最高行政法院100年度判字第1419號判決

裁判字號：最高行政法院100年判字第1419號判決

裁判日期：民國100年08月11日

裁判案由：都市計畫

最高行政法院判決
100年度判字第1419號上訴人真快樂加油站有限公司代表人 施美櫻 訴訟代理人 蘇吉雄 律師
陳雅娟 律師被上訴人高雄市政府代表人 陳菊 上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國99年8月17日高雄高等行政法院98年度訴字第702號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人高雄市政府（改制前為高雄縣政府）為辦理縣道183線拓寬工程（下稱系爭縣道拓寬工程），擬定「變更澄清湖特定區計畫（部分加氣站專用區、農業區○○○區○○○○○○道路用地）（配合縣道183線拓寬工程）案」都市計畫（下稱系爭都市計畫變更案），並以民國96年11月23日府建都字第0960269796號公告自96年11月26日起公開展覽計畫書圖30天，且於96年12月11日於高雄市仁武區公所（改制前為高雄縣仁武鄉公所）舉行說明會。上訴人所有坐落高雄市仁武區（改制前為高雄縣○○鄉○○○段○○○○○號加氣站專用區土地（面積1,353平方公尺，下稱系爭土地）位於系爭都市計畫變更案範圍內，上訴人於公開展覽期間內以96年12月20日（96）真發字第961220001號函檢附說明書提出異議，經被上訴人以96年12月26日府建都字第0960290913號函復上訴人略以：上訴人陳情異議事項，將納入系爭都市計畫變更案人民或機關團體陳情意見彙整，供各級都市計畫委員會審議之參考。上訴人不服上開被上訴人96年11月23日公告，提起訴願，經內政部以97年4月1日台內訴字第0970024543號訴願決定不受理確定。嗣被上訴人於97年2月22日將系爭都市計畫變更案提請高雄市都市計畫委員會（改制前為高雄縣都市計畫委員會，下稱都市計畫委員會）第107次會議審議，決議略以：有關加氣○○○區○○○○○○路段拓寬方式，退請申請單位（工務處）與上訴人協商後，再提案討論。被上訴人所屬工務處乃於97年3月27日召開研商會議，惟雙方無法達成共識。被上訴人遂於97年4月23日再提請都市計畫委員會第109次會議審議，決議略以：1、申請單位（即被上訴人所屬工務處）修正後方案，加氣站專用區已達法令最小開發面積1,000平方公尺以上，同意採申請單位所提之修正方案通過；2、併案變更加氣站專用區毗鄰農業區土地（約45坪）部分，請上訴人限期提供該土地全部所有權人之土地使用變更同意書。被上訴人遂以97年4月25日府建都字第0970099989號函知上訴人略以：請於文到15日內，檢送陳請變更土地之土地使用變更同意書，以併案變更部分農業區為加氣站專用區並依相關法令規定辦理。惟上訴人並未於上開期限內將相關文件送至被上訴人，被上訴人遂函報內政部，經內政部都市計畫委員會於97年8月12日第688次會議決議略以：如上訴人能於97年12月底前協調整合取得其毗鄰農業區土地全部所有權人之土地使用變更同意書，請被上訴人予以協助併案納入本案變更範圍辦理變更，並依據都市計畫法定程序辦理。經被上訴人以97年9月1日府建都字第0970203184號函請上訴人依該會議決議事項辦理，惟上訴人仍未檢送相關文件，被上訴人遂再函請內政部都市計畫委員會審議，該會並於98年2月24日第701次會議決議略以：1、本案有關變更為道路用地部分，同意准照被上訴人核議意見通過，被上訴人得視實際發展需要先行報由內政部核定；2、有關上訴人陳情將其基地毗鄰農業區適當面積土地（約100坪）變更為加氣專用區部分，如能於98年6月底前取得土地使用變更同意書者，同意予以採納。經內政部以98年3月17日台內營字第0980801983號函核定系爭都市計畫變更案，被上訴人遂以98年4月1日府建都字第0000000000A號公告（下稱原處分）發布實施，並刊登於新新聞報。被上訴人另以98年3月23日府建都字第0980077299號函知上訴人略以：請於98年6月底前取得土地使用變更同意書，製作計畫書圖各4份送被上訴人，俾以辦理公開展覽相關作業。上訴人不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：按都市計畫法第27條規定之都市計畫個別變更，應僅適用於有急迫性，而不及於定期通盤檢討變更之情形。