書當時並無任何權利可得拋棄，自亦不生任何拋棄之效果。準此，原處分及訴願決定以原告出具系爭切結書即發生不得請求依拆遷補償原則所定請求拆遷補償之見解，應係違誤。綜上，被告於核發小型汽車駕駛訓練場使用證明時，在無法律授權且無裁量權下，違法作成要求原告簽立系爭切結書之無效附款，且原告亦無從於簽立切結書時拋棄尚未發生之權利，則原告自不受該附款之拘束，被告以無效之附款否准原告之申請，原處分自屬違法，應予撤銷。
㈡原告係依法向被告申請系爭土地上之土地改良物補償費而遭被告違法否准，自有損害其權利及法律上利益：
按土地徵收條例第33及第34條規定，本件原告係為請求被告依法給付土地改良物補償費，本為適法，原處分及訴願決定雖一再以原告曾簽立系爭切結書為由，否准原告之申請，然系爭切結書既如前所述為無效附款，被告違法駁回原告依法之申請而造成原告無法領取自己所有之土地遭徵收之補償金之損害，原告自得依行政訴訟法第5條第2項之規定，請求鈞院判命被告給付如訴之聲明。
四、被告答辯略以：㈠原告因出具切結書予被告，與被告成立切結書內容之行政契
約，被告所核發小型汽車駕駛訓練場使用證明書所記載之附帶條件，始屬行政處分之附款，原告自應受系爭切結書之拘束，不得向被告請求系爭土地因區段徵收所生之建築物補償費：
本件原告於96年間為經營系爭駕訓班，向被告申請於系爭土地作為汽車駕駛訓練場使用時，因系爭土地位於水湳機場原址辦理區段徵收預定範圍，經被告予以告知及勸導後，乃與原告、黃國書及廖継川等3人各自出具切結書予被告，並於切結書中表明：「臺中市政府將上開土地徵收或重劃時，立切結書人願無條件配合臺中市政府之開發計書並放棄地上物之補償權利」等語，經被告審核後以96年4月16日府都計字第0960075194號函核發土地可作小型汽車駕駛訓練場使用之證明書予原告，並載明核發之附帶條件為：「……㈣本案因位屬本市水湳機場原址辦理區段徵收預定範圍，業經本府予以告知及勸導，土地所有權人及申請使用人分別簽具96年度中院民認倉字第00125、00126、00127號公證切結書，切結願無條件配合本府開發計畫並放棄地上物之補償權利等內容在案。……。」參照最高行政法院101年度判字第403號判決意旨，可知被告作成核發小型汽車駕駛訓練場使用證明書予原告前，先經原告出具上述內容之切結書予被告而成立行政契約，嗣再於被告作成核發證明書之行政處分時，以將來實施區段徵收時原告應履行之條件（即配合開發並放棄地上物之補償權利）作為附款。是原告因出具切結書予被告，乃與被告成立切結書內容之行政契約，系爭切結書本身並非行政處分之附款，被告於96年4月16日府都計字第0960075194號函之證明書所記載之附帶條件始屬行政處分之附款。原告未究明上情，主張系爭切結書本身即為行政處分之附款等語，要屬誤會。再者，原告與被告因系爭切結書而成立行政契約，且依其性質或法律規定，復無不得締約之限制，雙方間已成立系爭切結書內容之公法上法律關係，原告自應受系爭切結書之拘束，而不得向被告請求系爭土地因區段徵收所生之建築物補償費。況被告為辦理水湳機場開發計畫案，預計於95年或96、97年開始辦理區段徵收作業之訊息，早於94年10月25日經中華日報、中國時報、自由時報、聯合報等各大報大幅報導，原告自難諉為不知。
㈡被告96年4月16日府都計字第0960075194號函核發證明書所附
加之約款合法妥適，且未經原告於法定期間內提起行政救濟，原告應受上開核發證明書所附加條件之拘束，而不得向被告請領建築物之補償費：
又按依都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1之規定，可知被告就人民申請於農業區設置汽車駕駛訓練場有准否之裁量權限，僅另行製定審查辦法作為審查準則而已。則被告依原告之申請，經審核後同意發給原告於系爭土地作小型汽車駕駛訓練場使用之證明書，屬裁量處分，而非羈束處分。再者，被告於上開核發之證明書，附加前述內容之約款，其目的乃在於避免同意原告施設駕訓班後，系爭土地嗣後復因區段徵收開發時，必須拆除駕訓班所造成之資源浪費，並避免產生原應由原告承擔施設駕訓班之投資風險由社會大眾負擔之不公平情形，自具正當合理之理由，要無違反不當聯結禁止原則之情事。況被告於96年間核發上開證明書時，業以將來實施區段徵收時原告願無條件放棄地上物之補償權利作為附款，原告對於附款不服，自應於法定期間內（按該證明書雖未記載救濟期間，依行政程序法第98條第3項之規定，仍須於收受證明書1年內聲明不服）提起行政救濟，原告逾法定救濟期間未提起訴願，即已確定其效力（按原告所示法務部法律字第0999003221號函示亦同此見），原告自應受其拘束。是被告本於該確定之證明書及其附款之內容，以原處分否准原告建物補償之請求，於法並無不合。
