最高行政法院107年度判字第610號判決

裁判字號：最高行政法院107年判字第610號判決

裁判日期：民國107年10月25日

裁判案由：收回被徵收土地

最高行政法院判決
107年度判字第610號上訴人 蔡森林 訴訟代理人 胡達仁 律師被上訴人內政部代表人 徐國勇 上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國106年5月31日臺中高等行政法院106年度訴字第121號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人代表人由 葉俊榮 變更為徐國勇，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、改制前臺中縣梧棲鎮公所為辦理臺中港特定區計畫第一期公共設施保留地10-23-3號計畫道路用地工程，需要臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號等52筆土地（含上訴人原所有之同段596-1地號土地，該土地下稱系爭土地），陳請臺中縣政府核轉報經臺灣省政府以民國78年3月21日78府地四字第31061號函核准徵收，由臺中縣政府以78年4月15日78府地權字第065762號公告（下稱78年4月15日公告）徵收土地之詳細區域及應補償金額，公告期間自78年4月17日起至78年5月17日，並以同文號通知上訴人，復以78年5月10日78府地權字第084514號函（下稱78年5月10日函）通知於78年5月29、30、31日領取徵收補償費。嗣上訴人認為，系爭土地自78年徵收迄今27年，超過臺中港特定區都市核准計畫期限20年之規定，仍未開闢使用，以105年4月6日土地徵收請求發還申請書（臺中市政府地政局收文時間為105年4月7日），依都市計畫法第83條第2項、土地法第219條規定，請求照原徵收價額收回系爭土地，臺中市政府報經被上訴人以105年7月15日台內地字第1051306363號函（下稱原處分）表示，本件申請照價收回系爭土地已逾法定申請期限，臺中市政府再據以105年7月20日府授地用字第1050154480號函告知上訴人。上訴人不服原處分，循序提起行政訴訟，經臺中高等行政法院106年度訴字第121號判決駁回後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：
㈠、臺中縣政府78年5月10日通知領取徵收補償函，記載公告期滿確定，足見系爭土地之徵收，依遵守法定30日公告期間之限制，違反行為時土地法第227條規定，有重大明顯瑕疵，是以徵收處分自始無效，此無請求發還或收回之時效限制，自應返還系爭土地。況系爭土地迄未使用，已喪失徵收之正當性，已因情事變更，無土地法所規定「必需」之要件。
㈡、系爭土地係78年4月15日公告徵收，依土地徵收條例第61條規定，其申請收回適用該條例施行前之規定，本件申請照價收回系爭土地之期間應適用78年12月29日修正前之土地法第219條、都市計畫法第83條，因未規定收回權行使期限，應類推適用民法第125條15年之規定。系爭土地係依都市計畫法規定徵收，核准計畫期限自78年12月至99年12月，得申請照價收回系爭土地之始日為100年1月1日，上訴人於105年4月6日申請照價收回，未逾15年時效等語，依都市計畫法第83條、公法上不當得利返還請求權，聲明求為判決：訴願決定及原處分撤銷、請准發還系爭土地。
四、被上訴人則以：
㈠、系爭土地係78年3月21日核准徵收，依土地徵收條例第61條規定，申請收回應依該條例施行前土地法之相關規定辦理。又係依都市計畫法辦理徵收，計畫進度預定78年12月開工、99年12月完工，是本案得收回土地之原因事由發生在78年12月29日土地法第219條修正生效之後，應適用修正後之土地法第219條規定，得申請收回之期限，應自使用期限屆滿即99年12月31日之次日起算5年至104年12月31日，上訴人遲至105年4月6日提出申請，已逾時效。
㈡、依都市計畫法第83條規定，上訴人必須於需地機關未依核准計畫期限使用，始得照價收回系爭土地，不受土地法第219條規定自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用即請求照價收回土地之限制，就此部分，都市計畫法第83條規定係特別法，應優先於土地法第219條第1項規定適用，是須以需地機關未依其呈經核准之計畫期限辦理，始得聲請照價收回系爭土地，又因都市計畫法第83條未規定請求期間，同法第83條第1項僅就得聲請收回之原因事由排除土地法第219條限制，未就收回期間併予排除適用，依特別法與普通法關係之法理，特別法未特別規定部分，應依普通法規定辦理，即本件應適用78年12月29日修正之土地法第219條第1項規定，收回期間為5年，至期間之計算，依都市計畫法第83條第2項規定，自核准之計畫期限屆滿次日起算，上訴人主張類推適用民法第125條規定之15年請求權時效，洵不足採。另系爭土地於78年3月21日經核准徵收後，臺中縣政府即以78年4月15日公告徵收在案，公告期間自78年4月17日至78年5月17日，並無未辦理徵收公告之情形。