然系爭縣道拓寬工程並不符合該條第1項第1款至第3款之情形，亦非內政部以88年8月25日（88）台內營字第8874279號函釋揭示之符合該條第4款情形之一之「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」，亦無不及於通盤檢討變更之急迫性，被上訴人辦理系爭縣道拓寬工程顯與都市計畫法第27條第1項第4款規定不符，而不應變更原都市計畫。又系爭都市計畫變更案之計畫書已載明係為配合獅龍橋改建計畫而拓寬系爭縣道，惟獅龍橋既不在系爭縣道上，且與系爭土地距離10公里之遙，是整治獅龍溪之獅龍橋改建計畫顯無一併拓寬中欄橋，而將系爭土地劃為道路用地之必要，兩者顯無正當合理之關聯性，違反不當聯結禁止原則。且被上訴人未選擇對人民權利損害最小之優先利用系爭縣道旁仁德段1055、1055-1及1059-1地號公有土地，違反比例原則。
另都市計畫委員會於97年2月第107次會議決議應由都市計畫單位與上訴人協議，但被上訴人卻未與上訴人協議即再次提案，且改由另一批不知情之審議委員進行審議；甚者，97年4月第109次會議審議時，以口頭提案方式提出本件議案，致使該會委員於未能通盤瞭解之情況下進行審議，與公正、公開原則有違。又上開第109次會議之審議決議有謂，本件應符合兩側均等拓寬之公平原則，惟系爭土地被劃為道路用地之寬度約6公尺多，而對側之土地則僅約3公尺，顯不符合兩側均等拓寬之公平原則。再者，系爭土地於都市計畫個別變更後，其中634平方公尺將變更為道路用地，加氣站專用區面積僅餘719平方公尺，無法符合維持加氣站專用區應有1,000平方公尺以上之相關規定，故被上訴人辦理系爭都市計畫變更案，應維持該加氣站專用區原有範圍及面積，始符合誠信原則及禁反言原則。且系爭土地前之系爭線道，自上訴人所使用之土地（自路邊線起）至對向現有道路之寬度既已有35米寬，故系爭都市計畫變更案於35米之範圍內，已無使用系爭土地之必要云云。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：按被上訴人係依據內政部93年1月7日內授營都字第0920091111號函（即內政部92年12月22日研商修正都市計畫法第27條第1項第3款、第4款之申請變更程序及認定核准機關事宜會議紀錄）之規定，認定系爭都市計畫變更案係為配合被上訴人興建之重大設施，有迅行變更之必要，符合「已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫」之原則，內政部營建署亦於97年6月23日以營署都字第0970035125號函知被上訴人略以，有關是否屬於配合縣興建之重大設施，仍請被上訴人本於權責，自行核處。被上訴人同意核准依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理系爭都市計畫變更案，乃符合相關法令之規定。又系爭都市計畫變更案係於97年2月22日提請都市計畫委員會第107次會議（審議案第3案）審議，嗣於97年4月23日又提請都市計畫委員會第109次會議（臨時提案第1案）審議，且均通知上訴人列席說明，程序並無違誤。另有關都市計畫委員會第107次會議決議，請與上訴人協商後，再提案討論，亦經被上訴人所屬工務處召開研商會議，惟因無法與上訴人達成共識，並無未與上訴人協議即再次提案之情事。另都市計畫委員之任期及組成係依據各級都市計畫委員會組織規程辦理，均符合相關法令規定。再者，系爭都市計畫變更案係為配合拓寬縣道183線（中欄橋至計畫範圍界）由25公尺至35公尺，變更路段長約840公尺，其中包括中欄橋（跨距35公尺），乃為解決系爭縣道因道路寬度不一所衍生之交通瓶頸及交通安全問題，非如上訴人主張該變更案僅為配合獅龍溪排水整治工程所為等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人係依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理系爭都市計畫變更案，並依都市計畫法第28條準用第19條第1項規定，於擬定系爭都市計畫變更案之計畫書後，於送都市計畫委員會審議前，公開展覽30天並舉行說明會。嗣系爭都市計畫變更案於都市計畫委員會審議通過後，業經內政部所屬都市計畫委員會審議通過，並於內政部核定後發布實施及登報周知。準此，被上訴人辦理系爭都市計畫變更案，核與上開都市計畫法規定及司法院釋字第156號解釋意旨即無不合。又系爭縣道拓寬工程係被上訴人參酌內政部93年1月7日函所附92年12月22日會議紀錄規定之4項原則，認定符合「已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫」之情形，自屬為配合縣興建之重大設施而辦理之工程，與都市計畫法第27條第1項第4款規定及上開內政部93年1月7日函釋意旨核無不符。