五、本件兩造之爭點為：被告依原告所簽具之系爭切結書，作為核發小型汽車駕駛訓練場使用證明書所記載之附帶條件，是否屬行政處分之附款？原告是否受其拘束，而於本件被告因徵收作業拆除系爭土地上建築物時，不得請求該建物之補償費？
六、本院判斷：㈠按「改制後之直轄市，於相關法律及中央法規未修正前，得
暫時適用原直轄市、縣（市）之規定。」、「（第1項）農業區經縣（市）政府審查核准，得設置公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼兒園、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）、面積0.3公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施。核准設置之各項設施，不得擅自變更使用，並應依農業發展條例第12條繳交回饋金之規定辦理。（第2項）前項所定經縣（市）政府審查核准之社會福利事業設施、幼兒園、加油（氣）站及運動訓練設施，其建蔽率不得超過40％。（第3項）縣（市）政府得視農業區之發展需求，於都市計畫書中調整第1項所定之各項設施，並得依地方實際需求，於都市計畫書中增列經審查核准設置之其他必要設施。（第4項）縣（市）政府於辦理第1項及前項設施之申請審查時，應依據地方實際情況，對於其使用面積、使用條件及有關管理維護事項，作必要之規定。」分別為地方制度法第87條之3第5項、都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1所明定。被告並依該條第3項之規定訂定審查辦法(本院卷30-33頁)，該辦法第3條第1款規定：「下列地區不得申請使用：農地重劃區。但經臺中市政府同意者，不在此限……。」第12條第1項第7款規定：「申請使用土地設置……汽車駕駛訓練場，應符合下列規定。……不得影響附近農業生產環境及附近住宅區之安寧與發展。」是訴外人黃國書於96年間為經營系爭駕訓班，向被告申請於系爭土地作為汽車駕駛訓練場使用時，系爭土地係都市計畫農業區土地，依上開規定，須經被告同意並衡量該辦法規定之相關因素及條件，是被告對其申請自有裁量權，原告稱依該審查辦法規定，只要申請人提出之證明文件符合審查辦法之規定，並經權責單位會勘完畢，被告都發局僅能依該辦法審查，就使用證明書之核發無裁量權限等語，與上開規定不合，自乏依據。
㈡次按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁
量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」、「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」、「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」各為行政程序法第93條、第94條及第135條所明定。又「按行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。及前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。分別為行政程序法第93條第1項及第94條所明定。至對於附款如認有違法，受處分人自得提起行政救濟，如法定救濟期間屆滿而未提起訴願者，即已確定其效力。又行政機關為授益處分時，要求處分相對人提出切結書，該切結書之性質有認為準負擔附款，惟不論屬何種性質，當事人自應受其拘束……。」為法務部99年2月12日法律字第0999003221號函所明示。
㈢經查，本件被告為辦理水湳機場開發計畫案，預計於95年或