五、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、系爭土地既屬土地徵收條例施行前公告徵收之土地，上訴人申請收回，仍依該條例施行前之規定辦理，申請收回之請求權時效原應類推適用民法第125條規定，惟迄78年12月29日土地法第219條修正時，雖仍尚未完成時效，然其殘餘期間，較修正後土地法第219條第1項之時效期間規定為長，故依民法總則施行法第18條第2項所定法理，仍應適用修正後土地法第219條第1項規定。
㈡、78年12月29日修正後之土地法第219條第1項雖就照價收回徵收土地為規定，都市計畫法第83條亦為「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」之規定。惟都市計畫法第83條未規定請求期限，該條第1項僅就使用期限排除土地法第219條之限制，未就收回期間併予排除適用，依特別法與普通法關係法理，收回期間應適用土地法第219條第1項規定即為5年，而期間之計算，應自核准之計畫期限屆滿次日起算。本件依原核准徵收土地計畫書所載計畫進度，預定78年12月開工至99年12月完工。是自土地徵收計畫書所載核准之計畫期限屆滿次日起算5年內，得申請收回系爭土地，至遲應於104年12月31日前為之，上訴人遲至105年4月6日聲請，顯逾法定5年期限。
㈢、系爭土地經78年3月21日核准徵收、臺中縣政府以78年4月15日公告及同文號通知上訴人，復以78年5月10日函通知領取補償費，雖78年5月10日函內容所載「由本府公告期滿確定」等語有誤，惟該函係通知領取補償費，領取時間在公告期間屆滿後之78年5月29、30、31日，系爭土地之徵收尚難認有未依規定公告之瑕疵。另上訴人所指喪失徵收正當性、已因情事變更無「必需」之徵收要件，非社會一般人一望即可知之明顯瑕疵，所涉乃為徵收處分是否違法、得否撤銷問題，被上訴人以原處分否准上訴人申請收回系爭土地，核無不合等語。
六、上訴理由略謂：
㈠、申請收回部分，⑴公法上請求權與民法時效制度有所區別，行政程序法第131條規定，於102年5月22日修正，將於請求權人為人民時，請求權時效由5年，修正為10年。依法務部102年8月2日法律字第10200134250號函，人民對於行政機關之公法上請求權，於102年5月23日（含該日）以前發生，惟其時效於102年5月23日（含該日）以前尚未完成者，自102年5月24日（含該日）起適用新法，其已進行之時效期間不受影響，接續計算其時效期間合計為10年，此與民法總則施行法第18條第2項規定之法理，顯然不同，原判決捨行政程序法、行政法之相關法理，逕類推適用民法總則施行法第18條第2項規定，於法不合。⑵原判決既肯認系爭土地屬土地徵收條例施行前公告徵收之土地，行使收回權之時效，應類推適用民法第125條規定，卻又認為應類推適用民法總則施行法第18條第2項規定，本件收回請求權時效仍應以類推適用民法第125條所定之15年為是。縱認都市計畫法第83條未規定請求期限，依普通法補充性，應依普通法規定辦理，於行政程序法施行後，應適用之普通法即行政程序法第131條規定，而非土地法第219條第1項規定，原判決亦有違誤。因此，縱本件收回權之行使期間非15年，亦應適用行政程序法第131條規定之10年，即上訴人於109年12月31日前之105年4月6日聲請收回，未逾時效甚明。
㈡、徵收無效部分，系爭土地之徵收，是否已公告，未經被上訴人舉證。78年5月10日函雖係通知領取補償費，惟亦明確記載「由本府公告期滿確定」等語，足使社會一般人一望即認公告已期滿，不得再提出異議，致提出異議權利受損，嚴重背離土地徵收公告之立法目的，難謂非明顯瑕疵及重大瑕疵，已阻斷原自78年4月17日至78年5月17日公告30日之效果，原判決誤認此非重大明顯瑕疵，顯無理由等語。
七、本院按：
㈠、土地徵收條例係89年2月2日制定公布，該條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」是以，在土地徵收條例施行前已公告徵收之土地，在土地徵收條例施行之後，以需用土地人未依徵收計畫開始使用，申請收回，仍應依該條例施行前之規定辦理。