上訴人主張被上訴人辦理系爭都市計畫變更案違反都市計畫法第27條第1項第4款規定，不得個案變更，自不足採。次按都市計畫實為行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為具有專業性及預測性之決定，則於擬定都市計畫書圖後，倘已依都市計畫法踐行公開展覽程序並舉行說明會，廣泛蒐集權利受都市計畫個別變更影響者之意見，由多元利益代表及專家組成之都市計畫委員會（各級都市計畫委員會組織規程第4條第3項參照）於審議時予以斟酌，且經內政部核定者，司法機關對都市計畫委員會就都市計畫之專業性、預測性之判斷自應採取較低之審查密度。是以，經都市計畫委員會第107次會議及第109次會議審議後，以「考量獅龍橋（按係中欄橋之誤）改建計畫係行政院治水易淹水地區水患治理計畫排水整治工程之重大建設及本路段拓寬之必要性，並為符合兩側均等拓寬之公平原則及避免本路段道路轉折點過多，加氣站已達法令最小開發面積1,000平方公尺以上，同意採申請單位（被上訴人所屬工務處）所提之修正方案通過」，內政部都市計畫審議委員會第701次會議亦決議同意准照被上訴人核議意見通過，是都市計畫委員會已認定系爭縣道拓寬工程與獅龍溪整治工程之中欄橋改建工程計畫間之關聯性，且有為配合中欄橋改建工程而須個案變更原都市計畫之急迫性及必要性，上訴人以此等業經都市計畫委員會專業性、預測性判斷之事項重為爭執，已屬無據。且系爭都市計畫變更案之計畫書所載之「獅龍橋」實際上均係指位於系爭縣道與獅龍溪會合處之「中欄橋」，而非位於上訴人所指10公里○○○區○○路上之「獅龍橋」，該計畫書所載之「獅龍橋改建計畫」部分顯係誤載，惟尚不影響該改建計畫之同一性。又依系爭都市計畫變更案之計畫書所載，其變更理由係為改善系爭縣道全線寬度不一，造成系爭路段交通瓶頸之問題，始配合中欄橋改建為35公尺之計畫，辦理系爭拓寬工程。且中欄橋改建工程係因其改建具有排水、排洪之實用性，經被上訴人將相關資料函送經濟部水利署第六河川局，並經經濟部審議核定，則中欄橋改建工程難謂與易淹水地區水患治理計畫無關聯。故衡諸中欄橋南側銜接道路為35公尺，北側銜接之道路（即系爭拓寬工程路段）僅25公尺，則系爭縣道拓寬工程路段顯然無法單獨進行拓寬工程，非配合中欄橋改建計畫一齊拓寬為35公尺，始能達成改善全線道路寬度不一問題之目的，則系爭縣道拓寬工程與獅龍溪整治之中欄橋改建計畫即非毫無關聯，亦難謂被上訴人辦理系爭縣道拓寬工程係出於與事物無關之考量，自無違反不當聯結之禁止。再者，若採上訴人主張之優先利用仁德段1055、1055-1及1059-1地號之公有土地單側拓寬，則將使系爭縣道在短短不到1、2百公尺距離內形成S彎道，既不能達成拓寬系爭縣道改善交通之目的，自難認被上訴人未優先利用上開公有土地拓寬道路違反比例原則。又觀都市計畫委員會第107次、第109次會議紀錄可知，上訴人確有參與該次會議及陳述意見，且經被上訴人所屬工務處說明系爭都市計畫變更案之急迫性、必要性及與上訴人研商之結果後，經與會之都市計畫委員會審議後通過系爭變更案，亦無其他證據足以認定都市計畫委員係在未通盤瞭解之狀況下審議通過系爭都市計畫變更案，則上訴人主張審議過程違背程序正義，亦不足採。另依都市計畫法第6條之規定，此等都市計畫個別變更之行政處分之規範效力僅使其使用人受到該都市計畫劃定之土地使用分區管制，但於行政機關基於該都市計畫更進一步作成其他限制或剝奪權利之行政處分前，尚不直接發生其他限制或剝奪權利之效果。準此，上訴人經核准設立加氣站之權利不因系爭都市計畫個別變更而發生變動，自不能以此指摘原處分違法。