96、97年開始辦理區段徵收作業之訊息，早於94年10月25日經中華日報、中國時報、自由時報、聯合報等各大報大幅報導(同卷86-89頁剪報資料)，系爭土地位於該開發計畫案內，此涉及該開發計畫案內之土地所有權人權益，而原告為系爭土地之所有權人，衡情應為其所得知。且訴外人黃國書於96年間為經營系爭駕訓班，向被告申請於系爭土地作為汽車駕駛訓練場使用時，並檢具系爭土地所有權人(含原告)之3紙切結書(同卷28-29頁)，經被告審核後，以96年4月16日府都計字第0960075194號函核發系爭土地可作小型汽車駕駛訓練場使用之證明書予黃國書(同卷27頁)，原告為系爭駕訓班之班主任(同卷20頁名片，並為原告所不爭)，該函記載核發之附帶條件為：「……㈣本案因位屬本市水湳機場原址辦理區段徵收預定範圍，業經本府予以告知及勸導，土地所有權人及申請使用人分別簽具96年度中院民認倉字第00125、00126、00127號公證切結書，切結願無條件配合本府開發計畫並放棄地上物之補償權利等內容在案。……。」系爭切結書亦載明「立切結書人擬申請臺中市○○區○○段○○○○號土地（農業區）作汽車駕駛訓練場使用，若貴府將上開土地徵收或重劃時，立切結書人願無條件配合貴府之開發計畫並放棄地上物之補償權利。」其內容甚為明確具體，原告顯已知悉系爭土地可預見將有土地重劃及徵收計畫之事實，該切結書方有此記載，原告稱系爭切結書附款範圍過於空泛，又其向被告申請核發小型汽車駕駛訓練場使用證明書時，被告從未告知系爭土地上於短期內即將有土地重劃及徵收計畫，此徵收案實非原告於簽立上開切結書時所得預見等情，自非事實。
㈣次查，訴外人黃國書為經營系爭駕訓班，向被告申請於系爭
土地作為汽車駕駛訓練場使用，須使用系爭土地，被告於審核裁量時，為避免同意設立駕訓班後，系爭土地嗣後因區段徵收開發時，必須拆除駕訓班之地上物，將造成資源浪費，並避免產生原應由黃國書及原告等人承擔設立駕訓班之投資風險，轉由社會大眾負擔之不公平現象，乃由系爭土地所有權人之原告等人出具系爭切結書，用以規範爾後系爭土地徵收時關於地上物補償之公法上法律關係，屬被告與彼等之行政契約，且具有正當及合理性，並非增加法律所無之限制，及無條件要求原告預先抛棄權利(系爭土地上建物係原告於被告核准後方興建，為原告所是承，同卷75頁準備程序筆錄)之情形，被告自得為之，亦無依其性質或法規規定不得締約之情形，自非有原告所指稱違反不當聯結禁止原則、與確保行政處分之法定要件履行無涉及有重大明顯瑕疵，依行政程序法第11l條第7款為無效之情事。被告經原告等人出具系爭切結書所成立之行政契約，於作成核發上開證明書之行政處分時，以將來實施區段徵收時原告應履行之條件（即配合開發並放棄地上物之補償權利）作為附款，原告自應受其拘束。㈤再者，被告於96年4月16日以府都計字第0960075194號函核發
系爭土地可作小型汽車駕駛訓練場使用之證明書予黃國書時，係以將來實施區段徵收時，系爭土地所有權人含原告等人願無條件放棄地上物之補償權利，作為該行政處分之附款，此附款為行政處分之一部分，原告為利害關係人，對於該附款不服，應於法定期間內提起行政救濟，而原告經營系爭駕訓班多年來，並未對該附款提起行政救濟，於該附款未經權責機關撤銷之前，有法定之效力，原告仍應受其拘束，於系爭土地經被告徵收後，不得再向被告申請核發系爭土地上之建物補償費，本件經被告以原處分否准原告關於建物補償費之請求，洵屬有據。
七、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分(關於否准原告上開建物補償費請求之部分)及訴願決定，及被告應依原告103年1月29日之申請，作成准予補償2,594,900元之行政處分，為無理由，應予駁回。另本件事證已明，兩造其餘陳述，與判決結果不生影響，爰無庸逐一論列。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年10月22日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官詹日賢法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年10月24日
書記官許騰云