㈡、又都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：徵收。區段徵收。市地重劃。」第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」另土地法第219條第1項至第3項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。未依核准徵收原定興辦事業使用者。」、「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」、「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」準此，依都市計畫法指定之公共設施保留地以徵收取得者，關於申請收回徵收土地，應優先適用都市計畫法第83條規定，其使用期限應依其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條限制，如需用土地人不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人始得照原徵收價額收回其土地，僅都市計畫法未特別規定者，如收回被徵收土地之請求權時效、收回程序及歸責事由等事項，有土地法第219條規定之適用。因此，依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內載明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用。且收回權是為保障人民權益，防止政府假借公益之名，濫用土地徵收權，在符合一定要件下，准被徵收人收回土地的規定，係依法律規定而發生，被徵收之土地，如未依徵收當時經核准之計畫期限使用者，收回權即因要件合致而發生，至行使收回權之期間，依土地法第219條規定，自該計畫使用期限屆滿之次日起算5年，逾此行使期間，收回權即行消滅，復因土地法第219條對於收回權之行使，已為時效期間之規定，當無行政程序法第131條關於公法上請求權時效規定之適用。
㈢、本件係為取得都市○○道路用地，必需使用本案土地，依都市計畫法第48條規定，於78年3月21日經臺灣省政府核准徵收，依經核准之徵收計畫，預定78年12月開工，99年12月完工，上訴人係105年4月聲請收回被徵收土地等情，為原審依證據認定之事實，核與卷內資料相符。則依前開規定及說明，原判決以上訴人主張系爭土地未經依核准計畫期限使用，至遲應於104年12月31日前聲請收回土地，其於105年4月為之，已逾5年收回權之行使期間，因認被上訴人否准上訴人照價收回之聲請，於法有據，並上訴人訴請發還系爭土地，為無理由等節，核無違誤。又系爭土地之徵收核准計畫期限至99年12月，如收回權已因要件合致而發生，行使期間係自100年1月起算等情，已如前述，則關於收回權之行使期間，自應適用現行即78年12月29日修正之土地法第219條第1項已明文規定之5年期間，就此，原判決關於「上訴人申請收回之請求權時效，原應類推適用民法第125條規定，惟迄78年12月29日土地法第219條修正時，雖仍尚未完成時效，然其殘餘期間，較修正後土地法第219條第1項之時效期間規定為長，故依民法總則施行法第18條第2項所定法理，仍應適用修正後土地法第219條第1項規定」之論述，雖有未適，惟結論相同。上訴意旨以系爭土地於78年3月21日徵收，因78年12月29日修正前之土地法第219條無收回權行使期間之規定，應類推適用民法第125條規定為15年等語，指摘原判決違誤，自無可採；復所稱依102年5月22日修正之行政程序法第131條規定，收回權行使之期間應為10年等語，依上開規定及說明，純屬上訴人對法令之誤解，而無可取。至上訴意旨以本件徵收未經公告，有重大明顯瑕疵而徵收無效，指摘原判決違誤，無非執其歧異之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，並就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，亦無足採。
㈣、綜上，關於系爭土地之核准徵收案，上訴人之收回權已逾時效而消滅，復無徵收無效情事，原判決駁回上訴人在第一審之訴，並無違誤。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年10月25日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官沈應南法官蕭惠芳法官高愈杰法官蘇嫊娟以上正本證明與原本無異中華民國107年10月25日
書記官莊子誼