況系爭都市計畫變更後，經仁武地政事務所測量樁位逕為分割後，系爭土地（分割後地號為竹園段1437地號土地）面積為1,002平方公尺，並無不符合維持加氣站專用區應有1,000平方公尺以上相關規定之情形，則上訴人主張系爭都市計畫變更案使上訴人無法符合維持加氣站專用區應有1,000平方公尺以上之相關規定，自不可採等由，判決駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：查系爭土地前面臨之鳳仁路即系爭縣道，寬度已有35公尺，並無需再為拓寬，自無將上訴人之土地再劃為道路用地之必要；另系爭都市計畫變更案之計畫書中所稱獅龍橋是否即如被上訴人於言詞辯論期日始辯稱之為中欄橋之誤繕？系爭土地距獅龍橋與中欄橋之距離各為若干？是否應優先使用系爭縣道旁之高雄市仁武區之公有土地？原審判決均未依職權調查，亦未於判決中說明勿庸履勘現場之理由，而逕以擬制推測之方式，認定上開計畫書所載之「獅龍橋」實際上係指位於系爭縣道與獅龍溪會合處之「中欄橋」，顯有判決不備理由、未依職權調查證據與認定事實不依證據法則之違背法令。又本件都市計畫是否有個別變更之迫切性，仍有待原審法院就此部分依職權調查認定事實，然其逕依被上訴人主張系爭縣道拓寬工程係參酌內政部93年1月7日內授營字第0920091111號函之規定，認定系爭都市計畫變更案係為配合被上訴人興建之重大設施，有迅行變更之必要，符合「已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫」之原則，顯有未依職權調查證據與認定事實不依證據法則之違背法令云云。
六、本院按：㈠本件被上訴人高雄縣政府於99年12月25日改制為高雄市政府，代表人原係 楊秋興 ，現已變更為陳菊，被上訴人之代表人聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡按都市計畫法第27條第1項第4款規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」㈡經查，系爭都市計畫變更案之計畫書雖記載系爭縣道拓寬工程係為配合獅龍溪整治之「獅龍橋」改建計畫。惟被上訴人所屬工務局96年1月4日簽已載明該縣道拓寬工程係為配合「中欄橋」改建計畫，且該計畫書亦載明本次變更位置係位於2-1-25m路段上，範圍自北界鄰接仁武都市計畫起南迄獅龍溪為止約840公尺長之路段，並於變更理由載明「本案係為配合水利單位進行獅龍溪整治工程-獅龍橋改建計畫，該計畫預定依現有橋面南側道路（183線鳳仁路，35公尺）予以拓寬橋面為35公尺寬，惟北側現有之2-1號計畫道路都市規劃僅為25公尺寬」，且該計畫書附圖2、3、4所繪製之都市計畫變更範圍均係位於上開路段，足認該計畫書所載之「獅龍橋」實際上均係指位於系爭縣道與獅龍溪會合處之「中欄橋」，而非位於10公里○○鄉○○路上之「獅龍橋」，該計畫書所載之「獅龍橋改建計畫」部分顯係誤載等情，業為原審判決指明，經核並無不合，上訴人主張原判決此部分有未依職權調查證據及認定事實不依證據法則之違背法令云云，不足採信。㈢又查，原審斟酌系爭都市計畫變更案係為配合水利單位進行獅龍溪整治工程-中欄橋面拓寬改建後北面銜接引道能完整順暢銜接，以利交通行車安全，需變更原都市計畫2-1-25m為35公尺寬。及本案在道路路寬調整前，縣道183線自楠梓交流道是以45公尺寬南向聯繫仁武地區，但是進入本案澄清○○○區○○○○路面寬度急遽縮減為25公尺，至中欄橋南側後又增加為35公尺，藉本次中欄橋改建機會，一併改善路段寬度不一的問題。本案變更後，縣道183線自楠梓交流道以南至仁武石化工業區為45公尺寬，可滿足石○○○區○○○○路之車流需求。進入澄清湖地區則以全線35公尺寬的道路系統服務鳳山、鳥松、仁武地區，認被上訴人係為改善系爭縣道全線寬度不一，造成系爭路段交通瓶頸之問題，始配合中欄橋改建為35公尺之計畫，辦理系爭拓寬工程等情，被上訴人系爭都市計畫變更案符合都市計畫法第27條第1項第4款規定，經核亦無違誤，上訴人指摘原判決此部分違誤，仍有未合。至於上訴人其餘主張，均經原審於判決理由內詳為論述，上訴人就原審所不採之事由再為爭執，亦不足採。㈣綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年8月11日
最高行政法院第四庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年8月12日
書記官葛雅慎